国土空间规划中山水与文化双重导向的高密体系研究——以泉州市为例

文／石永洪 中规院（北京）规划设计有限公司 规划一所 主任规划师 硕 士 高级规划师

张又天 中规院（北京）规划设计有限公司 硕士 中级规划师

引言

传统的规划体系中，由总体规划确定建设边界，缺少对开发强度总量以及分布的研究；由控制性详细规化确定高度、容积率等建设强度管控内容；单元及地块强度常以市场需求为主要导向，缺乏总体层面考虑，易造成局部空间与周边环境不协调的情况。

《关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确“城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求”为市县级国土空间规划的审查要点，首次将全局性的高度、强度管控作为总体层面必备内容。

1 泉州市山水和文化特征分析

山水格局与历史文化，是泉州风貌格局的根基所在，也是人民的乡愁内涵。

1.1 山水环境特征

泉州市分属晋江流域，坐拥山海。戴云山脉在泉州市域西北方向展开，东南向海延展成三列支脉形成泉州市的重要生态屏障。晋江、洛阳江两条水系将山海联通成为整体。

1.2 营城传统和文化格局

泉州历史文化资源丰富，是国务院首批确定的历史文化名城之一。宏观层面，泉州市具有由海向内陆文化不断融合的特点，文化资源与山、江、海、湾高度契合。泉州古城的选址依山傍水，衔“五山”，夹“两江”，充分体现了负阴抱阳、背山面水、金带环抱等中国古代都城选址原则。现代泉州形成沿清源山-桃花山、晋江为主线，洛阳江、紫帽山周边分布的清晰格局。

中观层面，泉州古城轴线东西方向延展与晋江平行，城市建设依山就势。古城形似鲤鱼，与中原地区正南北方城由较大区别。

微观层面，古城以开元寺双塔为核心，双塔是古城制高点，与周边山体呈现精妙的对位关系，形成古城早期特色突出的天际线。

2 空间形态存在的问题

2.1 可建设空间规模受限

泉州市具有“八山一水一分田”的特征，城市建设主要聚集于两江地区，双评价结果城镇建设适宜区占比仅为37.6%，未来增长空间见顶，有必要对总体建设规模进行明确。

2.2 山水城格局受到挑战

近年来城市建设发展迅速，利益导向，高强度开发空间趋向聚集于山体、水系周边，部分滨水空间出现“一道墙”情况。清源山近山地区，也出现超高层住宅小区遮挡山体的情况。总体上看，60 米、80 米100 米及以上建筑分散在各个片区，未形成明显的空间秩序，部分地区因高层建筑分散而造成孤立、突兀的景观，分散建设对优越山水本底的负面影响日益突出，传统的营城格局逐渐模糊。

2.3 文化资源缺乏协调

文化资源多位于现状建设地区，建设行为多为更新，利益平衡原则决定更新地块的高强度开发，缺少空间距离控制和高度控制。如万寿塔周边整体建设强度不高，但少量高层的出现破坏了原有空间以万寿塔为制高点的天际线轮廓。

3 借鉴与思考

总体层面的强度区划，多为城市总体强度分区结合地块修正系数的控方法。深圳最新一轮的密度分区基于城市总体承载力确定城市总体容量，结合城市设计确定强度分区。南京、石家庄等城市依托总体城市设计提出建设强度分区。

另有基于山水、文化资源单一要素的管控规划，如福州、珠海等地山体保护规划，划定山体控制线并建立视线通廊。

历史文化资源的控制方面，巴黎对重要的历史建筑物进行视廊管控。伦敦则是从景观视廊、广角眺望以及背景协议区三个层面进行高度管控。

表1 山体协调区管控要求（图片来源：作者自绘）

开发强度作为土地资源配置的延续，迫切需要从总体层面建立科学合理的高度、强度分区，一方面相应城市发展战略目标；一方面满足人民对高品质空间的需求，推动整体空间形态的优化，构建整体空间秩序。同时应抓住其管控为目标的本质，重点研究管控机制，促进规划方案的有效落实，抓住核心管控内容，为下位规划留有弹性。

4 高度强度体系

总体强调“显山露水、文化突显”。在注重保持泉州山水特色的前提下，综合考虑土地开发潜力，明确泉州市开发控制区划，以利于整体规划的管理与落实。

依据国土空间规划事权对应的要求，宏观层面为市域层面以建格局、控容量、明要点为主，中观层面为环湾地区落实山水文化协调内容，明确管控廊道，确定高度、强度分区，确定下位规划传导内容。

4.1 总体格局

城市整体景观格局，是生活、生态、生产等要素在空间上的组合，是人类活动和生态环境的共生关系，其格局的建立与山水、功能格局息息相关。

结合市域以“戴云山为生态屏障、一湾两翼为发展重点、三区三带为发展导向”的总体格局，在城市营建中对山水进行完形补巧，细化市域景观结构为“一核、两环、三区、网络化”，强化圈层放射结构。一核至一重绿环为城市空间重点发展区域，强调中观尺度山水关，重点协调桃花山、鹰歌山、六胜塔等点状山水、文化资源，形成城市与山体、滨海的呼应关系，突出现代城市形象；第一重绿环区域-第二重绿环区域，城乡与自然交织状态，强调与自然的和谐关系；第二重绿环-市域背景山体之间区域，程脉络串珠状态，可加强城市之于山水的空间关系。

4.2 总量控制

基于生态容量和发展趋势，预测城市人口发展规模，协同城镇开发边界划定和“双评价”工作，确定城市开发的空间边界，从而对泉州市的开发容量进行预测。2035 年泉州市常住人口规模为986 万，城镇化水平82%，城镇集中建设区846平方公里，从而确定平均人口毛密度为0.96万/人。

建筑总量预测方面，结合近10 年需求以居住、公服以及产业为主的情况，依托人口规模计算居住建筑和公共服务建筑规模，经济规模以及产业类型计算产业建筑规模，进而得出泉州市总的城市建筑规模需求为11.17 亿～20.56 亿平方米。则城镇集中建设区，平均毛开发强度为1.32～2.43。

结合现状开发强度、开发保护总体分区、市域景观结构、人口规模结构、结构效率等内容的四级强度浮动系数，允许在城镇集中建设区内，基于各主导用地基准容积率允许上下浮动系数，对应事权级别，系数设定以行政单元为单位。其中环湾所在鲤城区、丰泽区、台投区为一级分区，强度系数为1.3～1.6；洛江区、晋江市、石狮市为二级分区，强度系数为1.0～1.2。

4.3 中心城区分区意向

中心城区重点协调“一脉一环”“一湾两江”山水空间形成，环湾紧凑起伏、两江舒缓和谐、西峻东缓呼应、点廊舒朗通透的空间意向形态。如图2 为以环湾3km 为模数空间形态意向，将平均高度及开发强度分为三级分区，环湾为平均水平最高，西部环湾及晋江一侧空间整体高于东部，塑造环湾起伏有致、集约向上同时具有恢弘开阔的核心完全空间；塑造由环湾向外圈层逐步降低，形成人文高、人文低、自然高的有序空间节奏；在环湾圈层空间特征的基础上，强化沿江、以及环湾形成的开敞空间廊道以及城市轴线。

图1 泉州山水城关系分析图（图片来源：作者自绘）

图2 环湾地区高度分区意向（图片来源：作者自绘）

图3 文化展示及历史资源统筹分区图（图片来源：作者自绘）

进一步将山水空间进行联通，同时整合林田湖草空间，形成泉州市的生态边界。协同开发边界划定工作将城市生活、服务、生产空间进行落实形成功能布局，一重还以区域服务为主，形成多个专业中心；二重环生活空间以及综合服务，空间交错布局；三重环为产业及特色组团。

在此基础上，以人口为权重对各片区建筑规模进行分配，以服务类和产业功能进行修正，区域类服务功能修正系数为1.2～1.4，综合服务功能修正系数为1.0～1.2，产业类功能修正系数为0.6～0.8。

4.4 核心调控内容

4.4.1 历史资源控制

从整体格局构建入手，统筹与历史文化资源紧密依存的山水资源，以“海丝文化”为主题，构建“一带展文脉，双城述古今”的文化展示格局。依托晋江形成城、塔、渡交相辉映的海丝文化展示带，依托古城（泉州古城和丰州古城）、滨海新城形成海丝文化展示与交流的古今对话平台，并以泉州古城为核心构建3 条“起-承-转-合”的文化支线。

依据历史文化资源的价值等级和密集程度，在泉州古城、丰州古城的基础上，划定5 处历史文化资源密集区，依据历史文化点和山水资源的密切程度确定烟墩山、桃花山、清源山、紫帽山等历史价值较高山体以及晋江、洛阳江历史文化价值较高区段。

图4 山体协调等级划分图（图片来源：作者自绘）

图5 规划传导区划图（图片来源：作者自绘）

4.4.2 山体要素控制

综合山城关系、山体规模、环湾分层发展重点等要素，将泉州湾地区具有一定规模的山体分为：内部山体、边缘山体以及背景山体三类，并依据山体坡度、制高点、山脊线等确定统筹协调区。

结合山体历史价值、规模、高度以及景观性，将山体划分为三个控制等级。一级协调山体主要为环湾地区重要门户类山体以及历史价值较高的山体，除清源山、紫帽山多为规模较小的山体，控制范围为山体控制线①外延300 米叠加山体相对高度3 倍区域；二级协调山体主要为城市边缘中型山体，控制范围为控制线外延200 米叠加山体相对高度2 倍区域；三级协调山体为外围背景山体，山体规模较大，控制范围为控制线外延200 米。结合道路、河流水系等边界对各级协调区加以修正，以主次干道围合范围为基本栅格，得到泉州湾的山体协调区域分布，并对功能、建设强度以及高度协调要点提出相应管控要求。

4.4.3 水体要素控制

重点管控环湾和两江界面。管控形式为分层次管控，以蓝线向外，第一层水面、公园、滩涂为主形成的景观界面，第二层为滨江道路、公园绿地，第三层界面为滨水展示区，宽度为800 米左右，是高密体系的重点落实区域，重点进行功能引导，对于居住、商住等用地严格限制建筑密度，以建筑密度反推容积率降低值。

4.4.4 气象条件控制

以中心成区建设用地范围为基础，按照通风廊道理想宽度400～500 米计算，大约需要5-7条区域廊道，依托水库等湿地资源、林地耕地资源、现状山体等形成绿色河流廊道、绿色道路廊道、绿带廊道等网络作为风道的载体，对必要的城市地块进行落实，上风向控制基数基础上高度、强度下调至0.8，下风向下调至0.9。

同时结合气流方向、热岛效应和城市小风区等内容，划定气象敏感地区，在控制基数基础上高度、强度下调至0.9。

4.4.5 视线通廊控制

延续“山—城—江—海”一体化格局，建立两级观山廊道，一级廊道主要为两江及环湾重要节点至一级协调山体的10 条眺望通廊，要求2/3山体可见，总体层面落实指标；二级廊道12 条要求1/3 山体可见，下位规划论证落实。

将交通可达性、轨道站点、景观重要性按照影响范围进行叠加矫正，划分区相应增量区以及减量区，对总体模型进行调整，整体高度控制24～60 米占50%左右，强度控制1.2～2.0 占40%。

5 规划传导

下位规划在实施过程中，必然存在对具体用地一定的调整，总规层面不应无区别地一刀切。因此，本文提出基于山水文化格局保护的严格管控区、基于景观风貌提出的设计引导区，并辅以一般管控区进行差异化管控。严格管控区主要是落实一级观山视廊、历史环境控制区、气象控制区等重要控制内容，相关指标严格控制，是对下位规划的刚性传导；设计引导区主要为城市门户地区、景观节点等，结合总体层面建议方向，在实施过程中附加城市设计类导则，对周边山水视廊、历史文化遗产等内容进行论证，建立“一事一议”的专家论证管理机制。一般控制区在组团总建筑规模无突破的情况下，允许一定程度的调整。

结语

我国城镇化进程已经进入下半场，总体层面的用地开发管控是必然趋势。本文以期为山水及文化资源丰富的城市从总体层面建立高密体系提供一定的借鉴。

由于国土空间总体规划指标分配的不确定性，另人口规模、与城镇开发边界两项内容自成系统，且在完善过程中，本文以其作为前提条件进行展开论述，其变化结果会影响本研究结果，更多的是探讨技术思路以及管控要点，空间落实以主次干道围合栅格为单位，相对宏观，需要下位规划结合落实。

注释：

①参考《珠海市城市山体保护规划》，山体25米等高线为山体控制线。