上海国有资本投资提质增速策略研究

孙 蔚

(上海投资咨询集团有限公司， 上海 200003)

1 上海国有资本产业投资现状

国有经济是上海发展中流砥柱，国资规模全国第一，国有经济成为上海国民经济的支柱。国有经济在上海国民经济发展过程中起着不可替代的压舱石作用，对就业、经济增长、税收都具有相对稳定的贡献度。截至2020年底，上海地方国有企业资产总额245807.34亿元，国资体量全国排名第一，远超北京(61577.3亿元)、深圳(41100亿元)以及合肥(7740亿元)。2020年上海地方国有企业生产总值11738.18亿元，占全市GDP比重为30.3%。

图1 2016至2020年上海国有企业生产总值变化情况

图2 2016至2020年上海地方国有企业国资变动情况

2020年上海市地方国有企业实现营业总收入37633.79亿元、利润总额3368.34亿元、归母净利润2222.75亿元，分别占全国地方国有企业的5.9%、9.8%、9%。

表1 全国地方国有企业和上海地方国有企业

近年来，上海国资聚焦战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等4大领域持续加大投资布局，投资总额和集中度不断提高。累计至2020年底，38家国资委管辖的国资企业的对外投资金额合计5961亿元，投资企业数为1038家。从产业领域来看，截至2020年底，38家国资企业在战略新兴产业的投资金额合计4797亿元，即超过80%的资金流向战略新兴产业；而从被投资企业来看，超过66%的被投资企业从事战略新兴产业相关业务。另外，在战略新兴产业的九大细分领域中，相关服务业、新能源汽车产业、新一代信息技术产业、高端装备制造产业的投资金额相对较高。这些数据都说明战略新兴产业是上海国资企业的最重要的布局方向。

图3 上海38家国资企业投资情况

据初步统计，截至2019年末，市国资委系统内共有35家企业，管理或参与投资的私募基金共478只，实际募资规模合计14216.54亿元。国企管理的261只私募基金中，共有128只投向八大战略性新兴产业及相关服务业，累计投资战略性新兴产业领域项目1500个。

经过几轮国资管理体制改革，上海已初步构筑国有资产管理、营运和监督框架，形成了上海国际集团、上海国盛集团、上海国投公司三个国有资本投资和运营公司，完善“金融+运营+投资”国有资本管理体系，构建“1+3+N”国有资本监管架构，推动实体、金融等经营性国资融合支撑产业发展。核心国资投资平台引领上海战略性新兴产业投资，充分体现国资撬动社会资本影响力。

2 上海国有资本投资经验及亮点成效

一是服务国家战略，在关系经济命脉的关键领域取得重大突破。上海市政府通过上海国盛集团投资大飞机项目，并陆续支持了一系列重大技术攻关，助力我国首次自主研制大飞机C919飞上蓝天、CJ-1000A航空发动机验证机完成首台整机装配及整机“点火”等试验流程。北斗领域，上海支持千寻天地一体化北斗，形成静态毫米级、实时动态厘米级、快速定位分米/米级的北斗高精度定位全球服务产品。

二是支持重点产业，提升产业能级及可持续竞争力。在集成电路领域，充分发挥上海起步布局早、综合技术水平高的优势，不断整合资源、加大投入，目前已覆盖设计、制造、封装测试、装备材料等各环节，培育和支持了中芯国际、华虹集团等一批国内龙头企业。

三是深化央地协同，充分调动国家资源支持产业发展。国务院国资委与上海市签订《共同推进上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心战略合作协议》，22家中央企业、中央金融机构与上海签订20个项目合作协议。中船邮轮运营与配套产业基地、深远海海上风电、碳纤维研究院、能源互联网研究院等一批代表未来发展方向的重大项目落地上海。

四是扶持创业团队，市区合力打造新引擎和新动力。陆续投资培育了一批独角兽企业。联和投资公司投资入股联影公司团队。目前联影实现65款产品获NMPA认证，获国外(包括欧盟CE、日本及美国FDA)认证合计超过40款，打破西门子、通用电气和飞利浦这国际三巨头在高端医疗设备领域的长期垄断。

3 上海国资产业投资存在的问题与不足

3.1 产业投资领域较为分散，缺乏大型资本运作案例

上海国资产业投资领域较为分散，战新八大领域及服务业均有所涉及，都存在单个项目投资金额不高、企业成长缓慢、资本市场估值不高等问题。

3.2 基金规模能级低，缺乏行业品牌影响力的创投机构

主要体现在国资私募基金投资规模不足。截至2019年末，市国资委系统内共有27家企业，管理私募基金261只，募资规模合计2492.32亿元。而深创投一家管理基金规模就达到了4140亿元。创投机构国内行业排名落后。从清科集团公布的“中国本土创业投资机构50强”名单来看，上海国资近十年未能入选，而深创投连续多年一直位居榜单前三甲，江苏高投和苏州创投也位列前茅。

3.3 存量国资盘活周转慢，难以满足战新产业投资需求

上海国资前20个行业的国有资产总量58514.05亿元，占上海经营性国有资产总量的比重是92.0%，排名前五的行业分别是商务服务业、房地产业、道路运输业、货币金融服务和汽车制造业。大量资产沉淀在以上几个重资产领域，资金周转慢，难以满足战略性新兴产业的投资需求。

3.4 国有资本产业投资体系分工不清，难以聚焦与协同

上海国有资本投资运营平台，在定位分工不清晰，产业投资方向上有所重叠，27个集团参与多个投资基金，基金投资领域有所交叉。同时各大平台和企业集团之间联动较少，协同、沟通协调的机制有待进一步健全，难以形成合力聚焦某些重点产业领域。

3.5 专业人才队伍体系较弱，薪酬体系未充分市场化

上海国资国企产业投资方面人才体系较弱。尤其是领军型的产业投资和创业投资人才相比国内领先机构存在差距。如市科创投集团人数60多名，而同类别的苏高投及下属毅达资本人员总数超过400名，深创投集团总部超过120人。在薪酬体系、激励考核机制未充分市场化难以留住人才。

3.6 监管与管理流程有待优化，制度建设尚需完善

投资运作过程中，国资背景的投资机构和基金均面临国资相关监管处置和审批要求，如审计、评估、审批、核准、备案、产权交易平台公开转让等等，流程复杂，周期漫长。现有考核体系和评价体系一刀切，不区分行业和企业特点。考核注重单个项目绩效，与新兴产业高风险特点不匹配。

4 外省市经验借鉴

4.1 加强政府系统引导布局，优化国资监管方式

政府制定投资布局战略。加强授放权力度。普遍采用“分级授权，独立决策”，对投资平台采用备案管理机制，对投资平台下属企业实施混合所有制改革，下属企业管理完全遵循公司法人治理模式。

4.2 聚焦战新产业发展重点，集中力量办大事

一是牢牢依托产业发展基础，挖掘新的战新发展重点。如苏元禾在中新苏州工业园区产业基础上，聚焦电子信息、节能环保等新加坡、台湾地区等优势产业；如合肥市在家电、电脑、汽车等最终产品已具备一定基础上，投资突破面板、芯片、智能语音等上游产品技术。二是动态调整投资方案，阶段性聚力集中投资。如2007年合肥市财政收入仅300亿元，而京东方第6代TFT-LCD液晶面板线需投入175亿元资金，约为市财政收入的58%，体现了集中力量培育平板显示产业的决心。

4.3 打造市场化投资主体，树立行业影响力

在省市政府重点培育和积极引导下，深圳培育了深创投、江苏省和苏州是发扬壮大了苏高投、苏元禾等知名投资主体。具有市场基因，自我造血能力强劲，投资收益率高，行业影响力突出。

4.4 建立长效激励约束机制，构建完整人才体系

如深创投构建“前台部门重奖重罚、中后台部门稳定保障”差异化考核的激励机制，设置合伙人激励及创新项目团队奖励机制。推进项目跟投、管理层和核心骨干持股等长效激励约束机制。积极探索国企职业经理人制度改革。面向市场公开选聘优秀人才。实行市场化人员进出、绩效考核和淘汰机制。

5 创新和扩大国有资本产业投资措施建议

5.1 明确战略定位，聚集重点领域

发挥战略引领作用，将国有资本产业投资定位于服从服务国家和上海发展战略。加强上海国有资本对战略性新兴产业的投入，全力做强集成电路、人工智能、生物医药三大核心产业，大力发展新能源汽车、高端装备、航空航天、信息通信、新材料、数字经济六大战略性新兴重点产业。积极对接新兴技术发展动态，面向未来发展机遇，加大国有资本对6G通信、脑机融合、氢能源等先导性产业前瞻布局。实施产业聚焦，优化产业结构，健全产业链，构建特色鲜明、优势突出、结构合理的战略性新兴产业增长引擎，力争打造万亿规模的世界级战略性新兴产业集群。

5.2 加强国资与相关管理部门联动，快速协同抓住投资窗口期

加强国资国企和市发展改革委、市科委、市经济信息化委、上海科创办等科技创新、产业发展和招商相关部门联动，建立长效机制，实时了解前瞻技术发展动向，加快未来产业孵化布局。围绕产业链、价值链和创新链，推动上下游产业链协同布局，提升决策效率。同时，在人才薪酬、人才落户、子女就学等方面，加强组织部、市人社局、市教委、市住建委等管理部门的联动，通过完善的保障措施体系确保国资投资系统能人专才安心投资。

5.3 集聚产业要素，整合各类资源

一是建议加快盘活现有存量。对于国有资本中大量非重点产业领域、盈利能力较弱、发展后劲不足的资产加快整合、重组和盘活。推动企业集团按照产业上下游及行业关联度进行纵向整合与横向联动，确保资源集中到最有发展潜力、最能体现国资功能的领域。二是建议投资功能向核心平台集聚。目前上海国有投资机构还相对分散，难以形成合力。建议后续将上海未来国资产业投资高度集聚到五大国有投资平台。三是加大财政资金对产业投资支持力度，形成良好的多元化融资环境。要加快培育千亿规模的世界级产业集群，就需要千亿级的产业投资资金拉动引领。而仅依靠国资国企自身资金实力难以满足。借鉴深圳近几年市级财力对于国有资本产业投资投入近3000亿元，合肥市对于京东方项目一举投入年度市级财政收入六分之一的经验。建议“十四五”期间上海集聚全市实力，统筹市级财政资金加以投入，包括市级专项资金以及政府引导基金、产业基金和公益基金等各类基金。初步形成了以创投基金为引导、政策支持、社会多方参与、多元化投资的支持创新创业良好的融资环境。四是建立市区两级国资在产业投资领域的长效合作机制。上海市区两级国资以及各区间尚未形成良好的沟通互动，难以形成对产业发展支撑合力。参考苏州市发布《关于建立全市国资国企“1+10”项目合作机制 服务市域一体化发展战略的意见》，推进苏州市级国资与10个县区国资板块资源衔接，形成合力。建议充分统筹区级投资主体、区级财政资金和园区土地资源，与市级国资投资机构形成联动。加大产业项目投资支持力度，加快重大产业项目落地。五是加强与民营企业和社会资本的联动，为国资投资注入活水。从深圳和合肥等城市国有资本产业投资案例来看，深圳与苏宁、华为合作，合肥与蔚来、兆易创新合作，都是国资与民营企业的融合发展。国资与民营企业的合作，将实现双方的优势互补。建议进一步吸引社会资本，引领其加大对重大产业领域的投资。

5.4 明确主体分工，完善国有资本产业投资体系

一是进一步明确核心功能保障类国资投资平台定位，增强产业领域的分工协作效应。建议将科创投集团在国企分类上由功能保障型转为市场竞争型，全面引入市场化机制，将科创投集团打造成具有影响力的创投机构。二是探索各类投资主体间的合作机制，在重大项目中发挥合力。通过央地合作、市区协作，国资平台之间的资源互补、业务联动，助推战略性性新兴产业重大项目的协同，畅通投资循环体系。充分调动私募基金，以及功能保障类平台主体、园区主体，市场竞争类实体主体等直投“四位一体”组成的国有资本产业投资体系，在重大项目中，作为投资组合联合体发挥合力。

5.5 制定一企一策，创新体制机制

一是探索符合市场规律推进分级决策机制，对于一定金额以下的国有企业参股创业企业和创投企业的投资事项放权至国资监管机构直接监管企业及其所属企业自主决策。简化国有投资平台企业股权投资退出程序，实施更有效率的国有企业投资股权转让制度，扩大基于事先约定退出流程的适用范围，实施以场外交易监管机构备案为主的退出模式，对于国有创投回购及股权整体转让性质的股权转让，可以实施免评估免挂牌，积极推进股权转让环节，采用估值报告，替代资产评估报告的试点工作实行事后备案。

二是创新国有投资机构考核评价机制，建立完善市场化考核机制。建立符合行业规律的基金化、长周期、维度明晰合理的考核体系，对投入创投领域的国有资本设定合理的最低预期回报率，按照创投行业特点，采用周期性滚动方式，强化任期业绩考核，综合考核，评价国有资本经济价值和社会价值，效仿国有商业银行的坏账处理，允许国有创投在总量上自行核销部分亏损，并给出资本回报时间期限的约定，保证资金真正用在创新创业的投资上。同时，探索考核的短周期和研发创新的长周期之间解决和衔接。

三是推动薪酬激励机制的市场化改革，强化专业投资人才队伍建设。借鉴深创投等成功经验，鼓励国有投资机构实施更市场化的管理人员薪酬激励和约束机制，建立健全创业投资和新人团队相关持股和跟投机制，分阶段奖励，净利润分配和风险损失基金等激励制度，建立完善以收入分成和跟投结合的激励制度，将薪酬待遇与行业通行市场化做法接轨。鼓励员工寻找服务优质项目，奖励员工小比例的项目净收益，管理层按照固定薪资加基于国资考核标准小比例超额净利润的方式奖励。

四是制定风险预案，深化容错机制。风险和收益永远是相伴相生的，作为风投传奇的安徽合肥，也有鑫昊等离子面板生产线项目、熔盛重工低速船舶柴油机生产基地项目、赛维太阳能电池及组件项目等失败案例。建议吸取教训，制定完善的风险兜底预案。落实“三个区分开来”要求，按照尽职免责原则，划定容错界限、明确容错重点、制定容错程序。探索实施“负面清单”管理，风险评估确定容错授权额度等措施。根据企业能够承受的风险限度，设定定量的容错额度，在项目开展前进行评估，若项目失败损失在容错额度内，合规前提下不追责。考核企业一定周期内多个项目的综合效益，而不是过于关注单个项目的失败，给予创新试错空间。

五是实施人才引领，打造投资铁军。面向全球，公开招募遴选高层次领军人才。坚持党管干部、党管人才原则与完善市场化机制相结合，着力构建市场化选人用人、契约化选拔任用、多元化激励约束等机制，强化精细考核评价。以一流标准，打造一支结构合理、创新创造能力较强，充分市场化、专业化的国有资本投资战略性新兴产业领域的“铁军”。在人才住房保障、子女教育、便利服务等方面，采取“一事一议”方式更好服务人才的现实需要。