员额法官检察官向人大常委会报告履职情况的郴州实践

汪德华

随着司法体制改革的深入推进，司法责任制的建立和完善，员额法官、员额检察官（以下简称“两官”）办案的独立性得到确立和强化。如何加强对“两官”的监督，确保司法权正确行使，人民群众和社会各界越来越关注。近年来，湖南省郴州市县两级人大常委会不断强化司法监督。在市人大常委会的推动下，郴州各县区人大常委会积极探索对“两官”的监督，由原来的评议副院长、副检察长向听取和审议普通“两官”履职报告延伸，取得了积极的成效，增强了“两官”接受人大监督的意识，提升了“两官”的素质和能力，提高了司法工作质效，郴州的司法工作处于全省第一方阵。

一、推行履职报告工作的必要性

“两官”向人大常委会报告履职工作，《监督法》等法律没有明确规定，但有法理依据和现实需要。

（一）法律理论有要求。一切权力都应当受到监督，不受监督的权力必然导致滥用。由谁产生就应对谁负责、接受谁的监督。地方组织法和监察法规定，人大及其常委会依法选举、任命“一府一委两院”的机关工作人员，而且明确规定县级以上地方各级人大及其常委会对由它选举、任命的人员可以行使罢免权和撤职权。强化任前了解和任后监督是人大对其任命人员进行监督的必然路径。尤其是“两官”中的普通法官和检察官，任前没有经过党委组织部门的严格考察，人大也只是审查任职资格，组织法律知识考试，任后更要加强对他们的监督。有人认为，“两官”是省“两官”遴选委员会确认的，不经人大常委会任命，人大无权监督。这种认识是片面的。“两官”虽然不经人大常委会任命，但“两官”都是审判员、检察员，而审判员、检察员都是人大常委会任命的，人大当然有权对这些具备办案资格的审判员、检察员进行监督。

（二）公平正义有期待。随着“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制的进一步确立，“两官”办案的独立性越来越强。一部分“两官”的司法能力和办案经验还不能适应独立办案的需要，引发了人民群众对“两官”独立办案的普遍关注，强化对“两官”的监督成为各级人大、政协“两会”的热门话题。另一方面，涉法信访居高不下，近年郴州市人大常委会接待的涉法信访占全部信访总数的60%左右。绝大多数信访反映司法不公、执行不力，要求人大加强对“两官”的监督。推行“两官”向人大常委会报告履职情况工作，正是顺应人民群众的呼声，满足人民群众对司法公正的期待。

（三）司法改革有需要。司法责任制改革是全面深化司法体制改革的基础，是司法体制改革的“牛鼻子”。完善的机制、配套的制度是司法责任制的基础和保障，司法人员的能力和素质是司法责任制的关键和核心。推行“两官”履职情况报告工作抓住了“人”这个关键因素，把监督事与监督人很好地结合起来，解决一些司法工作的热点、焦点、难点问题，助推建立完善相关体制机制，提高司法人员的办案、办事能力，使司法责任制更好地落到实处，从而推进司法体制改革向纵深发展。

二、郴州市履职报告工作实践情况

2018年以来，郴州市县两级人大常委会陆续开展了“两官”履职情况报告工作，做法大体相同。

（一）确定报告对象。每年确定6名左右的“两官”向人大常委会会议报告履职工作，其中员额法官、员额检察官各3名左右。副院长、副检察长一般由主任会议成员或常委会组成人员和人大代表投票决定;普通“两官”一般先由常委会确定报告对象名额，然后“两院”按1：2比例推荐报告初步人选，再由监察和司法委结合平时掌握的情况和当年司法监督工作需要确定建议人选，最后由主任会议确定报告人。

（二）开展调查走访。一是到“两院”调取报告对象的绩效考核、奖惩和案件评查等情况;二是走访报告人所在单位并组织全体干警民主测评;三是走访纪委监委、政法委、信访局等单位和部分涉案单位;四是走访案件当事人、律师、人大代表等人员;五是组织律师、专家和“两院”部分业务骨干进行案件评查，评查后写出评查报告。

（三）召开会议审议。一是报告人认真自查并按履职情况、存在问题和不足、下一步努力方向的格式要求撰写履职报告。二是报告人在常委会会议上报告履职情况，内容以司法能力、司法绩效、司法作风和接受人大监督情况为主，有别于组织部门考察干部。三是履职报告组按履职情况、存在问题和不足、下一步工作建议的格式要求作审议报告。四是常委会组成人员进行审议。参加履职调查的常委会组成人員和常委会组成人员兼监察司法委的委员要作中心发言，常委会组成人员和列席会议的人员可以就不了解、不清楚的问题进行询问。五是进行满意度测评。测评分满意、基本满意和不满意三种。满意票超过常委会组成人员半数的为满意，满意票和基本满意票超过常委会组成人员半数的为基本满意，不满意票超过常委会组成人员半数的为不满意。

（四）运用审议结果。满意度测评后及时向社会公布测评结果，并送报告人所在单位以及组织部、政法委。有的规定对首次测评不满意的“两官”再次交办审议意见，两个月后再次听取和审议研究处理情况报告并进行测评。如不满意票仍超过半数的，依法启动质询或其他程序。有的还规定，对反映强烈的“两官”可组织特定问题调查委员会进行调查，并依《监督法》规定处理。对履职调查中发现的重大违纪违法线索移交纪委监委处理。

三、履职报告工作存在的主要问题和困难

整体来看，郴州市县两级人大常委会积极探索“两官”履职报告工作，积累了一些宝贵的经验，但也存在不少问题和困难，主要体现在以下五个方面。

（一）法律无依据。《监督法》规定人大常委会七种监督方式中，没有听取和审议履职报告这种方式。要不要组织满意度测评？“满意”“基本满意”“不满意”如何界定？各地做法不一。对不满意票超过规定票数的怎么处理？也没有明确、统一的规定。这直接导致开展履职报告工作底气不足，对审议结果的运用也无所适从。

（二）机制不完善。目前为止，除郴州市人大常委会正在制定《关于开展员额法官员额检察官履职报告工作暂行办法》外，各县区人大常委会都没有出台相关制度，调查走访、案件评查、结果运用等机制也没有建立起来。

（三）调查欠深入。信息收集不全，资料准备不充分，调查没有针对性，没有探索出一套过硬的、有效的调查方式方法。由于时间、人力和能力等方面的原因，案件评查这个关键变成走马观花、雾里看花，效果不好。作风不实，有的走过场，完成任务了事。

（四）审议欠充分。供常委会组成人员审议参考的材料不足，有的仅有履职报告和调查组对履职报告的审议报告。有的安排審议的时间短，常委会组成人员没时间充分审议发言。有的调研没安排常委会组成人员参加，审议时因情况不熟，一些常委会组成人员不愿发言。有的常委会组成人员因不懂“两院”的业务，审议时不敢发言。

（五）监督缺刚性。大多数人大常委会只是向社会公布满意度测评结果并抄送组织部、政法委，对不满意超过常委会组成人员半数的，有的仅要求重新报告，有的则没作任何规定，没有撤职等刚性监督程序的规定。

四、完善履职报告工作的思考

探索“两官”履职报告工作是时代所需、人民所盼，是新时代人大强化对司法监督的创新之举，值得深入研究和探索。

（一）法律规定要明。法律是行权的依据，制度是规范的保障。建议全国人大常委会适时修改《监督法》，将“两官”向人大常委会报告履职情况这种监督方式以及报告的基本规范和基本程序予以明确。同时，地方要制定专门的履职情况报告操作办法和调查走访、案件评查、审议评议、结果运用、跟踪督办等一系列配套制度，推动履职报告工作依法有序高效开展。

（二）关系处理要好。一是处理好人大依法任免和党管干部的关系。要坚持党管干部的原则，在党委的统一领导下，依法开展履职报告工作。报告对象的确定、特定问题调查、撤职等监督程序的启动，尤其是涉及党委管辖的干部，事先要向党委请示、汇报。二是处理好人大依法监督和司法机关独立办案的关系。履职报告工作中不可避免会涉及一些具体案件的处理，人大常委会不可干预正在办理的案件，也不可要求司法机关如何裁决案件，更不可直接处理案件。人大常委会认为案件处理有问题时，可以将案件交检察机关依法启动诉讼监督程序办理或交相应司法机关启动内部监督程序办理。涉及比较集中的问题或类案，可由主任会议决定列入下年度专项工作报告计划。三是处理好人大依法行权与部门联动的关系。对测评不满意，不能担任现职的“两官”，人大常委会可以依法行使撤职权，也可以建议“两院”或党委作出组织处理。有重大问题、重大反映的，可以组织特定问题调查委员会进行调查，也可以交监察委员会等相关职能机关、职能部门进行处理，并跟踪处理结果。

（三）调查走访要实。调查走访为审议提供第一手资料，是一项非常重要的基础性工作，关乎审议的质量和效果。一要带着问题“查”。根据平时掌握的情况以及通过调取“两院”相关数据分析等，掌握报告对象及其所在部门存在的问题，带着这些问题和具体案件，走访相关部门、相关人员，旁听案件办理，做到有的放矢。二要突出重点“访”。走访内容要突出。重点了解报告对象履职能力、履职绩效、履职作风以及接受人大监督等方面情况。走访对象要突出。一方面，重点走访报告对象所在单位纪检监察、政法委、信访局、涉案单位以及基层法院、基层检察院等单位。另一方面，重点走访报告对象所在部门同事及分管领导、案件当事人、律师等人员。走访方式要突出。既要召开座谈会明察，也要背靠背暗访。既要组织自有力量走访，也可委托第三方力量评估。三是集中精力“评”。办案是“两官”履职的基本方式，案卷是履职的主要载体，案件评查至关重要。要选派专业人员。评查人员的专业化是保证评查效果的关键因素。评查员除常委会机关和人大代表中有法律背景的以外，还可以选聘法律专家和“两院”专业人员，或者委托无利害关系的专业团队，用评查人员的专业化来保证评查效果。要把握评查方式。坚持普评与抽评相统一、重点评与一般评相结合，集中时间，集中地点，集中人员，认真评查。要抓住重点案件。如申请再审案件、发回重审案件、改判案件、判无罪案件、抗诉案件、不捕不诉案件、引发信访和国家赔偿案件以及有较大社会影响的案件等。要保证评查时间。时间服从质量，不能草草收场，评查后要逐人写出评查报告。

（四）跟踪督办要力。有的人大常委会为了避免对报告对象及其所在单位产生负面影响，缩短履职报告工作期限，在听取和审议履职报告后即进行满意度测评，没有常委会组成人员审议意见交办和研究处理督办环节，对常委会组成人员的审议意见没有引起足够的重视，使得整个履职报告工作效果大打折扣。要将常委会组成人员的审议意见认真进行综述并形成问题清单交报告对象及其所在单位进行研究处理，并由监察和司法委牵头进行督办。可视问题多少、大小程度分别向常委会主任会议或常委会会议报告研究处理情况，视研究处理的效果来决定是否启动下一步监督程序。

（五）结果运用要妥。审议结果运用关注度高，可以说在整个履职报告工作中起着“指挥棒”的作用。审议结果运用得好，能够更好地发挥履职报告工作的作用，更好地调动人大工作者的积极性，更好地提升人大的公信力，也能更好地激励“两官”提高素质，公正司法，改进工作。在设计审议结果运用上，一要依法监督。行使监督权力，特别是行使撤职等刚性监督权力时，更要依据相关法律进行。二要审慎监督。非因法定情形、非经严格程序，不轻率启动特定问题调查、撤职等监督程序。三要敢于监督。对认识不到位、整改效果不好或有重大反映查证属实、不适合担任现职的，大胆采取质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，提高履职报告工作的权威性。

（作者系湖南省郴州市人大法制委主任委员、常委会法工委主任）