中央一号文件第19次聚焦“三农”推动全面推进乡村振兴取得新进展

张卫

2月22日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，这是新世纪以来指导“三农”工作的第19个中央一号文件。文件包括8个部分35条，主要内容可以概括为牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫的“两条底线”，扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理的“三项重点”，坚持和加强党对“三农”工作全面领导的“一个加强”。总的来看，今年的文件突出年度性任务、针对性举措、实效性导向，既具体又务实，明确了全面推进乡村振兴的年度工作要点和任务清单。

牢牢守住“两条底线”：

保障国家粮食安全和不发生规模性返贫

习近平总书记反复强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。我国粮食产量已连续7年稳定在1.3万亿斤以上，粮食供给总量充足、库存充裕。在国际粮食价格大幅上涨、疫情灾情叠加影响的背景下，我国粮食价格仍然保持基本稳定，市场运行平稳。这充分表明，我国粮食安全是有保障的，我们完全有能力、有信心靠自己端牢我们的饭碗！但这并不意味我们在粮食问题上就可以高枕无忧了。从吃饱到吃好、从米面油到肉蛋奶，消费结构还在不断升级，粮食需求仍然呈刚性增长的态势，结构性矛盾又不断凸显，紧平衡的格局短期内难以改变，同时资源环境的约束也在加剧。所以在这种背景下，保障粮食安全这根发条要拧得紧而又紧，工作要抓得实而又实。

首先，要高度重视耕地保护问题。耕地是粮食生产的命根子，因此今年的一号文件在耕地建设保护方面着墨较多，出台了一系列“长牙齿”的硬举措，归纳起来就是“保数量、提质量、管用途、挖潜力”。

保数量，就是严守18亿亩耕地红线。重点是“三个定”：一是定线，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。二是定位，要足额带位置逐级分解下达耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，哪块地是耕地、哪块地是永久基本农田都要落到具体的地块上，要做到清清楚楚、一目了然。三是定责，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，并作为刚性指标，实行严格考核、一票否决、终身追责。

提质量，就是提高耕地质量。一是抓高标准农田建设，今年将建设1亿亩高标准农田，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩，同时要加大中低产田改造力度，提升耕地的地力等级。二是要抓黑土地的保护，深入推进国家黑土地保护工程，实施黑土地保护性耕作8000万亩。三是加强耕地占补平衡的全程监管，确保补充耕地可以长期稳定利用，真正实现补充耕地的产能与所占耕地相当。

管用途，就是强化耕地的用途管制，一是对耕地转为建设用地的要严格限制，加大执法监督力度，严厉查处违规违法占用耕地从事非农建设的行为。二是对于耕地转为其他农用地的，要严格管控。三是对于耕地种植用途，要严格落实利用的优先序。耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品以及饲草饲料的生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

挖潜力，就是要挖掘潜力增加耕地。支持将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序地开发为耕地，对于一些具备开发条件的空闲地、废弃地，可以在保护生态环境的基础上，探索发展设施农业，破解耕地、光热等资源的约束。

其次，要调整优化农业结构，大力实施大豆和油料产能提升工程。据中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健介绍，为了让“油瓶子”里尽可能多装中国油，会重点从三个方面着力。一是积极恢复东北地区的大豆面积。东北是我国传统的大豆主产区，大豆重头在东北，我们将完善玉米大豆生产者补贴政策，支持东北地区积极推行大豆玉米合理轮作，引导农民今年春播时把茬口倒回来种大豆。同时，东北的地下水超采区也可以进行“水改旱”多种豆。

二是积极推广大豆玉米带状复合种植。带状复合种植不是一行玉米一行豆，现在试点试验的多数是两行玉米四行豆，所以叫带状复合种植，能够不遮蔽光线、满足两种作物的需要。带状复合种植的最大好处就是能够解决大豆玉米争地的问题，实现玉米基本不减产、能稳产，同时又多收一季大豆，大概在100-150公斤。经过多年的试点，这种种植模式和种植技术已经基本成熟，今年将加大推广力度，大力在黄淮海地区、西南地区、西北地区等适宜地区开展大豆玉米带状复合种植。为此，中央财政专门安排了补贴资金予以支持，对承担任务的规模经营主体，从社会化服务资金中再补一部分，引导这些规模经营主体和农户愿意推广这种模式。另外，我们也争取在一些地区把带状复合种植纳入农业保险的保障范围。

三是积极发展油料生产。除了大豆，还有很多专门的油料，比如长江流域的油菜，北方、西北、华北地区的花生，南方山地为主的油茶等木本油料，这些都要大力发展。油菜方面，要在南方的冬闲田里继续扩大种植面积;花生方面，重点在黄淮海和北方农牧交错带推广玉米花生的轮作，稳定并扩大花生的面积;油茶方面，重点是扩大种植面积，同时要改造中低产尤其低产林，提高油茶产量。此外还有一些像向日葵、胡麻、芝麻等特色油料，也要因地制宜地发展。

再次，要大力推进种源等农业关键核心技术攻关，同时提升农机装备研发应用水平。全面实施种业振兴行动方案，加快推进农业种质资源普查收集，强化精准鉴定评价。推进种业领域国家重大创新平台建设，启动农业生物育种重大项目。加快实施农业关键核心技术攻关工程，实行“揭榜挂帅”“部省联动”等制度，开展长周期研发项目试点。强化现代农业产业技术体系建设，开展重大品种研发与推广后补助试点。贯彻落实种子法，实行实质性派生品种制度，强化种业知识产权保护，依法严厉打击套牌侵权等违法犯罪行為。

在提升农机装备研发应用水平方面，要全面梳理短板弱项，加强农机装备工程化协同攻关，加快大马力机械、丘陵山区和设施园艺小型机械、高端智能机械研发制造并纳入国家重点研发计划予以长期稳定支持。实施农机购置与应用补贴政策，优化补贴兑付方式。完善农机性能评价机制，推进补贴机具有进有出、优机优补，重点支持粮食烘干、履带式作业、玉米大豆带状复合种植、油菜籽收获等农机，推广大型复合智能农机。推动新生产农机排放标准升级，开展农机研发制造推广应用一体化试点。

最后，要保障“菜篮子”产品供给。加大力度落实“菜篮子”市长负责制。稳定生猪生产长效性支持政策，稳定基础产能，防止生产大起大落。加快扩大牛羊肉和奶业生产，推进草原畜牧业转型升级试点示范。稳定水产养殖面积，提升渔业发展质量。稳定大中城市常年菜地保有量，大力推进北方设施蔬菜、南菜北运基地建设，提高蔬菜应急保供能力。完善棉花目标价格政策。探索开展糖料蔗完全成本保险和种植收入保险。开展天然橡胶老旧胶园更新改造试点。

除了保障国家粮食安全这个底线，一号文件还提出要守牢不发生规模性返贫这个底线。

习近平总书记高度重视巩固脱贫攻坚成果，强调这是乡村振兴的前提，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。据中央农村工作领导小组办公室副主任、国家乡村振兴局局长刘焕鑫介绍，一年来，该局通过防风险、抓衔接、促发展三方面的工作，使2021年脱贫攻坚成果得到巩固和拓展，守住了不发生规模性返贫的底线。下一步，将继续狠抓责任、政策和工作落实，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，促进脱贫群众生活更上一层楼，确保不发生规模性返贫，重点在四方面下功夫。

一是在完善监测帮扶机制上下功夫。主要是“三管齐下”：监测上更加准一些，精准确定监测对象，将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户全部纳入监测范围。帮扶上尽量早一些，对及时发现的住房、义务教育、就业、因灾因疫因病突发严重困难等苗头问题，抓紧落实帮扶措施，将返贫致贫风险解决在萌芽状态。操作上尽可能简化一些，打通各部门监测平台数据壁垒，缩短认定时间，提高监测帮扶效率。

二是在促进脱贫人口持续增收上下功夫。把产业就业帮扶作为着力点，更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果。产业重在转型升级，逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，加快补上技术、设施、营销等短板，带动提高脱贫人口家庭经营性收入。就业要千方百计稳住，通过组织劳务输出、提高帮扶车间吸纳能力、优化公益岗位等方式，确保脱贫人口务工就业规模稳中有增。

三是在强化重点区域帮扶上下功夫。对国家乡村振兴重点帮扶县，编制实施方案，集中力量实施一批补短板促发展项目，增强自我发展能力，让脱贫基础更加牢固、更可持续。对易地搬迁集中安置区，持续加大产业就业、基础设施、公共服务等后续扶持力度，确保搬迁群众稳得住、能融入、逐步能致富。

四是在推动脱贫地区帮扶政策落实上下功夫。打赢脱贫攻坚战后不能掉头就走，要保持主要帮扶政策总体稳定，政策力度不减，继续扶上马送一程。今年将组织开展政策效果评估，推动脱贫地区帮扶政策落地见效，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供有力支撑保障。

扎实有序推进“三项重点”：

乡村发展、乡村建设、乡村治理

据中央农村工作领导小组办公室专职副主任、农业农村部党组成员吴宏耀介紹，在促进乡村发展上，一号文件指出要通过聚焦产业来促进乡村发展，重点是做好“三个着力”。

一是着力推进农村一二三产业融合发展。乡村产业要姓“农”，要在做优做强种养业的基础上积极拓展农业的多种功能，挖掘乡村的多元价值，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等三大乡村产业。在纵向上，要打造农业的全产业链，推动产业向后端延伸、向下游拓展，由卖原字号向卖品牌产品转变，推动产品增值、产业增效。在横向上，要促进农业与休闲、旅游、康养、生态、文化、养老等产业深度融合，丰富乡村产业的类型，提升乡村经济价值。

二是着力发展县域富民产业。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。立足统筹县域富民产业发展，科学布局生产、加工、销售、消费等环节，宜县则县、宜乡则乡、宜村则村，形成县城、乡镇、中心村分工合理的产业空间布局。发挥各类产业园区平台带动作用，引导农产品加工业更多向县域、主产区转移，打造城乡联动的优势特色产业集群。

三是着力带动农民就地就近就业增收。农村产业发展的目的是要带动农民就业增收，不能富了老板、忘了老乡，更不能把农户从产业链中挤出来，欢迎工商资本到乡村投资兴业，发挥资金、技术、管理、品牌等方面的优势，完善利益联结机制，带动农民一起干、一起赚，形成产业链优势互补、分工合作的格局。同时也支持各类农业社会化服务组织开展订单农业、加工物流、产品营销等社会化服务，让农民更多分享产业增值收益。

据刘焕鑫介绍，在乡村建设方面，一号文件在总结各地做法的基础上对其实施机制提出了更加明确的要求，重点要做到“三个坚持”。

一是坚持以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点。乡村建设的一个基本目标就是改善农村生产生活条件，努力让农民就地逐步过上现代文明生活。在目标和标准上调门不要定得太高，水平、标准、档次可以因地而宜、高低有别，重点是保证基本功能、解决突出问题。加强农村道路、供水、用电、网络、住房安全等重点领域基础设施建设，持续整治提升农村人居环境。特别是对于那些既有利于生产、又有利于生活的设施，比如农村道路、仓储冷链和物流设施等，要优先安排、加快建设。

二是坚持乡村建设为农民而建。推进乡村建设要充分尊重农民意愿，农民期盼干的抓紧干，农民愿意干的带着干，农民不愿意干就先放一放、缓一缓。充分认识乡村建设的长期性、复杂性，把握好工作的时度效，坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快。立足村庄基础搞建设，注重保护传统村落，保留村庄风貌、形态、肌理，留得住青山绿水，记得住乡愁。不盲目拆旧村、建新村，不超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设，严格规范村庄撤并。

三是坚持自下而上、村民自治、农民参与。农民是乡村生产生活的主体，搞乡村建设不能自上而下定指标、下任务，关键是要把农民组织动员起来，充分发挥农民的主体作用。农民应该干的要尽量交给农民干，特别是农民户内和房前屋后的事，比如农村厕所改造、庭院环境卫生和绿化美化等，这些主要是农民自己的事，可以放手发动农民群众来干。政府重点做农民干不了、干不好的事，比如农村改厕涉及的供水保障和污水处理、生活垃圾的收集转运和集中处理以及村庄公共环境整治，这些事情政府必须干好。

刘焕鑫介绍，在乡村治理方面，一号文件提出要重点抓好三件事。一是抓基层组织建设。办好农村的事，关键在党，这是我们最大的制度优势。要抓队伍，强化县级党委的抓乡促村职责，乡镇、村集中换届后，全面开展乡村振兴主题培训，发挥好驻村第一书记和工作队的作用，加强班子队伍建设，推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务。要抓机制，把“四议两公开”的制度落到实处，也就是村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议和村民会议或者村民代表会议决议，决议公开和实施结果公开。村级重要事项、重大问题都要经村党组织研究讨论，加强和改善村党组织对村级各类组织的领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。要抓监督，深入开展市县巡察，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督。

二是抓精神文明建设。重点是创新工作方法，用农民群众容易接受、简单易懂的方式，把党的声音、号召传播到农村千家万户。现在农村还是精神文化的洼地，要丰富农民群众的精神文化生活，增加精神文化产品供给，支持农民自发组织、主动参与文化体育活动，为农民群众提供低成本、参与度高、健康文明的休闲娱乐方式，不求高大上，管用就行。要加大专项治理力度，解决好高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养等突出问题，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。

三是抓模式载体创新。这些年，我们开展了乡村治理体系建设试点示范，探索了“积分制”“清单制”等好经验好做法，下一步将加大推广应用力度，进一步明确细化的标准、规范的程序、评价的机制，努力把乡村治理抓出成效，让工作看得见、摸得着，农民有感知、真感受。

坚持“一个加强”：

党对“三农”工作的全面领导

一是压实全面推进乡村振興责任。制定乡村振兴责任制实施办法，明确中央和国家机关各部门推进乡村振兴责任，强化五级书记抓乡村振兴责任。开展省级党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核，完善市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度，鼓励地方对考核排名靠前的市县给予适当激励，对考核排名靠后、履职不力的进行约谈。落实各级党委和政府负责同志乡村振兴联系点制度，借鉴推广浙江“千万工程”经验，鼓励地方党委和政府开展现场观摩、交流学习等务实管用活动。开展《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》实施总结评估。加强集中换届后各级党政领导干部特别是分管“三农”工作的领导干部培训。

二是建强党的农村工作机构。各级党委农村工作领导小组要发挥“三农”工作牵头抓总、统筹协调等作用，一体承担巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴议事协调职责。推进各级党委农村工作领导小组议事协调规范化制度化建设，建立健全重点任务分工落实机制，协同推进乡村振兴。加强各级党委农村工作领导小组办公室建设，充实工作力量，完善运行机制，强化决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查等职责。

三是抓点带面推进乡村振兴全面展开。开展“百县千乡万村”乡村振兴示范创建，采取先创建后认定方式，分级创建一批乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村。推进农业现代化示范区创建。广泛动员社会力量参与乡村振兴，深入推进“万企兴万村”行动。按规定建立乡村振兴表彰激励制度。

当前，全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，世界经济复苏脆弱，气候变化挑战突出，我国经济社会发展各项任务极为繁重艰巨。党中央认为，从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘、做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。为此，我们要在一号文件的指引下，坚持稳字当头、稳中求进，扎实有序推进重点工作，以超常超强的力度和更强的执行力，不折不扣完成好今年“三农”各项工作，推动乡村振兴取得新进展，农业农村现代化迈出新步伐。