涞源县福泽园社区扶贫搬迁安置成效分析与经验启示

赵海菲，解兵，林海，贺阳阳，葛文光

(河北农业大学 经济管理学院，河北 保定 071000)

面对“2020年全部贫困人口实现脱贫，全面建成小康社会”的重要任务，易地扶贫搬迁作为改变贫困人口生产生活状况的帮扶方式而被一些适宜地区所采用。根据“十二五”规划的论述，易地搬迁的实质就是通过打破地域限制，将贫困人口整体迁移、安置到现代化城镇，通过财政补贴等相关扶持政策加之与搬迁群众内生动力相结合，进而解决收入问题，实现搬迁群众脱贫致富[1]。李克强总理指出，易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措[2]。显然，易地搬迁不仅关乎百姓民生，更对我国实现共同富裕起着重要意义。同时“打赢脱贫攻坚战”并非一朝一夕之事，需要从短期是否“搬得出”、中期是否“稳得住”、长期是否“能致富”等多方考虑。因此，在我国扶贫搬迁任务结束的基础上，“稳得住”是现阶段扶贫工作重点需要关注的问题[3]。

本研究选取涞源县福泽园社区(以下简称“福泽园社区”)扶贫搬迁安置进行案例研究，通过实地走访、问卷调查等方法，对搬进福泽园社区的50户居民进行搬迁后满意度调查，受访人员分别涵盖搬迁到该社区的原水泉村、扯拽沟村、土安村、箭杆河村、东沟村、连巴村等15个搬迁村。通过本次调查，总结搬迁后取得的成效，以及需要进一步改善的方面，进而提出有针对性的建议，推进扶贫搬迁既定目标的顺利实现，也为各地区稳妥开展扶贫搬迁安置后续工作提供借鉴。

1 涞源县扶贫搬迁及福泽园社区简介

1.1 涞源县扶贫搬迁情况

2016年4月6日，河北省易地扶贫搬迁工程在涞源县拉开了帷幕。涞源县作为河北省易地扶贫搬迁工作的重点县，按照向“县城周边、景区周边、重点镇、中心村”聚集的原则，严格把握“群众自愿、实事求是、应搬尽搬”的原则，依据“户申请、村审查、乡审核、县把关”的程序精准识别搬迁人员，将涞源县城北部的留家庄乡3个村，东团堡乡2个村，涞源镇2个村，北石佛乡1个村，金家井乡1个村，上庄乡1个村，烟煤洞乡3个村，塔崖驿乡2个村，共8个乡镇15个行政村及其他160个边远山村的搬迁群众进行集中安置。

在统筹考虑环境、交通、安全、水土资源和经济发展水平等方面条件的情况下，经环境影响评价分析、地质灾害评估和资源承载力论证后选址建设福泽园社区。该社区投资9.39亿元，占地20.9 hm2，建筑面积32.6万m2，共建设住宅楼72栋、房屋4 110套，是全省仅有的4个万人大型集中安置区之一。

1.2 福泽园社区建设

扶贫搬迁安置社区的居住条件是影响易地扶贫搬迁效果的重要因素。扶贫搬迁安置社区的建设过程，既要考虑建设成本又要兼顾村民就业及生活的便利，这不仅是实现搬迁群众“稳得住”的基本保障，同时也是实现“能致富”的前提条件[4]。福泽园社区的建设坚持了面积标准、质量标准和建设标准的 “三标准”原则，坚持做好工程规划设计、材料设备采购、现场施工监理、工程竣工验收等环节，做到在人均建筑面积不超过25 m2的同时，将安置区建设成本控制在2 400元/m2左右。为保证福泽园社区这一民心工程的顺利实施，特聘具有甲级资质的北京建筑设计研究院进行规划设计；由世界500强企业中建一局和中国500强企业河北建设集团施工建设；由北京帕克国际工程监理有限公司实行全方位、全过程、全覆盖监管，从而保障了小区建设的工程质量。

2 福泽园社区建设成效分析

2.1 社区管理的做法及成效

社区管理工作是确保社区有序发展的关键因素，也是村民实现社区融入的重要环节[5]。为此，涞源县政府首先制定了《关于积极推进两个集中搬迁片区“村改居”的工作方案》，福泽园社区在该方案的指导下，创新管理方式，形成了“村党组织为基础、社区服务为纽带、居民自治为核心”的社区管理模式。其主要做法是：在保持原村级组织架构、人员、财物属性及管理权限不变的基础上，成立社区党总支，15个搬迁村党支部接受社区党总支和原乡镇党委的双重管理，原乡镇党委负责搬迁村日常事务，社区党总支负责社区物业、产业发展、矛盾调处、上学、就医等事项，并由居委会以及物业工作人员具体负责社区的日常管理，帮助搬迁居民解决生活中的诸多问题。

福泽园的社区管理得到了搬迁居民的普遍好评。通过调查发现，在受访者中，搬迁居民对于社区内居委会设置、居委会人员的工作情况以及物业的服务水平满意度分别为73%、72%与70%。此外，社区还注重加强环境管理，通过定点放置垃圾桶、设置保洁公益岗、完善垃圾和污水处理设备等工作的落实，为搬迁群众营造良好的人居环境，在受访的50户家庭中，其中对社区的环境卫生表示非常满意的家庭占78%，14%家庭表示比较满意，8%家庭表示一般，总体满意度达到92%，详见图1。此外，社区还强化了安保工作，多点布设摄像头，做到小区监控无死角，通过设置门禁系统，居民刷卡进出改变过去随意进出小区带来的安全隐患，尤其在新冠疫情期间起到了较好的安全防护作用。社区还设立了图书阅览室供搬迁群众阅读，阅览室图书种类丰富，涉及孕婴保健、种养技术、机械使用、名著小说等，丰富了社区居民的业余文化生活。

图1 福泽园社区居民对社区管理的满意程度Figure 1 The satisfaction degree of the residents of Fuzeyuan community to the community management

2.2 居民就业及收入成效

产业发展是实现搬迁群众脱贫致富的根本之策，也是巩固脱贫质量的根本保障[6]。习近平总书记在山西考察时指出，易地搬迁不仅是为了解决住得好的问题，更是为了群众能致富。要加强易地搬迁后续扶持，因地制宜发展乡村产业，精心选择产业项目，确保脱贫工作的成功率和可持续发展能力[7]。福泽园社区通过建设光伏电站、黑木耳种植，以及与天津宝迪、河北玖兴等集团公司合作发展特色养殖产业等多种方式，帮助搬迁户实现就业。扶贫产业做到了多点支撑和多重覆盖，所有搬迁贫困户至少有3种产业覆盖，户均增收达万元以上。

此外，社区还积极引导村民开发具有丰富旅游资源的搬迁村庄旧址，发展特色旅游产业。对于那些搬迁前的旧村，将有开发条件的土地，通过土地流转的方式让渡给有实力的龙头企业发展规模农业，将搬迁旧址复垦、复绿，实现综合利用，变“闲置地”为“致富田”，让村民分享收益分红[8]。通过对福泽园社区居民搬迁前后收入状况的调查得知，大多数搬迁群众的收入比以前有了明显的提高。

良好的人力资本条件是产业发展的基础。为提升劳动者素质，福泽园社区基于扶贫与扶智相结合的理念，将产业发展和素质培训紧密结合，注重激发搬迁群众内生动力，通过开展“雨露计划”“新型农民职业培训”“春风行动助脱贫”等大型促就业培训活动，提高搬迁群众的自我发展能力，让搬迁群众转变思想观念，结束了“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”的历史。

2.3 社区融入的成效

社区融入工作是确保搬迁成果“稳得住”的关键一环，福泽园社区的搬迁群众来自不同村镇，既包括建档立卡人口，也包括同步搬迁人口；既存在着不同礼俗社会中不同文化的碰撞，也存在着礼俗社会与法理社会文化的碰撞[9]。只有让搬迁群众真正融入到社区生活中去，避免“搬得出却稳不住”“搬出后又返贫”情况的出现，才能切实巩固搬迁成果[10]。

搬迁群众人员结构复杂，需求各异，需要做好耐心细致的差异化帮扶政策。福泽园社区联合妇联、工会、团委等群团组织积极采取多项人文关怀措施。诸如，针对年纪较大且无人照顾的老年人设置了“每日叫醒服务”，让老年人感受贴心服务并减轻子女们的负担；为帮助妇女就业，社区开办了“妇女之家”和“有事做服务中心”，积极争取妇联及有关单位提供缝纫机及免费手工编制材料，供搬迁妇女随时加工手工艺品，并利用电商平台进行销售，不仅为妇女提供了就业渠道，也营造了和谐稳定的社区氛围；为照顾搬迁群众“婚丧嫁娶”的传统习俗，社区管理中心在社区内特设场地供群众搭建饭棚，开设“流动宴席”，让群众切切实实感受到传统“家”的感觉，帮助大家尽快适应和融入新生活。此外，通过对福泽园社区50户家庭的走访，得知其中84%的家庭对社区整体生活感到非常满意，10%的家庭感到比较满意，4%的家庭感到一般，仅有2%的家庭还不太满意。由此可见，搬迁群众较好地融入到了新社区的生活，为“可发展”“稳得住”目标的实现奠定了基础。

3 福泽园社区扶贫搬迁安置经验总结

通过福泽园社区扶贫安置工作的成效分析可知，其在加强社区管理、推动社区居民就业增收、提高社区融入感等方面取得了显著效果，是推动涞源县扶贫搬迁工作的重要动力。为此，归纳总结福泽园社区扶贫搬迁安置中的经验，为其他地区防止返贫，完善社区管理等方面提供借鉴价值。

3.1 精准施策为前提，确保“搬得出”

易地扶贫搬迁是实现脱贫目标的重要手段，同样，如何确保群众能够搬离“穷窝”顺利走进“新居”，也是扶贫搬迁工作重要的前提条件[11]。为此，涞源县在搬迁工作中始终积极贯彻“精准”二字，切实保障迁出民众的各项利益。前期，认真整理确定搬迁对象，科学规划迁出区域、安置区域的选址；后期，在片区建设、资金使用等各方面都做到了精准把握政策、严守程序标准。政府扎实、深入、细致的推进搬迁工作，得到了群众的认可，为搬迁安置工作的顺利推进奠定了坚实基础。

3.2 设施配套为基础，确保“稳得住”

易地扶贫搬迁是一项社会系统重建工程，必须加强搬迁群众的社会融入感，培育与建设社区主人翁意识，不能仅仅只着重于解决住房与收入的问题，关键要保障好迁入地的各项基础设施建设[12]。为确保搬迁群众生活水平和生活质量，在基础设施建设方面，按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则，完善体育馆、健身设备、图书室、娱乐广场、凉亭、便民超市和卫生室等配套设施。在医疗资源配备方面，距离社区东侧200 m处有社区医院，完全满足搬迁群众第一时间看病就医需求。在文教资源设施方面，社区周边配置实验幼儿园、燕赵小学、第二中学等优质教育资源，解决搬迁群众教育问题。基础设施建设的不断完善让群众住得安心、放心，不断提升搬迁群众的获得感、幸福感和归属感[13]。

3.3 产业帮扶为根本，确保“能致富”

产业帮扶是实现迁入群众脱贫致富的“强心剂”，福泽园社区打造特色“因人设岗”模式，有针对性有类别的吸纳劳动力[14]。第一类，对于劳动力较弱的人员，发展兜底基础型产业。通过设立一些公益岗位包括社区保洁等基础性工作岗位，使一些因病或其他因素造成劳动力弱的人员实现就业；第二类，根据半劳动力对象，发展技能型产业。除了发展光伏产业、增设特色养殖业技术岗位外，还组织人员参加手工编织业以及缝纫业培训，这些工作简单易懂再加上前期技术培训，吸引了安置点很多人员就业；第三类，根据全劳动力对象发展创新产业，依托涞源县旅发大会，打造旅游全县域产业[15]。同时，扶贫产业在每个搬迁村都做到多点支撑、多重覆盖，使搬迁贫困户至少有3种产业覆盖，真正实现了“打工不用往外走，挣钱就在家门口，生产生活两不误，创业就业稳增收”的工作目标。

3.4 优化服务为目的，确保“快融入”

福泽园社区在安置工作中一直贯彻着服务至上的理念，主动引导群众积极参与社区管理与建设，逐步培养搬迁群众的主人翁意识，提高其归属感。片区内有健全的妇联、工会、团委等群团组织，物业管理办公室、“妇女之家”“有事做服务中心”等，实现“农民变市民，村委会改居委会”[16]。在提高住户舒适感上，楼房建设将楼梯电梯等设备统一安置在阴面，保障居住区在阳面；在保障独居老人的日常生活需求以及安全上，社区配备“定点服务”人员，早中晚固定时间，工作人员会前往老人房间进行询问和服务，切实做到能够时刻掌握老人们的安全动态；在完善安防设施建设上，设立电子门禁卡，社区人员以及车辆全部凭卡进出；在服务社区文化生活上，支持农村特殊乡俗文化进入社区，比如允许在社区空地举办酒席等。从真正意义上满足搬迁群众的要求以及生活习惯，让其能够真切的感受到党委、政府的温暖，以及帮助他们尽快适应和融入新生活的决心[17]。

3.5 扶志扶智为关键，确保“可发展”

搬迁群众如何适应社区生活以及较好的融入社会发展，不仅仅需要外界因素的改善，从根本上来讲，必须激发搬迁群众的内生动力，彻底摒除“等、靠、要”的依赖思想，使其逐步转变农民的身份，改变回家从事农业生产的想法，积极学习且接受新的技能培训[18]。为此，福泽园社区充分利用乡村、驻村工作队、帮扶责任人等各方力量，加强对搬迁群众的宣传引导和就业培训。结合产业园区发展和用工需求，制定菜单式培训方案，开展“新型农民职业培训”“春风行动助脱贫”等大型促就业活动，在各项活动的带动下，使社区内有劳动能力的人实现了就业；并且在该氛围的影响下，促使一大批人员有了积极的就业意愿。

3.6 党建引领为核心，确保“稳成果”

社区基层党组织是与群众联系最为紧密的，完善基层组织建设，提高基层工作人员的服务水平，确保党建引领在后续安置中的核心地位，有助于稳定工作成果[19]。福泽园社区党总支班子成员共有9人，下设15个党支部，其中包括原8个乡镇15个搬迁村的党支部。以党支部和党小组为抓手实行党员负责制，每位党员的工作要具体落实到每家每户。严格开展“三会一课”“主题党团日活动”，定期开展党员工作考核，选优配备党支部班子，切实提高党员的服务意识、责任意识、管理技能等。同时在党支部的统一管理下发挥社区群众的自我管理意识，将“村规民约”带入社区，实行“自治、法治、德治”的三治融合与党建引领的创新组合，保障社区工作的安定有序。

4 福泽园社区扶贫搬迁安置存在的问题及改善建议

4.1 人居环境

扶贫搬迁的目的是为彻底摆脱“一方水土养不起一方人”的桎梏，把生活在条件恶劣且无法实现自身发展的贫困人口搬迁至基础设施相对完善、便于生产生活的地方[20]，为此，扶贫搬迁安置后人居环境建设至关重要。从福泽园社区现状来看，存在交通拥堵、不规范停车、停车位明显供不应求等突出问题。对此，在社区建设上，管理人员应该合理规划地上、地下停车位，绘制停车标线，加强人工疏导，并利用人工以及电子监控对于不合理停车人员进行警示，逐步实现管理规范化。

4.2 妇建工作

妇女作为“半边天”，在和谐社会建设中发挥着不可替代的作用。“党建带妇建”，积极为妇女搭建、提供多个活动平台是后续发展之需[21]。福泽园社区为妇女提供了手工编织等民间艺术活动，这是值得肯定的做法。但是，手工编织活动对技术要求比较高，而福泽园社区妇女的整体技术水平不高，经常出现有原料、有场地，但来编织的人不多的局面，说明社区的引导和培训不到位。另外，福泽园社区除了手工编织外，缺少诸如主题党日、党员志愿服务和相关妇建知识讲座等活动，今后，福泽园社区可在“党建带妇建”方面进一步加强。

4.3 文化建设

文化是“魂”，是促进扶贫搬迁后续安置稳定的重要精神因素[22]。由于扶贫搬迁人员的特殊性，搬迁使他们远离了原有的乡土“生活圈”，将一家一院沟通方便的“朋友圈”转变成具有封闭性的城市住宅“生活区”，原有的生活习性以及文化传统被打破，使一些搬迁群众尤其是受传统文化影响较大的老人很难融入社区生活[23]。目前，福泽园社区还没有建立系统性的文化建设体系，举办的文娱活动不多。为此，该社区可以开展“社区夜校”“乡愁文化班”等活动，定期邀请有一定学识的人员进行公益授课。也可利用假期召集社区内的大学生开展针对不同群体的文化课堂。使社区居民在学习中增进了解，促进社区文化氛围的形成。此外，还可在端午、中秋、元旦等重要节日开展文艺汇演，积极引导居民发挥特长参与表演，增强社区居民的融入感。

4.4 社区居民收入持续保障能力

扶贫搬迁安置工程往往容易陷入重前期搬迁、轻后续帮扶的问题之中，而搬迁农户的后续收入保障是易地扶贫搬迁安置工程中举足轻重的部分，这关系到整个安置过程的成败和搬迁农户能否获得长期稳定收入来源的问题[24]。福泽园社区设有1间设备比较齐全的小型箱包加工车间，工人全部来自本社区居民，生产的产品销往国内和国外市场。但是在突发新冠肺炎疫情的影响下，该车间生产的产品的销路受到了严重的制约，使得本来利润就不高的经营面临考验，影响了社区居民收入的增加。为此，在发展社区产业的同时，需要进一步增强居民的内生动力。与此同时，社区产业发展部门需提高抵御市场风险的能力，多方寻找销售渠道。例如，积极开发利用电商平台，通过抖音、快手以及拼多多等平台解决产品销售问题。

5 结语

后续扶持是易地扶贫搬迁工作的重点与难点，同时也是易地扶贫搬迁工作的初衷所在。如果通过搬迁仅仅达到改善贫困人口的居住环境，而未能从根本上提高其就业水平以及可持续发展的能力，那么搬迁政策最后则会陷入“搬得出，稳不住”的困境[25]。福泽园社区通过科学合理规划、完善配套设施、强化产业支撑、落实帮扶举措、规范社区管理，帮助搬迁群众摆脱贫困、扎根城镇，安享美好的新生活，但目前该社区也存在着素质教育培训不足、文化建设活动缺少、社区居民收入不高等问题，还需要政府及相关管理人员着重关注，通过采取有效的措施加以改进。此外，福泽园扶贫搬迁安置的经验具有重要的借鉴价值，其在搬迁工作开展的前、中期，精准施策充分了解搬迁户各类需求，合理解决，并完善各项配套设施建设等，使搬迁工作得以有序开展；在搬迁工作已经得到全面实现的基础上，又加紧后续扶持，重点聚焦后续安置工作，通过政府引导，农业企业、合作社等新型农业经营主体带动农户，不断挖掘自身发展的潜力，提高自我生活保障的能力；始终发挥党建保障与引领作用，创新“党员+物业+社员”的管理模式，着力完善移民搬迁各类扶持事项要求，力求搬迁群众能够真正实现“搬得出、稳得住、能致富”。