人大工作数字化改革的逻辑思维与系统完善

郑军 李延吉

2021年初，浙江自上而下统一部署数字化改革，各个条线的应用场景建设如火如荼。浙江省人大监察和司法委员会以业务需求为导向，以多跨场景综合分析为关键，以破解传统监督方式突出短板为核心，把梳理、分类、运用、反馈、迭代“三张清单”[1]贯穿始终，深入谋划打造以法治政府监督为代表的最佳应用，全力驱动人大监督的方法、机制、手段重塑性变革，取得重要阶段性成效。为此，笔者从人大监察司法工作的职能定位出发，总结提炼了一些规律性的经验，并对有关问题进行了研究探讨。

一、理念融合：人大监察司法工作数字化改革的内在逻辑

（一）理论逻辑

对人大监察司法工作进行数字化改革，前提和基础是从制度上理清自身职责，在本领域回答好数字化改革是什么、为什么、怎么干等一系列基本问题，也就是要从定义和内涵出发构建体系。

首先，从改革方向看，数字化变革是大势所趋，是迈向现代化、实现高质量发展的“船”和“橋”，全方位全领域推进数字化建设有着极其深远的战略考量。监察司法委是人大唯一对口联系“一府一委两院”的专门委员会，职责范围纵贯立法、执法、司法、普法整个链条，这一领域的数字化改革最能体现法治化和数字化的贯通性、融合性。因此，以数字化推动人大监察司法工作深层次系统性的变革重塑，对人大工作和法治建设的各个环节都有带动性、引领性。尤其是人大对司法机关的监督本就相对薄弱，而司法机关的数字化转型起步较早、智能化程度较高，监督者要和被监督者同步实现数字化，这是现实所需，也是未来所向。

其次，从改革定位看，人大监察司法工作数字化改革必然是整个人大数字化改革的一部分。浙江省委作出了“152”[2]的体系设计，人大所有立法与监督方面的数字化改革项目，都定位于党政机关整体智治系统跑道图中的“定政策”一栏。相应地，人大监察司法工作数字化改革的总体定位也是辅助政策制定，目标是实现整体智治、高效协同。因此，其首要功能是要推动立法和监督工作的量化评估，以此实现决策的科学化、精准化，而非解决针对管理服务对象的具体事务，这是和政府部门掌上应用系统最根本的区别。人大监察司法工作的应用场景和数字法治系统也有本质区别，后者的核心任务是风险闭环管控、政法一体化办案集成、统一处罚办案和执法监管体系等，和党政整体智治系统分属不同跑道，目标也是针对执法办案事务的管理。数字法治系统生成的数据可以为人大监察司法数字化改革提供参考，但人大监察司法委开发的应用场景和数字法治系统并无实质关联。简言之，人大监察司法数字化改革是为实现党政整体智治服务的，更多的是在管理侧，端口应当接入人大整体监督系统之中，定位为人大监督“1+N”的“N”分之一，方法上应当是建场景而非建系统。

第三，从改革特征看，党政机关整体智治最基本的特征是综合集成、协同高效、闭环管理。因此，数字化改革要把握好五个关键词：一体化、现代化、全方位、制度重塑、数字赋能。人大监察司法条线的监督对象高度复杂集成，上下紧密连接，横向互为制约，加之监察工作和司法工作都相对专业、敏感，其中很多涉及中央事权，监察工作、司法工作都是自上而下、一贯到底的。人大监察司法工作的数字化改革要把握好对口单位的整体性、系统性，监督场景建设应当有一定高度，站在“山顶”上看问题，重点关注在“制度”“治理”“智慧”三个维度能够提升什么、推动什么？特别是监察司法口子的监督议题纵向交叉重叠较多，更要强化上线联动、整合力量资源，省级层面要按照“一体化、现代化、全方位”等要求，能统尽统，避免低水平重复建设，降低改革成本。

（二）业务逻辑

业务分析是数字化改革的逻辑起点，否则技术团队再强大，也是“无米之炊”。因此，数字化改革首先应当从自身业务中寻找改革需求，把细化“三张清单”贯穿始终。人大监察司法工作的业务逻辑可以从两个方面梳理：

一方面，从法定职权梳理。人大的职权概括起来就是立法、监督、重大事项决定、选举任免和代表工作，也就是常说的“四菜一汤”。对各级人大监察司法工作来说，监督权是最基本的职权，实际上就是整个履职体系的“主体工程”，也是数字化改革的主攻方向。长期以来，人大监督都有“粗、宽、松、软”，力度不够、权威性不足的问题，其中一个重要原因，就是传统监督只做线下调研、模糊定性，缺少一套数字化的评价体系，精准性和时效性不强，被监督者感受不到监督压力。人大监督从选题、调研、座谈、审议、反馈到跟踪落实，是一个完整的闭环。在数字化改革的背景下，如何有效运用数字技术精准识别并选定监督议题，以科学权重和智能算法来统筹把握好监督重点、监督节点以及监督力度等诸多因素，使各要素之间既平衡有序又不失张力，是一件富有挑战的创新，也没有先例或经验可循。所以对人大监督场景的设计必须是聚焦全链条业务，而非监督过程的某一个片段，只有从多维度的“评估、分析、监测、可视、互动”功能需求出发，才能使复杂的专项监督变成可看、可评、可执行的具体任务，实现传统监督方式从宏观到微观、从定性到定量、从程序到实体、从常态到动态的转变，才是真正意义上的变革重塑。当然，针对某一种监督方式进行数字化变革，比如听取审议报告、执法检查等，也很有价值，因为任何一种监督方式本身也是闭环的，也是全链条的变革重塑。

另一方面，从业务领域梳理。监察司法（工）委对口联系监察机关和司法机关，核心业务不仅涉及监委和“两院”，还有法治政府建设、社会治理和矛盾化解、综合行政执法、普法决议贯彻执行等其他方面工作。在这些业务领域中，关键是要找到一切急用先行、简单可行的小切口、子场景，从最需要建立数字体系的高频监督事项入手，构建需求收集、归并、分析的工作闭环，建设多跨应用场景，破解传统监督方式难以解决的共性问题、深层次问题、体制机制问题。比如，从人大监督的角度，谋划法院执行难、检察公益诉讼、检察建议督办、公安执法量化评估等方面的场景。特别是应当看到，“大场景”与“小切口”之间的关系是辩证的，人大履职整体是宏观的，与行政管理不同，人大监督场景的选择必须针对经常性的工作，如果仅仅为了某一个非常规的年度监督项目开展数字化，也是一种资源浪费。

二、先行探索：浙江人大监察司法领域数字化建设成效

人大监察司法工作的数字化变革就是要通过数据资源的开发利用，对业务进行流程再造、量化闭环，激发数据要素对日常工作的放大、叠加、倍增作用，更好地运用数字化手段感知、分析对口单位的工作态势，推动人大监督的整体性重塑，进而实现从技术理性到制度理性的跃迁。为此，浙江人大监察司法口子紧盯创新监督职能的数字化改革目标和需求，在省人大常委会统一部署和指导下，从一张白纸起步，开始了一系列的探索实践，涌现出一批典型应用。

（一）三级联建的法治政府建设监督场景

听取和审议法治政府建设情况报告是地方各级人大常委会每年都要开展的常规监督项目。对此类宏观综合的议题，尤其需要运用系统思维和系统方法，整合业务条线力量，找到一条最优、最高效、最集约的路径，强化人大监督的质效，这也是构建人大监督数字化改革技术应用层面内在逻辑的关键所在。因此，工作专班根据各级人大的共性需求，首先明确了“省级统筹、市县创新、全域共享”的设计推广思路，即由浙江省、杭州市、余杭區三级人大联建，省市县乡四级应用，开发阶段费用由省里统一承担，市县人大只需添加账号、加载本级数据即可使用。

法治政府监督场景建设的逻辑思维可总结为“一个系统、两个模型、三个板块、四个变革”。“一个系统”是综合性的数据交互系统，在这里实时对接公共数据、政务数据、司法数据以及人大内部立法、监督、代表工作等场景的数据，是跨层级、跨部门、跨业务的数据交汇中枢。“两个模型”是最常用的算法模型、分析模型，前者是对数据进行聚类、监测、架维，后者是全行为路径的分析，与之对应，专班通过厘清逻辑、打通数据、谋深算法、用好工具，进行法治政府建设的多维画像、结论分析和短板预警。“三个板块”是在可视界面上呈现的“看一看、评一评、督一督”三个功能页面。“四个变革”是要实现监督工作的理念、制度、方法、队伍转变。

具体的场景建设上，依托“V”字模型，以业务集成为基础，“V”字下行阶段，全面梳理人大开展法治政府监督的核心业务，从“立法、决策、执法、司法、普法”五个维度赋予指标定义，从宏观到微观，实现核心业务数字化;“V”字上行阶段，再造人大专项监督业务流程，将“排行榜、现状图、E链接”“专项评、部门评、总体评”“督短板、督过程、督结果”共计九项数字化功能模块与“看一看、评一评、督一督”三大核心模块组装集成为专项监督“一件事”，实现了“看—评—督”三位一体的闭环监督。

（二）舟山市人大法治政府建设“一键督”

这个应用场景由舟山人大自建，是全省统一的法治政府监督场景中的第一个子场景。“一键督”也分为手机版和电脑版，按照“监督一览无余”的要求，手机版汇集了清单看板、监测看板、报告看板、调研视察、执法检查、代表参与、社会联动、专题审议、后续监督、监督依据、分析评价等功能模块，已经上钉试行;电脑版包括地方立法、依法行政、守法普法、法治监督、执行办理五个栏目，全省排序、法治指数、部门清单、社会联动等共同作为辅助系统，任意点击五个栏目之一，都有对应的调研视察、执法检查、代表参与、社会联动、专题审议、后续监督等方面的内容，从而实现人大法治政府监督工作的制度重塑和流程再造。

“一键督”和省统建项目的逻辑思维大体相同，都是归集数据、形成看板，并从几个维度进行部门画像、三色预警、分析评估，区别在于“一键督”梳理了多达119个数据指标，构建了一个更加整体系统的指标库，并将所有市政府组成部门对应的指标数据全部归集了起来，通过PC端和掌上端对各项指标进行综合展示和呈现，可视化的内容更为丰富。

（三）湖州市人大“司法监督在线”

该应用以“两官评议”为切入点，通过精准对接、深层梳理、研判需求，统筹司法“人”“制”“案”监督，形成分析比较、办案评查、绩效评估、结果运用、办理反馈的多跨闭环机制，为司法监督工作提供全方位支撑。具体做法是依托“湖州数字人大”“政法办案一体化集成应用”等系统，调用“两院”办案数据、绩效考核和文书资料，进行数据比对、可视呈现，为年终常委会测评提供参考，并督促“两院”将“两官”测评中发现问题整改纳入重点案件监督管理系统。同时还联动检察院和司法局，开展数据态势研判，明确长期或阶段性的监督重点。

（四）舟山市普陀区人大“数检督”

这个应用是一个检察法律监督工作的跟踪监督系统，重点监督检察建议落实情况，包括监督驾驶舱、监督评议网、监督审议键、代表参与云四个模块。“监督驾驶舱”是检查监督意见回复落实情况的数据仓，可以在线查看监督意见的提出、办理、回复各个环节。“监督评议网”分投票评议和专题评议两个方面，前者根据系统设置的10个标准，由用户对被监督单位投票评议;后者是选取若干重点案例，开展线下的视察或询问。“监督审议键”是常委会组成人员在线进行会议审议的平台。“代表参与云”是为代表提出意见或线索开通一个对话框。

（五）三门县“人大·检察智联督办”

该场景由三门县人大和检察院联建，平台针对检察建议的办理，整合了人大、检察机关及相关部门各类数字资源，以数字化重塑检察建议的主动发现、精准提出、联合督办、双向评价流程机制，运行模式是通过“1+4”的场景架构（1个数据中心和实时办理、实时监督、实时分析、实时运行4大核心业务子场景），归集市场主体、生态环境等基础数据，以及各执法主体的执法数据，通过智联督办平台构建数据模型，对相关数据进行实时分析，形成类案分析报告，检察机关根据分析报告，进行相关调查，决定是否开展检察监督。

上述监督场景各有特色、成效明显，但总的看，各地对数字化改革的总体认识、把握程度存在明显的不平衡现象，有许多问题值得重视。一是有的地方对数字化改革的认识不够深入，思想上存在观望与畏难情绪，难以破除原来的思维定式和路径依赖，工作推进中存在“上热、中温、下冷”现象。二是对人大监察司法的核心业务研究梳理有所不足，“三张清单”浮于表面，场景开发找不准切口，有的为数字化而数字化，简单把线下文件资料搬到线上展示;有的监督场景“人大味”不够，没有很好体现人大作为监督者的角色。三是数据收集存在困难，由于人大数据采集的标准、管理使用的规则不够明确，大数据局也没有与人大指标体系相对应的字段与目录，“一府一委两院”数据无法动态归集到公共数据平台，现阶段很多数据不得不依靠电话沟通、手工填报。缺少强大的数据流，已建成的应用场景就无法真正跑起来。四是低水平重复建设还一定程度存在，同时有几个地方在谋划推进“两官”评议、检察建议等方面的监督场景，有的项目没有纳入“一本账”，项目申报、专家评审、经费预算等手续不够齐全。

三、迭代升级：加快打造一批管用实用好用的监督场景

数字化改革就是要以最佳应用为标尺，比拼的就是各地提出多少最佳应用、落地多少最佳应用。浙江人大监察司法条线的数字化改革已经初步实现点上突破，但是还缺少牵一发动全身、在全省有示范意义的最佳应用，已建场景取得的成效还是阶段性的，新建项目尚未进行系统性的谋划，迫切需要优化体系设计、做好“统”的文章，努力打造可复制可推广的最佳应用。

（一）加强分类统筹，体系化规范化推进场景建设

一是根据人大监察司法工作所涵盖的职能和领域，做好业务条线的跑道设计管理及场景目录清单化调整，找到本系统共性的业务需求，明确跑道的边界和层次，使各项应用各就各位、有序运行。数字化改革的一个重要特点就是可复制性，既要在空白点上创新，也要注重复制推广、为我所用，别人已经做得很好的应用，就不要重复开发建设。二是加强对本系统应用架构的统筹指导，使相同主题的系统架构保持基本一致，界面简洁明了，对于个性化的需求由各地自行开发建设。法治政府监督场景开发时三级联建、界面一致，推广时按照统一维度设计、统一场景建设、统一指标体系、统一系统应用、统一数据支撑、市县增量开发“五统一增”的模式，在省市县乡四级使用，就是“省级统筹、市县创新、全域共享”的典型案例。三是按照业务需求，制定科学严密的指标体系，理清数据需求清单，积极推进数据系统多跨协同。省级层面可以共享的数据系统应尽量打通，统计口径要纵向涵盖市县乡各级，避免基层重复收集数据。为破解现阶段各个系统“烟囱林立”的问题，可探索建立人大专有数据池，由各个专工委列出数据需求，机关数字化改革领导小组统一对外协调归集数据。

（二）坚持实用为先，切实解决传统监督方式面临的难题

一是把握好数字化改革的“改革”本质，突出“实战实效、管用好用”，明确“为谁建、建什么、怎么建”这些核心问题，充分兼顾各个层面的业务需求和运行模式，努力实现整体智治、高效协同。要防止片面追求场景开发数量，为数字化而数字化，以场景倒推改革，建一些仅展示不管用、仅有数字化之形而无改革之实的低效场景。二是按照可量化、可落地和可操作的原则，聚焦日常监督工作中存在的突出问题，列出业务领域的改革事项清单，尤其是要抓住“可操作”的要求，将功能模块的设计删繁就简，增强用户体验。法治政府建设监督场景就只保留了“看一看、评一评、督一督”三个功能页面，最大限度实现了综合集成、一目了然。三是掌握增量开發和总体系统构建的关系，抓紧复制推广已经完成系统架构的应用场景，每一级每一层每一环都要根据外部条件变化不断进行迭代升级，经常性开展需求分析和功能测试，不能按照理想中的智能系统“毕其功于一役”，应当从1.0到2.0、3.0渐次递进，不断实现功能优化、结构优化、系统优化。

（三）突出量化闭环，建立全链条的跟踪督办和反馈评价机制

一是深化数字化理念、数字化认知，自觉把数字化改革作为提升干部能力的大舞台，增强数字敏感性，破除思维定式和路径依赖，综合梳理各项政策依据，研究掌握执法司法机关的量化评估指标，学习运用数据化工具方法研究分析监督工作中的新情况新问题。二是更加注重关联数据的汲取和数据叠加应用，日常监督中的专项报告、调研报告尽可能充实可量化的数据指标，加强数据有效供给，构建集成数据库，强化执法司法数据的流转共享与智能应用，推动人大专项监督审议意见输出呈现“定性与定量结合、共性与特性对比、横向与纵向整合、程序与实体并重”的特点，切实增强人大监督的权威性和说服力。三是深刻把握系统化闭环管理是数字化改革的根本要求，每一个层级在新建项目时，都应突出全流程、可闭环，作出充分的体系设计，特别是针对审议意见落实中“文来文往、见文不见人”的薄弱环节，扩展人大监督网络，推动人大的“跟踪督办”和对口单位的“整改反馈”形成双闭环，并为代表履职和公众参与留出端口，全方位提升人大监督实效。

注释：

[1]“三张清单”是指浙江推进数字化改革的总体路径，即细化梳理重大需求清单、多跨场景清单、改革事项清单，分层分级分类统筹推进系统建设。其中，分析业务需求是场景建设的逻辑起点，构建跨业务、跨地区、跨部门的“多跨”系统是手段方法，实现传统业务的变革重塑是最终目的。

[2]“152”体系是浙江数字化改革的“四梁八柱”，“1”即一体化智能化的公共数据平台，“5”是五个综合应用：党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用、数字经济综合应用、数字社会综合应用和数字法治综合应用，“2”是两套体系：理论体系和制度规范体系。

（作者分别系浙江省人大监察司法委副主任委员、省人大常委会监察司法工委副主任、一级巡视员，浙江省人大监察司法委办公室副主任）