国有农场企业化改革土地调整与产业形态影响因素分析<br/>——基于河北柏各庄农场和盘锦垦区的调查

国有农场企业化改革土地调整与产业形态影响因素分析
——基于河北柏各庄农场和盘锦垦区的调查

2022-03-06李红梅中国农垦经济发展中心

农场经济管理 2022年2期

李红梅（中国农垦经济发展中心）

国有农场是垦区集团化、农场企业化改革的关键主体，也是推动构建国有农业经济体系的基础。从管理体制类型看，农垦国有农场分为集团化管理垦区农场和国有农场归属市县管理垦区农场两类。由于管理体制和历史沿革不同，两种类型农场的生产经营和管理形式存在一定差异。伴随国有农场办社会职能改革的推进，属地化管理农场职能也相应发生变化，并最终归入农场企业化的改革潮流。如何按照国家对农垦改革发展总体要求，推进属地化管理农场的转型发展，是当前阶段国有农场改革亟待解决的重要问题。本文结合对河北柏各庄农场和辽宁盘锦垦区的调研，重点就属地化管理农场的土地调整、管理体制改革和经济业态的影响因素进行分析，探讨属地化管理农场做大做强的发展方向和空间选择。调研时间为2018年7～8月。

一、国有农场土地调整的影响因素

土地是国有农场的核心要素，土地调整的方式方法与农场企业化的发展路径密切相关。在国有土地配置上，属地化管理垦区农场承包租赁主要有两种类型。一种是采取两田制或多田制方式，将农场土地按照基本田、规模田、经营田等方式配置，其中基本田（或称身份田）主要用于满足职工的社保缴费；规模田主要针对职工身份人员进行承包租赁用于发展生产；经营田（或称市场田）按照市场定价对职工或外来从业人员进行租赁（各地叫法不一）。柏各庄农场土地承包租赁为口粮田、经营田、职工责任田和效益田4种类型。其中，口粮田、经营田、职工责任田针对场籍户口人员、农场职工进行分配，效益田由各分场统一对外发包经营，发包对象既有农场职工、职工子女、外来从业人员，也有合作社、农业企业和外来公司。另一种方式，土地配置基本参照农村土地承包，对职工甚至有时对所有户籍人员进行均等化分配，并维持较长期限的承包租赁。如盘锦垦区对所有户籍人员进行土地承包，并执行30年不变的口头承包协议。

（一）土地调整的影响因素

从两地土地调整的影响因素来看，主要表现在四个方面。

第一，人口增加与兼顾公平。属地化管理垦区土地分配过程中，首先要考虑到公平分配的问题。因此，两个农场均采用对所有户籍人口承包土地的方式。柏各庄农场的口粮田、经营田，按照场籍人口进行分配，主要是为了解决当地百姓生存问题。各分场对户籍人口土地分配面积不尽相同，基本上非职工劳动力按照农场职工70%的系数分配土地。盘锦垦区也是采取对当地所有农户分配土地。

第二，身份因素。土地分配因职工身份不同而不同。农场职工和户籍人口的分配不一样，因为农场有责任为职工缴纳养老保险，考虑到农场收益较低，两个农场都采取对职工多分土地的方式解决养老保险费用问题。柏各庄农场多分4亩责任田给农场职工，盘锦垦区多分1.6亩土地给农场职工。

第三，退休年龄。农场对职工身份有特殊的界定，随着自然增长的用工制度的停止，农场职工人数逐年降低。在对待退休职工土地问题上，两者稍有差异。柏各庄农场，职工退休后农场收回责任田，有利于土地的后续集中；盘锦垦区，由于历史原因造成职工社保缴费差异，职工退休后工资较低，因此职工退休后由其子女优先承包或由原农户继续承包，把土地从承包地变成效益田，在租金上有所增加。

第四，承包时限。柏各庄农场采取土地动态管理的形式，每两年或三年调整一次，根据人口变化和职工退休，把调整出的土地拿出来重新流转。这种做法区别于农村集体土地承包方式，只有国有土地才有可能进行这种调整。而盘锦垦区仿照农村集体土地的承包方式，30年土地承包期不变，农场承包土地的时限将延续到2029年。

（二）不同土地调整方式的比较

河北柏各庄农场和盘锦垦区都是属地化管理农场，在土地的制度安排上，有共同点也有不同点。其共同点都把土地的分配方式作为社会稳定和公平的重要基础，做到属地人口都有土地，强调耕者有其田。其主要原因是这两个农场都是在荒地上开垦的农场，长期以来农场代为行使政府职能，维持稳定和生活安定是其重要责任。

两地农场土地管理的差异最明显体现在对农场土地国有属性的认识上，两个农场也基于此，做出对农场土地管理和调整的不同判断。柏各庄农场更强调土地的国有属性和农场职工的实际利益，体现在责任田的处理和土地承包期限上。盘锦垦区则淡化了国有土地这一特质，将农场土地视同于农村集体土地，强调了责任田的继承关系和土地承包的长期稳定。两地农场土地管理制度的不同决定了土地流转集中的难易程度，强化国有土地属性有利于土地集中和流转，突出土地的利用效率和经济效益；淡化国有土地的所有权属性则不易流转，固化农户与土地的关系。

二、国有农场土地流转的影响因素

对比柏各庄农场和盘锦垦区，柏各庄农场大部分土地都进行了流转，而调查期间盘锦垦区土地流转比例在10%左右。表1显示了两地土地流转的对比情况，柏各庄农场土地调整的可能性更高，大部分流转自发进行，趋于土地集中，职工退休土地收回农场；盘锦垦区土地流转较少，不利于集中。

表1 柏各庄农场与盘锦垦区土地流转对比表

土地能否实现规模化经营是农场做大做强的重要因素，不同的种植方式和收入结构都影响到土地的流转。

（一）种植模式

两地农场的水稻种植技术都达到了较高水准，农机作业的覆盖率均达到90%以上。农机化的推广为土地的流转提供了技术支持和大规模作业的可能性。柏各庄农场的土地流转和适度集中，反映了农机作业和水稻规模化种植带来的土地规模的变化。但同时，盘锦垦区的有机水稻种植和稻蟹种养模式更具有中国特色，体现了另一种精细化农业的发展方向。它既可以提高水稻的经济价值，又可同时获得可观的水产收益，这种生态种养的循环模式是一种更高层次的生产方式，更适合国情、市场和目前状态下的农户经济。

由于农户对土地长期投资的增加及农业在农户收入结构上的变化，使农户经济更加依赖土地的收入进而普遍要求固化农户和土地的关系。近年来柏各庄农场越来越多的农户和合作社开始进行水稻有机种植，引进稻蟹种养、稻虾种养、稻鱼种养模式。随着土地单位面积收益的增加，柏各庄农场未来土地流转也可能面临农户流转土地积极性减弱的趋势。

（二）收入结构

土地流转与收入结构有一定关系，农户的收入结构是影响土地流转的重要因素。粗略估计，如果农业收入占农户收入50%以上并是家庭收入的重要来源，农户流转土地的积极性不高。假定收入结构中非农收入占到80%以上，农户对土地的依赖度会降低。

盘锦垦区农户的收入水平、收入结构和柏各庄农场有所区别，农业收入在盘锦垦区所占份额较大，农户对土地的依赖性也大，大多数农户不愿意流转土地。而柏各庄农场农户的收入结构中农业收入占比不到20%，这是柏各庄农场土地流转高于盘锦垦区的重要因素之一。

柏各庄农场大部分土地自发性的流转非常普遍，因此农场的土地趋于集中，而盘锦垦区的土地仍处于分散和小规模农户种植。柏各庄的农户不排斥并有流转调整土地的意愿，盘锦的农户在土地流转上更趋于保守。这不仅有制度性的因素，同时也涉及到收入结构和土地投资、种植方式等问题，由此造成两地农场在土地流转方面的差异。

三、国有农场管理体制及职能变动的影响因素

农场转型升级的前提条件离不开办社会职能改革的剥离。从创建伊始到后期发展，属地化管理国有农场管理体制往往先后历经场乡合一、场镇合一的发展阶段。2015年11月中央农垦改革发展文件出台，明确了用3年左右时间基本完成国有农场办社会职能改革。不同区域范围、不同经济程度的农场此项改革难度和完成质量各不相同，由此对农垦企业发展产生一定影响。柏各庄农场由于地处唐山曹妃甸经济开发区，地方财政状况良好，有能力落实农场管理体制改革的各项要求。2014年作为河北省试点单位率先完成国有农场办社会职能改革，原来由农场承担的所有办社会职能全部划转区直相关部门管理，农场财务实现收支两条线，不足部分通过转移支付弥补新建乡镇的社会支出。盘锦垦区由于地方财政困难，加之盘锦垦区农场数量多、体量大、欠账多，办社会职能改革尚未彻底，农场原来承担的社会职能还没有真正进入政府序列。

（一）改革影响因素分析

1.职工社保问题。农场职工的社会保险主要包括养老保险和医疗保险，关系到职工的切身利益，政策性强，敏感度高，涉及资金也多，一直是农场管理体制改革中的难点问题。按照两田制的分配方式，农场职工分配一定部分的责任田，其土地收益主要用于缴纳养老保险。从以往执行情况来看，土地与社保挂钩，一定程度解决了农场职工参保问题。但是随着社保缴费金额逐年增加，个人缴费差额会越来越大，农场的负担也会越来越重，这种趋势的走向不可避免，特别是对于某些农场来说，因财力匮乏，养老保险存在欠账，局面尚未得到根本扭转。

从上面情况来看，由于历史等方面的原因，如何缓解或化解农场职工养老保险金的压力，已成为农场体制改革的难点。一是所有退休职工移交地方会给地方财政造成很大压力，虽然政策上有要求，但要求与可行之间的矛盾如何化解是落实改革的关键。二是后期养老保险金的缺口会越来越大。因为缴纳养老保险费的人越来越少，而领取退休金的人越来越多，由此给地方财政带来的困难显而易见。

2.农场收支情况。农场收支状况一定程度上反映了农场经济运行和社会性职能支出对农场财务的实际影响。分离农场办社会职能，将农场原来承担的社会性职能移交地方财政负担，大大减轻了农场的经济负担。但是实际上一些农场主要收入来源仍主要依靠土地承包租赁、转移支付和财政补贴费用，而农场管理费用和社会性服务费用，以及职工社保支出仍是很大的一笔开支。对此而言，虽然已经基本完成管理体制改革的目标要求，农场财务状况表现并不明显，农场社会性支出的压力仍然很大。只有在财务报表上有一个较大的改善，颠倒社会性事业费支出和生产经营支出的比例，使农场有能力根据经济发展的要求，较大幅度地增加用于改善生产条件和应该发展的投资领域，才能称其为管理体制改革的成功。

3.农场改革与地方财政的关系。农场体制改革的重点是剥离政府和社会职能，划归地方政府管理序列。从实践来看，农场体制改革进度的快慢取决于当地的财政状况，改革的决心和克服困难的能力首先要落实在钱袋子上，尤其是属地化管理的农场，地方财政要接得住农场转交给政府的人员和各项事业费支出带来的压力。地方财政状况较好，政府有能力落实农场管理体制改革的各项要求；如果地方财政困难，办社会职能改革需要克服难以想象的困难。虽然改革的目标很明确，但是财政的账算不下来，如果没有地方财政的支持，农场移交政府社会职能就无法进行。这也是部分属地化管理农场面临的最大问题。从一个方面说明，有的时候改革难以推进，问题不是出在政策上，而是出在经济层面上，只知道从政策上要求解决不了问题，还要了解推进改革需要具备的基本条件。

（二）农场改革后的职能分析

国有农场剥离政府和社会职能后还保留了哪些管理职能，改革对农场有多大影响，发展前景如何？可以从以下三个方面加深对此类问题的了解。

1.人员管理。对属地化管理农场而言，政企分开后确定人员归属，多数人仍将继续留在农场工作。由此会形成两个方面的压力：一是农场的主要管理职能分离出去后，农场已不具备接收这么多人工作的能力；二是人员管理职能的转换，从行政化管理转为企业化管理，随着原有农场职工到龄退休，农场用工更多地来自社会，这将与社会上企业对员工管理无区别。

2.生产经营管理。就两地农场而言，农场以前没有生产经营职能，只有土地管理职能。农场即便拥有土地分配调整的权利，但由于土地关系相对固化，可调整的空间余地不大。对水利设施的管理是农场生产管理的重要方面，体制上的变化对该项工作影响不大，这由水利设施对灌区生产的重要性所决定。农场还有一部分生产服务职能，以指导性的服务职能为主，如新技术推广、申报规划产业项目等。但这部分的服务职能不属于企业性质，不能开展有偿的经营服务，而是属于政府指导工作范畴，其职能归属尚未确定。此外，在农场区域内还有很多外来企业，这些企业都是独立的经济主体，和农场没有太大的经济关联，两者之间只能看作是属地关系。

3.财务管理。农场改革的最大难点是钱。从地方政府财务平衡的角度出发，农场管理体制改革主要靠农场自己的经济收益消化剥离政府社会职能带来的财政压力，而不能再扩大地方政府的财政缺口。在农场主要收入来源于土地承包费的情况下，分离办社会职能，行政性事务由类似乡镇一级政府承担，土地承包收入多用于其社会职能、行政开支和编制预算。农场自身的经营性收入很少，这就意味着农场转型企业后，虽说是轻装上阵，但已然是两手攥空拳，不具备进入新领域开拓新业务的投资经营能力。

四、国有农场经济业态和企业形态的影响因素

农场经济业态包括各类经济活动和与之相关的各种经营主体。农场改革转型企业后首先要确定企业发展的方向，知道企业最应优先选择涉足投资经营的经济空间。这就需要对农场经济范围内一二三产业的经济业态和企业形态有一个全面的了解，在经济发展的需求和可能的路径中选择正确的经济发展空间位置和经营业务方向。

（一）农场一、二、三产业的业态发展

1.一产的选择。柏各庄农场和盘锦垦区都是传统的稻米产地，均属于灌区农业。柏各庄农场土地承包经营主体主要以新型农业经营主体（合作社、家庭农场）和种植大户为主，农场职工土地向规模经营主体流转。近几年来越来越多的合作社、农业企业开始进行水稻有机种植，进行稻蟹种养、稻虾种养、稻鱼种养，并在水稻、水产、畜牧、设施农业等产业初步形成规模优势，并获得较高的利润。盘锦垦区水稻种植多数以农户耕种为主，只有少数土地集中种植。传统种植水稻，受生产成本、地租、管理费用等影响，种植水稻的收益并不明显，特别是租种土地，实际收入很低甚至为负，这也是盘锦土地难以流转的主要原因。稻田养蟹是盘锦垦区水稻种植的一大亮点，仅此一项每亩增收1000多元，在小规模土地上实现了高产高效高收益。

从上述两个垦区一产情况可以看出，两地水稻的种植水平已经达到很高水准，但高投入高产出的生产模式已无效益可言。只有种养结合有机循环模式才能在解决人地矛盾的基础上得到发展。此外，两地农场的农户经济仍是种植业的基础，虽然柏各庄农场多数土地得到流转，但合作而非雇佣及家庭农场仍是土地流转的主流。

农场转型企业后在一产寻求发展空间，只能在上述两个既定前提条件下寻找机会，即占领有机种养循环农业的技术高地，为农户及不同经济组织提供相关方面的专业技术或产业化服务；在不损害农户经济利益的情况下，适当集中部分土地示范性种植，以获取实际经验和更好的经济收益。农场企业只有在规模化服务和新技术服务领域并达到专业化和产业化的服务水准时，才能真正占有自己在农业领域的发展空间。

2.第二产业的发展。两地农场二产的主体是稻米加工业。柏各庄农场内大型稻米加工企业较多，盘锦垦区稻米加工企业表现为小而散的特点，较大规模的加工企业不多。这主要是因为盘锦垦区水稻种植以农户种植为主，粮源分散规模小，仅适合于小中间商收购运销，难以形成大的物流，不利于大型企业的生存发展。此外，大规模企业的开工率并不高，从一个侧面反映小中间商对粮源的控制、企业间的不平等竞争。

3.第三产业的发展。两地农场结合当地自然资源和农业特色发展农业旅游也是亮点颇多。此外电商的兴起也为农场的大米和农副产品的销售增加了新的特色和渠道。依托当地便捷的交通和港口，柏各庄农场已经基本跳出了农业种植管理的范畴，发展定位在商贸物流基地，形成新产业、新业态、新模式。盘锦垦区发展农业旅游主要依靠农场自己的力量，投资及员工都来自农场自身，却也不乏亮点所在。

（二）对农场一、二、三产业经济业态的再认识

1.土地流动性。土地的流动性有利于农场经济业态和企业形态的增加。柏各庄农场的经济业态之所以比盘锦垦区丰富，原因之一是农场的制度安排促进土地的流动性，由此决定了公司、农庄、合作社、大户等经济主体容易流转到较大规模的土地，土地是农业企业决定去留创业投资的基础性条件。而盘锦垦区的土地流动性较弱，加上当地稻蟹种养的耕作模式较为成熟，提高了土地流转的门槛，制度经济加农户心理，导致盘锦的多数土地难以流转集中使用以满足企业规模化种植要求，由此影响到外来资本的落地和本土企业的发展。

2.外来投资。农场第二产业的投资主要来自外来资本。农业是农场的主业，但依托农业难以完成资本积累，农场也缺乏工业技术管理等方面的专业能力和市场销售渠道，不具备直接投资经营稻米加工企业的能力，因此两地农场的二产投资及稻米加工企业主要依托外来企业及社会性投资，并由此呈现出多样性的特点。对于属地化管理垦区而言，农场自身投资企业小规模与外来大型加工企业的对比，在一定程度上反映出外来资本和当地资本的一种相互关系。

3.企业形态。百花齐放的经济业态和企业形态，是属地化管理的结果。全国农垦的先期发展模式可分为两种类型，集团化和属地化。集团化的发展是在集团统一规划管理指导之下进行，强调以我为主、规划科学、规范有序、循序渐进、目标明确，如北京、上海、广东等。而属地化管理的农场，强调的是八仙过海、各显神通，招商引资是农场经济工作的主旋律。这些外来企业的经营活动、产值收益及其发展和农场的经济业态实际上没有什么关系，只是在农场的土地上生存发展交租纳税。因此，农场区域内各种类型的经济活动由不同经济主体构成，一定程度存在恶性竞争和重复投资等弊端。而农场投资的项目，往往通过组建公司形式投资经营。这说明，农场实际上是一个类似开发区的经营管理机构而不是真正意义上的企业，农场企业化也不是在原有农场基础上的转型，而更多的是重组和新建。

4.农旅结合。在发展旅游业上，农场和农户农村相比更具优势。首先是组织优势，能够依托农场管理职能把土地和人员等资源优势充分发挥出来；其次是规划优势，在开发规模、文化底蕴、设计理念、建设质量、民俗民风、消费档次上都超过当地农户农村水平；三是经济优势，主要是和当地农户农村比，可以集中有限的资金办大事，几年就会有一个大的改观。总之，不管是柏各庄农场还是盘锦垦区，在农业观光、特色景观、农耕文化、优质农产品休闲旅游等方面都不乏亮点和成功经验。

五、国有农场转型后的方向选择和经验总结

对于属地化管理垦区农场，从如上分析可以得出以下结论。第一，农户经济是农场的一个基本经营层次，经过这些年的发展，已经相对稳定。第二，农场的经济业态已经发生了很大变化，各种经济主体和企业实际上已经成形。第三，农场缺乏生产经营的基础，先天不足、后天发展的经济空间也有限。那么在此基础上农场转型后的发展前景如何，两地农场都做了许多有益的探索，并有很多好的做法和经验，值得总结和肯定。

（一）发展空间的选择

农业领域有三个层次的空间可以选择。一是水稻种植。两地农场都把有机稻蟹种养模式作为企业的主要业务方向。这种种养模式可大可小，既适合农户家庭农场或合作社，也适合企业对规模的要求。如果稻蟹种养模式在一个区域内形成“企业+合作社+农户”三者共同发展的新格局，就有可能形成一种有影响力的高产值种养相结合的生态系统，既可减本增效、提高产值收入，又可保护生态环境。这里的难点是如何在不损害农户利益的情况下适当集中一部分土地，作为企业生产的基础。两地农场集中土地的方式不一样，如柏各庄农场是退休职工退出来的土地，相对集中不再进行分配，而盘锦垦区新兴农场主要是利用原来农场5%的机动地，再通过部分赎买的方式构成现在稻蟹养殖的生产基础。

二是服务领域，农场在这方面可以大有作为。如盘锦大洼农垦集团组建了农业专业化技术服务公司，通过统一采购生产资料，保证化肥农药质量，降低交易成本；通过统一大田农机作业，实现插秧、施肥、植保、收割等标准化专业化服务，确保作业质量的同时稳定社会农机服务价格。此外稻蟹共养模式既要会种也要会养，与水稻共生的鱼苗、扣蟹、小龙虾，都要有专业的知识技能载体才能解决，企业在为农户提供这些专业化服务的同时，也会获得相应的收入和发展。分散性是与小农户经济相伴生的痼疾，由此带来生产质量食品安全效率低下难以监控等一系列问题，只有实现规模化标准化专业化的统一服务，才是解决农业供给侧结构性改革的唯一出路。

三是开拓市场，建立新的销售理念和渠道。两地农场都极为重视市场销售，组建了新的销售团队和专业销售公司。其共同点首先是，通过专业化的服务体系统一耕作标准、统一种植模式、统一生产资料供给确保产品质量，通过产品质量创立优质品牌，通过品牌优势开拓市场。其次引进新的销售理念，如电商平台、认养农业、有机认证、新颖包装、艺术装潢、扫码可追溯等，这一系列的销售努力给人以耳目一新的感觉。最后，把以上两方面形成的优势叠加起来，努力打造高端大米，优质优价，把最好的大米卖得更多更好更远。

（二）成功做法与经验

抛开企业管理，总结两地农场办企业的成功实践和做法。

首先，要有具备企业家素质的带头人。如盘锦垦区新立农场时任场长就是一个优秀的企业家，通过土地认养、高端民俗、小微企业创业园等方式，取得很好的收入。盘锦垦区有很多类似新立的农场，也有一些类似康禾的公司，但和新立康禾相比仍有不小的差距，由此可见好的带头人对企业发展的重要性。

其次，要有一个好的核心团队。农场办企业最大的困难就是缺少真材实学懂技术懂管理的企业人才。盘锦垦区王家农场是全垦区唯一实现全域土地流转的农场，流转土地5万亩，设12个分场270个作业区，每个作业区200亩，承包给一户种植。农场成立专业化服务公司，组建24人的管理服务团队，团队成员年龄小、学历高、专业强，一人多职。公司2017年亩均单产1400多斤，超过当地农户1250斤的种植水平。盘锦新立康禾公司的主体业务依靠的也是团队运作，而且是年轻的团队。

（三）处理好新建集团与农场之间的关系

两个垦区都成立了区域农垦集团，由此带来了一个题目，集团和农场是什么关系？回答这个问题的正确解题方式是，首先确定农场转型企业发展可能遇到的问题，然后判定这些问题应该在集团和农场哪个层面解决。如农场政企分开后如何确定隶属关系，由此可以得出成立农垦集团的必要性；建立高素质的专业化服务公司很明显不应该放在农场层面，从集聚优质资源、避免浪费、扩大服务面、充分释放能力、降低成本等方面考虑，放在集团层面更为合理。此外，整合社会资源，开拓外部市场，打造高端品牌，组建科研团队，挖掘农垦文化都要有一个更高的平台，才能发挥出最大的优势。农场的作用是什么？农场是土地的管理者，位于生产的第一线，土地对于农垦企业来说，始终是一切工作的基础，集团的产品质量、成本控制、经济效益，都要通过农场落到实处，因此农场是集团的中坚力量，需要具备高质高效的管理职能。要做大做强农垦企业，就必须充分发挥集团和农场两个层面的积极性。