古代考课制度中激励官员担当作为的历史轨迹

粟时勇

关键词：考课制度;担当作为;任前考察;历史局限

党的十八大以来，习近平总书记多次强调党员干部要敢于担当作为，要为担当者鼓劲，为干事者撑腰，要重实干、重担当、重实绩。在百年不遇的新时期，这一选人用人的导向十分明确清晰。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出：“以史为鉴，可以知兴替。我们要用历史映照现实、远观未来”。因此，在中华优秀传统文化中探寻这方面的积极因子，具有“古为今用”的重大现实意义。

一、从恢弘的历史传承中吸取担当作为的智慧与力量

1946年，著名哲学家冯友兰为西南联合大学纪念碑撰文写道：“并世列强，虽新而不古;希腊罗马，有古而无今。惟我国家，亘古亘今”，充分说明了中华文明的博大精深、民族文化的源远流长和大一统国家治理对后世产生的巨大影响。

2019年1月，习近平总书记在《求是》杂志发表了《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》重要文章，强调“重视吸取历史经验是我们党的一个好传统。我们学习中国历史上的吏治，目的是了解我國历史上吏治的得失，为建设高素质干部队伍提供一些借鉴”。所谓从中国上下5000年的历史长河中吸取官员管理的经验教训，在中华优秀传统文化中吸取养分，就是要在古代国家治理中寻找激励官员担当作为的历史轨迹，从而始终坚持现行干部考核正确导向，坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重，聚焦实干实效，在各级领导干部中树立讲担当、重担当的鲜明导向，使奋发有为的干部得到褒奖和鼓励，使慢作为、不作为、乱作为的干部受到警醒和惩戒，让求真务实、干事创业在全党全社会蔚然成风。

纵观中国古代官员考课制度，自尧舜禹禅让时期开始的“萌芽”，经漫长奴隶社会夏商周及春秋战国时代的“发芽成长”，到两千年封建社会秦汉唐宋元明清时期的“长成开花”，直至康熙二十九年（1690年），清廷刊印以职官为纲，分别记其职司、设置、品级、规章、掌故等的《大清会典》为标志而“结果”。我国古代对官员的考课经历了由无到有、由少到多、由简到繁、由点到面以及由单独例则到完整制度这样从量变到质变的过程。这一上层建筑的顶级层面——制度与法规的建立、发展到完善的过程，映射出社会形态由低级到高级、皇权由分散到集中再到集权的逐次变化。在这些不断发展的渐进过程中，无论是国家治理，还是政权更替，总有一股无形的力量和无穷的智慧贯穿始终。其中，考课制度中激励官员担当作为的特点值得我们关注，并完全可以在现行的干部考核工作中根据实际需要，予以扬弃式借鉴。

二、古代考课制度中激励官员担当作为的特点

在如何管理国家事务层面，古代高明的政治家很早就提出了“明主治吏不治民”的主张。在如何忠君安民层面，著名理学家张载提出了“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的价值理念。在郑板桥担任山东潍县知县时，适逢旱涝引发大饥荒。他冒着极大风险为民请命并先行赈灾，不仅百姓深为感念，朝廷重臣高斌也对他青睐有加。这种统治要求与价值理念的完美融合，就是古代官员对国家和社会进行优质管理的最高境界。因此，敢于担当作为，既是最高统治者对官员的基本要求，也是官员实现自身价值的不懈追求。

一是自始至终重视官员的品德和工作能力，将实绩作为官员的考课重点。“德才兼备”是历朝历代基本的选人用人及评价标准。在朝代初创和社会发展的改革与变革时期，执政者的品德和人格魅力更为重要。“德才兼备，以德为先”由学说逐渐发展为制度，皇权的不断加强以及国家政权的稳固就是最典型的例证。为了选好用好那些品性才能俱佳的官员，国家始终坚持将官员的工作能力、业绩、品性和对朝廷的忠贞程度结合起来进行评价。自春秋战国始，就提出“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辩”六廉，倡导以德为先、以廉为本做为官员的考课标准。国家根据不同时期社会发展的需要，在重视官员品性的前提下，注重发现官员的能力才干并重视那些能干事、干成事、干好事的官员，最大限度地激励官员发挥各自的优势、充分展示自己的才能，鼓励其为国家全身心地履职尽责。

二是不断规范官员考课的内容、方式和程序，使考课的结果趋于公平。担任不同职务的官员，其权力与承担的职责是不同的，因此要不断制定和完善具有针对性的考课项目以确保权责一致。为了使官员考课不流于形式，朝廷不仅要对考课对象进行分类（如京官、地方官、专官，或各级行政主官和担任专门业务的官员等），还要制定不同对象的考课内容与标准（如京察、大计、考满、考成等）。如明代中期的张居正发现当时实行的考满法对官员的考课缺乏明确的量化标准，仅仅由主考官根据被考课官员的职守情况灵活掌握而缺乏公平性，就及时将考满法改为考成法——将官员必须履行的公务和完成的时限明确记录在册。这一做法不仅改变了官僚主义作风，极大地提高了行政效率，还使国家的财政收入有了明显提高，较大程度地减轻了群众的负担。朝廷还根据工作需要选取不同的考课方法，如公开评议、逐级审核、对比对照等，然后再按照名实一致、权责一致的原则进行公正客观的分析、评审，使考课的结果更具科学性、合理性和可比性。

三是坚持对官员考课结果的合理运用，使考课达到扬善驱恶的作用。考课的主要目的是识别官员工作的优劣，发挥惩恶扬善的作用。宋代理学家吕本中在其所著的《官箴》中提出“当官之法，唯有三事：曰清、曰慎、曰勤”;如官员做到了，就能使官员守住职任底线，有担当作为，会获得上级的肯定和下级的尊重。朝廷按照奖勤惩懒、奖廉惩贪、赏罚分明和严肃法纪的原则，对官员的清廉和腐败、勤奋和懒惰、守法和违纪等行为进行甄别，正向激励官员在职任上为国家兴旺、社会安定和百姓福祉而担当作为，以最大限度地提高行政效率和稳定社会秩序。朝廷不仅用加官进爵的物质待遇作为奖赏，而且以旌表乡里、通告全国的精神鼓励激励官员上进，让对清官能臣的褒奖充分发挥出最大的劝善功能;另一方面，采取严厉的法律措施惩办贪官污吏，通过免职、降职和夺官等方式，使其声望、地位和利益受到最大损失。如“草根”出身的朱元璋，就容不得官员的不良行为。他不仅对贪官污吏的惩处极为严苛，而且对庸官懒臣也不留情面，经常予以严惩。

四是不断加强对官员考课的监督，使考课的结果更有权威。为了维护考课的严肃与公正，朝廷通常采用自上而下进行监督的做法。各级监察机构和官员按照分工，在大部分时段均直接参与官员考课全部过程，或对官员经考课确定的实绩进行复核复查。许多时候皇帝还亲自参与高级官员的考课，或派遣高级官员、专官参与对重要官员的考课。如唐太宗就要求地方官员每年年底到京城述职，还把全国刺史的情况写在住处的屏风上，将收集到的信息记录上去，作为任用、选派和考课的依据。这种对考课过程、考课机关及人员进行全方位监督的措施，既保证了考课权的准确行使，又震慑了参与考课的官员和被考课者，因而具有重要的意义。

五是不断建立健全和完善官员考课制度与法规，使考课的运行更具威严。为了避免人为干扰，保证官员考课的公平性、权威性，许多时段均在国家的最高層面制定出与时间任务相配的官员考课制度条款和法规条文，并自上而下予以严格执行。唐代制定的考课法规“四善二十七最”就很有代表性。所谓“四善”，是指德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。这是对全体官员提出的道德品质、工作作风的共同要求。所谓“二十七最”，则是按照官员在各部门职责的不同，对官员的工作成绩、个人才能提出的具体要求。在考课结束后，是否严格依据考课结果进行“赏罚兑现”，不仅涉及官员自身的利益，而且关系到整个考课体制的存亡。因此，要强化考课结果的运用，就必须树立法制权威，让“赏”能劝善，“罚”能禁恶，使贤者为之奋进，不肖者为之夺气，进而维护考课制度的尊严。

三、古代考课制度包含了对官员任前考察的元素

中国古代对官员的考课，没有像今天那样将干部提拔任用前的考察单列出来，而是将任前考察贯穿或包含在例行的考课中。这种“包含”的方式主要体现在以下几个方面：

一是体现在对官员考课中的品德评述、政绩认定方面。朝廷为了选拔适合管理国家事务的各类人才，按规定可以由高级官员举荐自己管辖范围内的属官，必要的程序就是要汇总被举荐官员在职任上的品德、才干和政绩等方面的情况。这些综合性材料并非私下的印象，所依据的一定是对该官员的考课结论;否则在上报的材料中会出现与考课结果不一的情况。一旦出现这种情形，就会使高级官员因举荐不实而受到“连坐”式的牵连。

二是体现在对官员考课结果的运用方面。朝廷优先任用那些考课结果为“最”“卓异”的官员。不管是调整为同级重要职务，还是提拔担任高级职务等，都是直接根据考课结果来做出决定。如清代就将优先任用京察一等和大计卓异者固定成一种制度，其中，京察一等的司官可以任命为道府以下、知县以上的比原职级高的地方官;大计卓异者，除任命比原职级高的地方官外，还可以优选为御史、司官等京官。

三是体现在职务升迁、调转的若干环节。魏晋南北朝时，对官员的考课结果常被作为职务调整的依据。结果较好的县官，或平调其他县任县令，或升为郡守，或升为州的刺史、副官;较好的郡守则或升为州的刺史、副官，或迁转为中央朝官。此后，无论是官员的铨叙、铨选以及磨勘等等，均离不开经考课后对官员做出的综合性评价。上述任前考察的元素，丰富了古代官员的考课制度，对于我们今天的干部任前考察，具有借鉴意义。

四、古代考课制度的历史局限

中国古代官员考课制度作为完善国家管理的重要方面，对促进政权建设、推进社会发展、保障民生福祉和调动官员担当作为的积极性都发挥了十分重要的作用。但它在历史长河的流淌中，也有相应的时代局限性：不论是奴隶社会威风八面的君王，还是封建社会至高无上的皇帝，都将人治大于法制视为天经地义。因此，在国家政权私有条件下，最高统治者以及官僚集团的上层官员治理国家的清醒程度，往往决定着王朝的政治明暗和政权存亡;属于上层建筑的考课制度也不能例外。这主要表现在以下几个方面：

一是在王朝的建立时期和改革中兴时期，考课制度的建设就比较完善，执行力度较大也较为彻底。一旦利益集团的既得利益受损，考课就会受到人为的干扰，制度就会束之高阁、空有其表甚至流于形式，最终导致人亡政息。

二是国家处在战乱时期或虽无战争但处于内忧外患的情况下，朝廷往往无暇顾及包括官员考课在内的政治、经济、社会等方面的各项管理事务，客观上造成考课制度的缺失;或仅对过往时期的考课做法不加区别的借用而缺乏针对性，使考课的功效受到影响而大打折扣。

三是国家出现昏君或权臣当道时，即使有好的考课制度却不认真执行，或有意将考课神秘化、利己化，致使考课成为执掌重权的高官玩弄权术、打击异己、结党营私的一种冠冕堂皇的手段。

对于古代官员考课制度及其执行中的种种弊端，不用说应在今天的干部工作中予以批判和抛弃。

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