中医确有专长人员考核培训乱象及治理实证研究

文/邓勇

乱象背后系受考核配套法律法规不完善、报考者防骗能力较弱、中医确有专长报考监管困难等因素的影响。

中医医术确有专长人员医师资格考核制度是以师承方式学习中医或者经多年实践，医术确有专长的人员的行业准入考核制度。自2017年《中医药法》颁布以来，中医医术确有专长人员的行业准入制度进入双轨制阶段，一种是参加传统执业医师资格考试，一种是参加中医医术确有专长人员医师资格考核制度。

根据《中医药法》第十五条第二款规定，经省级中医药主管部门组织的中医医术确有专长人员考核合格后，即可取得中医医师资格。新的考核制度为通过家传、师承而非正常学历教育学习中医的民间中医师解决合法行医资质问题提供了更为便捷的通道，扩宽了中医师人才培养的渠道。截至目前，已经有近3800人通过了第一批中医医术确有专长人员医师资格考核。随着报考人数的增多，各类中医确有专长考核培训机构和服务代理人也迅速增加。但是部分不法分子为谋取不正当利益，通过伪造证件、虚假广告、夸大宣传、价格诱导等方式骗取费用，导致中医医术确有专长考核培训行业乱象丛生、纠纷激增。因此，治理中医确有专长培训报考乱象对于促进该制度完善具有重要的现实意义。本文从已公开的司法案例出发，结合社会现实分析确有专长人员考核培训存在的乱象及其背后的成因，探究有效治理培训乱象的措施。

案例分析与讨论

为确保材料来源的权威性和准确性，全部案例以“中国裁判文书网”为基础，以“确有专长”为搜索关键词，共查找到有关中医医术确有专长考核培训的裁判案例67例，其中刑事案例6例，民事案例61例。

刑事案例中涉及合同诈骗罪、诈骗罪、伪造买卖国家机关公文、证件、印章罪等三种罪型，均为自然人犯罪。犯罪分子以非法占有他人财产为目的，在明知不能办理合法有效的中医（专长）医师资格证书的情况下，利用微信等网络手段发布虚假信息，虚构开班、培训的事实骗取学费，或者伪造国家机关印章制作假证。

民事案例按照主体可以划分为自然人与自然人之间以及自然人与组织（培训机构）之间的培训纠纷。自然人之间的纠纷主要表现为：培训代理人以“承诺包过”“承诺包拿证”等为理由，吸引原告与其签订考核服务代理合同，获取代理费后实际未能履行合同约定。此类纠纷发生于自然人之间，一般以口头协议为主，涉及主体少、标的金额少。

自然人与组织之间的纠纷则表现为：事实上存在一个培训机构（大部分缺乏合法培训机构资质），以组织培训班的名义广泛招收学员，承诺为学员进行中医基础知识和临床实践培训，以及为学员参加中医医术确有专长考核提供所需的一切帮助和便利，但收取费用后未能提供服务或者提供服务不符合合同约定。此类纠纷发生于自然人与培训机构之间，双方往往存在纸质的书面协议，而且涉及主体广泛、标的金额较大。

乱象归纳总结

综合分析全部案例，再结合市场监管部门官方通报情况可知，目前中医医术确有专长人员考核培训行业存在一些不法乱象，按照严重程度具体可分为犯罪行为和一般违法行为。

犯罪行为

中医医术确有专长人员医师资格考核制度扩宽了中医师人才培养的渠道。

根据《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第五条、第六条的规定，报考中医医术确有专长考核的前提条件是至少5年的跟师学习或者医学实践经验。《暂行办法》通过上述规定为中医确有专长考核限制了门槛，仅参与短期的中医培训班不能够获得报名资格，以此来避免没有真才实学的人滥竽充数。但在现实中，不法分子利用某些人“钻法律空子”的心理，通过虚构只需交钱、参与培训班，即可让没有中医基础的人获得《中医（确有）专长医师资格证》的事实，骗取私人财产。例如在薛某某、刘某等诈骗罪案中，薛某某、刘某等人明知无法办理正规有效的中医（专长）医师资格类证书，以开设“民间特效医术培训班”的名义，通过网络发布虚假广告以及现场宣传支付人民币19000元可办理中医（专长）医师资格证，骗取被害人窦某人民币19000元。

《中医（专长）医师资格证书》是由国家机关制作并颁发的，用于证明医师身份的凭证，属于国家机关证件，省级中医药主管部门是其唯一的合法颁证机关。在中医医术确有专长培训中，少数不法分子为谋取不正当利益，任意伪造、买卖中医（专长）医师资格证书，不仅损害了国家卫生行政机关的声誉，也破坏了正常医疗管理秩序。例如在王某某伪造、变造、买卖国家机关证件、印章案中，王某某接受委托办理医学类确有专长证书，后委托人经查询得知王某某所办证书系假证并举报至公安局，公安局侦查后现场查获王某某所制亳州市卫生和计划生育委员会等印章共13枚，钢印共2枚。经查证，该15枚印章、钢印由王某某指使他人私自伪造刻制，以备为他人办理确有专长证书时开具虚假证明使用。王某某最终因犯伪造国家机关印章罪获刑。

一般违法行为

由于职业资格培训市场竞争激烈，有的培训机构为了扩大生源，不惜编造虚假信息，通过标榜官方机构授权、夸大学校办学条件和师资力量、夸大培训质量、承诺“包过”等方式提高机构培训的权威性和可信度。如广西某医药科技有限公司在其宣传手册中写道：xx医考教育是一家集医师资格考试、确有专长等为一体的考前辅导机构……自成立以来，全国学员通过率高达95%，见证了医学考试的神话。实际上该公司培训班学员考核通过率仅约为5%。

职业资格培训学校的设立需要获得县级行政部门审批并备案，但现实中为保障办学质量，教育部门对培训机构的师资力量、办学条件、培训费用等都有严格的规定，制定了一套非常复杂的审批程序，相当一部分人无法获得正规的办学资质。在利益的驱使下，此类人通过成立有限责任公司（备案制）、挂牌有资质的职业培训学校等方式选择变通。借着“合作交流”“信息咨询”的名义，实质上行无证办学之实。甚至一些学校先招生，后办校，开展教学的场所、师资均不完备。例如广东某师承研究院在没有办学许可证、培训机构许可证、甚至缺乏专业医师的情况下，擅自举办中医专长培训班，收取学员学费，事实上除了发放教材外没有提供任何考核培训专业服务。

此外，不良培训机构还以市场较低的价格或是较大的优惠力度来吸引生源，等到学员缴纳费用以后，给其发放一些自网上搜集而来的中医学公开课程的链接后就不管不顾，或者寻找演员假冒中医专家进行授课。实际上并未按照事先约定的内容进行系统、专业的培训，这种“低质量”的培训对于学员通过考核没有任何实质的帮助。此类培训机构相较于一些机构短线诈骗而言，其具备培训机构的形式要件，违法行为隐蔽性更强，受害者较难通过法律途径挽回损失，从而存在时间更长，受害的学员更多。

乱象原因分析

配套法规不完善

目前关于中医医术确有专长人员考核制的立法主要见于《中医药法》第十五条之规定。与之相配套的法律文件是原国家卫生计生委颁布的《暂行办法》。在此基础上，各省区市的中医药管理局还可以根据本行政区域的具体情况制定相应的实施细则。但是目前《暂行办法》规定尚不够完善，一些规定还存在不足，易被不法分子利用。

典型表现在推荐医师的权利义务以及推荐程序等方面。首先在报名审核阶段只要求提供推荐医师的书面推荐材料，对推荐医师如何得出推荐结论没有任何程序要求，为虚假推荐留下了可乘之机。其次关于推荐医师的权利义务在《暂行办法》中没有明确规定，使得医师推荐流于形式，不能发挥法律的指引作用，从而进一步影响了推荐医师制度设计初衷的实现。故而现实中存在不法培训机构冒用医师签名帮助学员通过中医确有专长报名审核的情况。

报考人员防骗能力不强

报考确有专长考核的人员群体受学历、心态影响，防骗能力不强，容易被不良培训机构利用。一方面，参与中医确有专长的大部分考生都来自基层或者来自农村，通过师承或者家传获得了相关中医知识，多数情况下考生缺乏系统理论基础。而且《中医药法》取消了过去的学历限制，部分考生只有中学学历水平，法律、中医理论素养较差，识别机构资质和骗局的能力较弱。另一方面，因为受到长期拿不到合法行医资质的心理影响，此类考生异常珍惜新制度下的考核机会，高度的渴望导致其容易被不良机构以言语诱导，轻信“包过”“包拿证”的说辞而陷入培训机构的骗局。

中医确有专长培训监管困难

中医确有专长人员考核制度是扩宽中医人才来源，提供更好的基层中医服务的重要方式。

中医确有专长考核培训机构，根据《民办教育促进法》应由教育行政部门对其教育教学工作、教师培训工作进行指导和管理。但针对的内容仅为教学工作、教师培训，广告宣传监督、外聘专家的资质审查、费用收取标准管理非教育部门所能企及。而且目前常态化的多部门共同监管体制尚未形成，教育系统又受人员编制限制，能投入到此项工作的人力十分有限，总体上监管力度不强。此外，乱象的主要制造者往往不是具备合法资质的正规培训机构，而是“无证经营”“有照无证”的违法培训机构。这些违法机构大多未到管理部门备案，或者没有相关资质超范围经营，较难受到教育部门及其他行政部门的监管。而且由于目前我国网络实名制并没有完全推广，违法分子真实身份被网络隐藏。大多数违法违规机构通过线上手段施以骗局，一方面难以被行政部门觉察，另一方面证据不易搜集，较难追究法律责任。多种因素导致了在中医确有专长人员考核方面存在监管困难的问题。

乱象治理措施

完善配套法律规定

《暂行办法》中推荐医师权利义务及推荐程序规定的不完善为虚假推荐留下可乘之机，故而应当通过修订或补充配套法律文件以弥补法规规定不足之处。首先在权利义务方面应当在平衡权利义务的关系上补充相关规定。既要求推荐医师在进行推荐过程中履行勤勉义务，如果不履行则将承担一定的法律责任；同时承担的法律责任不宜过重，应当遵守行政比例性原则，以及赋予推荐医师收取一定推荐费用的权利。其次，适当放宽推荐医师的资质要求，不对推荐医师地域、执业时长、职称做过多限制，使得能真实反映申请者诊疗技术水平的医师获得推荐资格，而不至于导致民间医师因难以获取推荐名额而不得不通过金钱购买的方式获得虚假推荐名额。同时对于推荐程序做明确规定，应当要求推荐医师对推荐结论的得出作出论证说明。

简化许可程序

目前真正拥有中医培训办学资质的正规机构较少，这主要与准入条件苛刻、许可手续繁琐有关。如果不顾现实，继续执行很高的准入门槛，甚至提高门槛，容易导致大量民间资本被阻挡在中医培训服务市场外。因此，根据中医执业考试培训服务的现实情况，在保证基本的办学条件下，可以适当降低准入门槛，鼓励优质的社会资本进入中医执业考试培训服务行业。在许可程序方面，根据中医类执业考试培训的特点，着重对中医临床医师资源、基本办学条件、申请人信用度等方面进行考察，对于资本金、办学规模等非核心培训要素不做过多要求。许可程序时间上规定最长受理期限，避免长时间的拖延。

加强防骗宣传

通过中医药管理部门官方网站、微信公众号、官方微博等多种网络媒介以及新闻媒体平台进行防骗宣传。条件允许的情况下可以专门制定防骗宣传视频，以大众能够接受的通俗易懂的方式宣传正确备考的方式方法。关于防骗内容，一方面需要对于考核相关规定进行正确解读，特别是关于报考条件、证件发放等方面需要尤为关注，避免有心人利用报考者法律知识欠缺的弱点错误解读法律规定，借机谋利；另一方面对常见培训机构骗局进行归纳总结，提示报考者对于相关情况要高度警惕，以此来增强考生的防骗能力和防骗意识。

建立第三方制度

“他山之石，可以攻玉。”在适当降低准入门槛后，对于考核教育培训机构的监督可以借鉴美国高等教育领域提高办学质量的第三方认证制度。在美国，私立高校如果想要获得联邦政府的资助，必须通过联邦教育部认可的认证机构的认证。按照国家“管评办”分离政策，中医药管理部门可以公开招标确认合法的第三方认证组织，研制中医确有专长医师资格考核培训机构的办学监测认证标准，通过定期开展监测认证工作，将认证结果分为合格与不合格两个等级。对于认证不合格的培训机构，由主管部门对培训机构给出警告、整改、罚款，甚至取消办学资格等处罚，以规范教育机构在招生宣传、收费、教学方面的行为。

严厉打击违法违规行为

目前中医确有专长考核仅经历了两届，相较于医师职业资格考试等其他职业考试培训，中医确有专长考核的培训行业尚处于起步阶段。对于出现的诸多违法违规乱象，病证较轻，清理起来较为容易。若纵容相应违法乱象肆意发展，形成规模，执法成本将提高很多，受害的考核人员也将大幅增加。此外，对中医确有专长考核培训机构的治理是一项涉及教育、民政、市场监管及镇（街道）综合治理办公室等多部门的系统性、综合性工作。因而，建议由中医药行政主管部门牵头，联合公安机关、教育部门、工商部门、司法机关等，对中医确有专长培训违法违规行为进行清理。并且将非法机构及其负责人纳入失信黑名单，公布违法违规典型事例，以儆效尤。

中医确有专长人员考核制度是扩宽中医人才来源，提供更好的基层中医服务的重要方式。而中医确有专长人员考核培训则是落实该制度的第一道门槛。但由于目前中医确有专长医师考核制度实施时间尚短，在培训报考方面尚存在欺诈、伪造假证、虚假宣传等不法乱象。相信伴随政策法律的落实，行业自律能力的发挥，参考人员防骗意识的提高，中医确有专长人员的培训报考将变得和谐有序、科学规范。