剥离国企办社会职能的历史演进与改革启示

2022-03-09蔡会良

企业改革与管理 2022年3期

蔡会良

（中铝资产经营管理有限公司，北京 102209）

一、前言

国企改革40多年来，剥离企业办社会职能一直是个历史遗留问题，也是国企深化改革的一项基础工作。由于涉及利益主体多、区域分布广、各方改革承受能力差别大、历史情况复杂，剥离企业办社会职能是一项难度非常大的改革任务，但又是国企深化改革必须闯过的“一道关”。从20世纪90年代初开始，以撤销国有企业办公安机构为起点，剥离企业办社会职能正式拉开了序幕。

二、国有企业办社会职能的形成背景及历史作用

国有企业办社会职能，是针对传统国有企业而言的。在计划经济时期，国有企业在按照国家计划组织生产活动的同时，为解决职工及家属的生活需要，兴建了大批与生产没有直接关联的生活服务设施，负担了大量本应由政府承担的社会职能，如供水、供电、供暖、供气、物业等生活服务职能，托儿所、幼儿园、全日制中小学、技工学校、职业学历等教育职能，医院及卫生防疫、公共卫生等医疗职能，交通道路、园林绿化、环境治理等市政职能，社区管理、退休人员管理等公共服务职能。特别是一些大型独立工矿区先有企业后有政府，在相当长一段时期内实行政企合一的管理体制。

在特定历史时期，国有企业办社会职能，弥补了政府基本公共管理服务的不足，为企业职工及家属提供了所需的基本公共服务，满足了职工群众基本生活福利需要，解除了职工群众的后顾之忧，在增加社会就业的同时，促进了企业发展，为健全社会保障、维护社会稳定发挥了重要作用。

三、剥离国有企业办社会职能的必然性

随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转轨，政府公共管理服务体系不断得到完善，面对激烈的市场竞争，国有企业办社会职能带来的矛盾和问题愈发凸显。

一是企业办社会负担重，削弱了企业经营主业的发展潜力和盈利能力，影响了国企公平参与市场竞争，使国企难以真正成为独立的市场主体。根据国务院国资委和国务院发展研究中心的调查数据，在2014年，央企层面“三供一业”、教育医疗、离退休人员管理等社会职能机构约8000多个，年度费用约800亿元；地方国企年度费用超1000亿元。

二是企业办社会分散了企业资源和精力，降低了资源利用效率，使国企“大而全、小而全”的问题更加突出。

三是企业办社会游离于政府公共管理服务体系之外，难以与当地公共事业统一规划、同步发展，服务质量和水平差异较大，特别是一些困难企业。

四是企业办社会增大了国企改制及资产重组的难度和成本，形成了改革的阻力。这些矛盾和问题，使剥离国有企业办社会职能成为深化国有企业改革的一项必然且十分重要的基础工作。

四、新时代剥离国有企业办社会职能的新成效

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，特别是国有企业要实现做强做优做大的目标，加快推进剥离企业办社会职能愈加紧迫。

2013年以来，剥离国有企业办社会职能按下了“快进键”。国家对此作出新的部署，出台了系列改革政策。在国务院国有企业改革领导小组统一领导下，成立了国务院国资委等12个部委组成的专项小组，建立了中央、地方、企业上下联动、协同推进等工作机制，有力推动了职工家属区“三供一业”、企业办教育医疗机构、企业管理的市政社区、企业退休人员社会化管理的剥离，取得了新的成效（如表1）。

表1

按照2021年4月1日全国剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作电视电话会议新闻稿，截至2020年底，剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题取得了决定性成果，基本解决了多年来制约国有企业改革发展的难题。

国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国务院新闻办公室举行的2021年一季度央企经济运行情况新闻发布会上表示，剥离国有企业办社会职能工作总体上来说已经完成98%，进入了扫尾阶段。用一组数据更为直观：全国国资系统监管企业完成“三供一业”1500万户，移交了1.4万个市政设施、1831个社区，完成了689个消防机构的分类处理，完成了1900个教育机构、2525个医疗机构，完成了厂办大集体173.2万在职职工安置，完成2027.4万退休人员的社会化管理。

五、改革启示

回顾这段改革历程，其中的一些方法对未来国企持续深化改革具有积极的借鉴意义。

一是坚持顶层设计。对剥离国有企业办社会职能工作，中央全面深改领导小组提出部署要求，国务院国企改革领导小组多次专题研究，专门印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，国资委、财政部等国家有关部委单独或联合出台了系列改革支持政策，地方政府和国有企业也制定了相关配套政策。自上而下的政策一致性和连贯性，使得各项改革有法可依、有章可循，保障了改革任务的顺利推进，减轻了实际推进中的阻力。

二是坚持循序渐进。剥离国有企业办社会职能工作要解决的都是历史遗留问题，改革覆盖面广、改革难度大，不可能一蹴而成。此项改革工作就是在“摸着石头过河”，即先行试点探索，不断累积经验，逐步取得规律性认识，寻找出实现路径和实现形式，然后推广深化，分阶段推进，循序渐进完成改革。以“三供一业”分离移交为例，2012年，黑龙江省率先开展试点，探索出成功经验。同年8月，国务院国资委在驻黑龙江省央企中开始推进。2014年、2015年，试点工作扩大到湖南、河南、重庆、辽宁、吉林等10个省市。2016年，“三供一业”分离移交在全国全面推开。

三是坚持分类实施。剥离国有企业办社会职能是一项综合性、系统性改革，包含了“三供一业”分离移交、教育医疗机构剥离、市政社区职能移交、退休人员社会化移交等多个子项任务。2016年3月，国务院印发了工作方案，明确提出分类指导的基本原则，国家相关部委分别出台了针对各子项任务的支持政策。结合不同改革任务的特点，从中央到地方再到企业，没有搞“一刀切”，而是因地制宜、分类处理，综合采取分离移交、重组改制、关闭注销、政府购买服务、专业化运营管理等不同方式推进。

四是坚持实践探索。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第十七次会议强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索；全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践；要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法。实践中，地方政府和国有企业结合实际，探索出了各具特色的改革经验，例如：“三供一业”的整体分离移交（中核集团）、幼教机构的无偿划转（政府模式）、医疗机构的合资合作（国药集团）、厂办大集体的股权划转（鞍钢集团）等。笔者所在公司的下属企业也在实践中总结出了“三供一业”搬迁安置、厂办大集体企业整体破产等经验。

五是坚持久久为功。梳理回顾剥离国有企业办社会职能这段改革历程，可以清晰地看到，从撤销国有企业办公安机构起，经过近30年的真抓实干和持续攻关，在国家各部委、各级地方政府和有关国有企业的攻坚克难下，剥离国有企业办社会职能主体任务已经完成，该项工作取得了决定性的成果。正是靠着自上而下这种一茬接着一茬干，不松懈、不放弃的精神和咬定青山不放松、一张蓝图干到底的韧劲，国有企业办社会职能的负担和包袱一点一点完成剥离，为国有企业真正成为独立的市场主体、聚焦主业优化资源配置、实现高质量发展奠定了坚实的基础。