民治·善治·法治·共治——人民代表大会制度在推进国家治理现代化中的四重属性分析

□王宏岳

2019年10月28日至31日，党的十九届四中全会在北京召开。会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次阐明了中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力之间的关系。《决定》指出，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。国家制度是国家治理的根本依据和内核，成为保障国家治理有效运转的关键。

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑我国国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。人大制度之所以能够成为承担起国家治理现代化的根本政治制度，本质上与其所具有的治理属性紧密相关，包括民治、善治、法治和共治四重属性。国家治理现代化之所以能够在人大制度的作用下不断向前推进，与这四重属性也有着密切关联。

一、民治：国家治理现代化的伦理定位

考察一种制度是否能够推进国家治理现代化，关键在于研究这一制度的伦理定位是否满足了最广大人民的根本需要。政治学上，民意是政府制定公共政策的基本依据，也是政策出台合法性的根本来源。无论是中国还是西方国家，一项政策的制定和执行，本质上都是要反映民众的需求、实现民众的利益。因此，在治理问题上，首先要回应“为谁而治”的问题，这是一切治理理论和行动的依据。

“为谁而治”牵涉到政治制度合法性的问题。在西方，自启蒙运动以来，包括洛克、孟德斯鸠、卢梭、狄德罗和康德在内等一批学者著书立说，以自由、平等和民主的思想，对抗封建专制主义和宗教愚昧，并运用社会契约论的观点，设计了以理性、自然法和社会契约为基础的政治制度，目的是保护人的天赋权利，也即人权。然而，西方的人权是一种基于个体主义的人权。特别是世界主义和社群主义两大经典的规范理论流派，无一例外都是在个体主义的人权基础上展开论证的。例如，世界主义思想家、美国哲学家托马斯·博格（Thomas Pogge）将世界主义伦理归纳为三个主要的原则：“一是个体主义（individualism），意指道德关怀的终极单元是个人，而非家庭、部落、族群、文化或宗教共同体、国家等；二是普世性（universality），指作为道德关怀终极单元的每个人的地位平等，个体人的本体地位平等地联结着世界上每一个人；三是普遍性（generality），指个人作为道德关怀终极单元的地位是普遍的，所有人都应基于该原则采取行动，无关民族、国籍或宗教信仰的差异。”按照博格的说法，个体的人成为道德关怀的终极单元，衡量一个国家的政治制度是否具有合法性，关键在于这种制度能否保障个体的人权。

然而，马克思历史唯物主义指出，人民（people）是历史的主体，是推动历史前进的根本动力。在中国，人民民主并不是一部分人的民主，而是所有中国人的民主。人民所拥有的民主权利，也不是“天赋”的，而是人民群众依法享有的，并通过自己的社会贡献和历史功绩展现出来的。在马克思看来，“人民”在“质”上是处于社会底层、受到剥削而日益无产阶级化的非统治阶级，在“量”上则表现为社会中的大多数。这里，人民并不能简单等同于人，它是一个阶级的集合概念，是一个超越君主、封建贵族、资产阶级、少数英雄等社会精英的概念，更强调社会中人民主体的地位和性质。但这并不意味着马克思反对个体权益的保障，相反在他看来，世界历史是人通过劳动而创造的。坚持人民的主体地位，就是实现每个人自由而全面的发展。“正是在改造对象世界中，人才真正地证明自己是类存在物。”只有每个人都能完全自由地发挥他的全部禀赋和才能，人才会成为人类社会的主人。这就是马克思主义人民主体地位区别于西方个体主义的最大不同。

在国家治理现代化视域下，我国以人民为中心推进国家治理现代化。人民不仅是国家治理现代化的实践主体，也是国家治理现代化的价值主体。可以说，人民代表大会制度是体现人民主体地位的最重要制度载体。从治理的价值本位而言，人民代表大会制度的人民性传递了国家治理体系现代化的核心伦理定位。我国是社会主义国家，其根本属性是人民民主专政，人民是国家的主人。自然，人民也是国家治理现代化的参与者、推动者与享有者。因此，人民代表大会制度之所以具备治理属性的本质原因，在于这种制度的价值本位是人民。当这一制度能够满足人民对美好生活需要之时，便保障了人民的主体性。

二、善治：国家治理现代化的价值取向

人民代表大会制度的内在价值与国家治理体系的本质特征是一致的。俞可平提出，“民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理。”研究和考察一种政治制度，关键在于这种制度能否满足现代化发展的客观需要。而有效的现代化发展则依托于一种民主的秩序，进而在制度层面巩固一国稳定的局面。因此，民主的有效性将会直接关联国家治理的有效性。一旦民主缺失，制度的合法性也就不复存在，建立在这种制度上的国家机器也就难以流畅运转。

那么，我们应当如何去评价一个现代国家是否实现了有效的民主呢？答案便是善治。俞可平指出，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。这一过程关键在于政府与公民形成有效的合作，这种合作成功与否的关键是公民能否拥有参与政治管理的权利。公民必须有足够的政治权利参与选举、决策、管理和监督，从而促成一种良性的公共秩序。保证这一秩序，也即公民充分享有自由和平等的权利参与政治，只能依托于民主政治。这样，善治与民主便有机地结合起来了。

在如何实现善治的问题上，学术界进行了较为系统的研究。例如，韦德·南达（Ved P.Nanda）指出，国家和组织必须得到改革和发展，才能建立起有效的民主制度，有效的政治参与、责任与法治才能得以加强，才可以确保善治的实现，治理改革方能得到成功。戴维·赫尔德（David Held）提出要建立起一套善治的框架，以一种“普遍宪法”为基础，在全球层面建立一套超国家的法律秩序。总结上述观点不难看出，善治的目标就是要建立一种现代的治理体制，这种治理体制保障了国家经济社会发展、政治文明建设处于一种相协调的状态，这成为国家走向现代化的必然要求。基于上述分析，一条清晰的逻辑线索便浮现出来：国家治理体系现代化的本质特征是民主→实现有效民主的方式是达成善治→实现善治的理想目标必须建立现代治理体制。人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化，实现善治的价值目标方面，具有不可替代的重要作用。善治的10项基本要素——合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正，若想要在国家治理现代化进程中得以实现，必然要依托于既能够表达民意、又能够推进国家体制机制改革，同时还可以通过决策、财政、监督等方式践行治理理念的人民代表大会制度。毫不夸张地说，人民代表大会制度内在传递的善治理念，是国家治理现代化的价值取向。

三、法治：国家治理现代化的必由之路

人民代表大会制度在国家治理现代化中的作用和地位是通过能否实现民治和善治所决定的，而这一制度能否在实际的政治活动中发挥功效，则要考察其工具性价值。换言之，人民代表大会制度的各项职能在哪些方面能够推进国家治理现代化，答案便是法治，它成为国家治理现代化的必由之路。

法治，意味着良法之治。所谓良法，一方面要广泛反映民意，另一方面要通过较高质量的法律，形成良好的社会规范。法治的优越性便在这两方面的内涵中反映出来。回顾中国五千年的文明史，在很长时间内中国施行的是“人治”，而非“法治”。人治，顾名思义，是指由个人或者少数人掌握社会公共权力，对包括军事、经济、政治、法律、文化等国家事务进行管理的体制。自汉代大儒董仲舒的“天人三策”提出以后，汉武帝开始遵行“罢黜百家，独尊儒术”，将儒学提升到至高无上的地位。而儒学也将封建君主的专制统治尊奉为国家政治机器合法性的基础，倡导一种人治的理念。人治的特点在于一元化、单向性和“自上而下”的等级统治，它最大的缺陷在于缺乏平等的利益集团或政治权力与国家权力间形成良性的互动，进而形成一种平衡的态势。久而久之，独裁和专制便不可避免。

人治并非完全不可取，或者说，如果将人治转化为民治，便可以剥除其消极因素，转而适应社会主义政治文明的需要。与人治相对的概念是法治，建设具有中国特色社会主义的法治国家是国家治理现代化的核心内容。习近平总书记多次强调，要将法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。实现依法治国，需要满足如下的两个硬性条件：第一，要有法可依，即要形成系统的法律体系；第二，要确保权力运行纳入法制轨道，也就是加强监督工作。而实践中，人民代表大会所具备的立法权和监督权，恰可以满足这两项基本要求。立法工作是人民代表大会的工作重心。特别是1978年以来，全国人大更是在建立完善的法律体系方面做出了突出贡献。在监督方面，人大监督是我国权力监督体系的重要组成部分，保障了我国国家权力规范、有序运转。尤其是人民代表大会对于“一府两院”工作卓有成效的监督，确保了国家治理体系现代化进程的良性发展。

还需要注意的是，实践中的人民代表大会制度主要通过如下四个方面体现其治理属性。第一，政权职能。各级人大代表都是由民主选举产生，受人民监督，对人民负责。而各级“一府一委两院”均由人大产生，对人大负责，受人大监督。这是人大最基本的职能，也是人大制度具备治理属性最直观的体现。第二，立法职能。人民代表大会作为立法机关，通过立法的形式履行国家治理的职责，这是人大制度在提升国家治理方面的制度供给，这也构成依法治国最重要的组成部分。第三，决策职能。对于各级政府所作的重大决策，需在执行前向人民代表大会及其常委会报告，以防止政府权力的滥用。人大的决策职能是保障政府决策科学性和民主化的重要制度门槛，同时也是提升国家治理能力的重要保障。第四，财政职能。各级人大审查监督政府预算决算，保证各级政府财政得到合理运用，防止贪污腐败的发生，从而为提升国家治理水平提供财政上的支持。而这四方面职能的有效发挥，实际上就是将中国由千百年封建社会的“人治”引导向“法治”。可以说，法治成为国家治理现代化的必由之路。

四、共治：国家治理现代化的实现方式

共治，即共同治理、多元共治，是推进民主治理的必然选择。共治满足了现阶段国家治理现代化的客观需要，是新时代提升国家治理体系和治理能力现代化的实现方式。20世纪70年代以来，随着电子计算机等新技术的出现与快速发展，新的科技革命对人类社会生活所产生的影响可谓日新月异。随之而来的是，治理所涵盖的问题也在不断丰富和多元。传统对于一个国家而言，统治可以处理所有的事务，但如今，治理所涉及的问题显然更加宽泛。因此，各类不同主体参与到治理现代化进程之中，将极大促进国家走向善治。

有学者表示，实现国家治理现代化，急需构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的公共治理模式，也就是一种“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的国家治理机制。特别是包括社会组织和公民在内的“新主体”参与到治理进程之中，将过去完全属于国家治理“客体”的对象转换为治理的主体，实现了治理主体的自我管理，也就是通往一种治理民主化的过程。这一点与此前讨论的民治、善治、法治有机串联在一起。对于任何一个现代治理体系而言，社会组织和公民势必要成为社会发展和政治民主化的内在动力，一个良序的社会也需要一个具备自治能力的体系。从这个角度来说，“多元共治”等同于“民主之治”。

从实现共治的路径来看，人民代表大会制度成为多元治理主体发挥合力的内在秩序。作为人民参与国家政权的主要形式，人民代表大会制度的完善将会直接影响到人民代表大会职能的有效发挥。现代国家治理体系并非单一主体，而是多元主体共同参与的。除了人民选举产生的人大代表外，更多来自社会的行为体参与到国家治理的整体进程之中，这些行为体可以分为团体和公民两个部分。其中，从国家治理的角度看，这些团体包括国家机关、企事业单位、非政府组织（非营利组织）、营利性社团等。其中国家机关毫无疑问发挥着主要作用，在国家治理中起到引领、组织、协调和统筹的作用。人民代表大会在国家机关中处于支配地位，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责、受人大监督。而其他的团体，包括企事业单位、营利或非营利组织都要按照人民代表大会制定的法律法规来履行职能。总之，相较于其他的国家政治制度，人民代表大会制度能够推动国家治理在实现方式上，从单一的政府治理走向政府、社会和公民的共同治理，这种方式的转变适应了治理现代化视域下多元主体的客观需要，也满足了国家治理通向善治的必然要求。

人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着无可替代的关键性作用，无论是在其制度结构或是运行方式方面，都在努力推动“管制”向“治理”的转变。民治强调了人民当家作主，这是人大制度推动国家治理现代化的合法性来源。善治凸显了治理现代化的内在价值，是人大制度与国家治理相契合的关键点。法治是通往现代化国家治理的必经之路，依法治国保证了治理的有效性。共治是在治理视域中多元主体共同参与的一种表达，是保障人民满意不满意、高兴不高兴的重要手段。人大制度作为国家根本政治制度，以其独有的治理属性，成为支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。

[1]Thomas Pogge,“Cosmopolitanism and Sovereignty”,Ethics,Vol.103,No.1,1992,p.48.

[2]《马克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社1979年版，第97页。

[3]杨建党：《“会意”与“大任”：国家治理现代化中人民代表大会制度的使命》，载《探索与争鸣》2019年第12期，第24页。

[4]俞可平：《民主是现代国家治理体系的本质特征》，载《山东人大》2014年第2期，第61页。

[5]俞可平：《走向善治》，中国文史出版社2016年版，第105页。

[6][9]俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第41、27-30页。

[7]Ved P.Nanda，“The‘Good Governance’Concept Revisited”，ANNALS of the American Academy of Political and Science,Vol.603,No.1,2006,pp.280-281.

[8]David Held，Global Govenant:The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus,Polity Press,2004,p.131.

[10]吴汉东：《国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治》，载《法制与社会发展》2014年第5期，第14-15页。