储备补充耕地全生命周期信息化管理建设

刘一萍，齐共同，杜鹏，刘晓彤，李津博

(1.青岛市勘察测绘研究院，山东 青岛 266032； 2.青岛市西海岸基础地理信息中心有限公司，山东 青岛 266000；3.青岛市海陆地理信息集成与应用重点实验室，山东 青岛 266000； 4.潍坊鑫源勘测规划设计有限公司，山东 潍坊 262700)

1 引 言

当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设正在加快深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的需求及难度日趋加大，但当前的激励约束机制尚不健全，耕地保护正面临着多重压力。为适应耕地保护的新形势，坚持数量、质量、生态“三位一体”的保护，耕地全生命周期信息化管理已成为确保新形势下耕地保护的重要举措。“坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，通过新一代信息技术，加大耕地保护监管建设力度”[1]。同时，通过开展耕地保护智能化监管核查，以“储备补充耕地+”的理念谋划部署，将储备补充耕地与地理信息、互联网等信息化技术相结合，构建常态化、立体化、制度化的耕地保护智能化监管体系[2]，进行储备补充耕地全生命周期信息化管理，加强执法监察力度，织密耕地保护“监督网”[3]，有助于坚决遏制增量违法用地，为耕地保护保驾护航。

目前，储备补充耕地保护工作中，普遍存在以下问题：数据相对分散、未进行数据整合，缺乏统一的规范化管理[4]，对于历年耕地核查图斑数据，无法直观有效地了解和掌握历年管护情况；数据共享性差，新增补充耕地不能及时给变更调查、农转用、卫片执法等工作使用；缺乏更新维护机制、数据更新滞后；土地整治项目档案资料以传统纸质档案方式进行管理，未进行电子档案信息化，缺乏档案电子化管理机制[5]；对于耕地核查监督工作缺乏有效的监管及责任追溯机制，缺少责任到人、目标化、定量化、制度化的监督考核管理办法[6]；在储备补充耕地保护工作中，信息化较弱，缺乏深度挖掘和分析的信息化手段，缺乏全生命周期的信息化管理手段。为适应耕地保护工作的新形势、新举措[7]，通过信息化技术搭建储备补充耕地全生命周期信息化管理系统，可以有效解决上述问题，实现储备补充耕地保护由传统“制度约束性”向“科技信息化”转变[8]，已成为当下储备补充耕地保护工作的重要方式。

2 建设目标

打造“1+3”管家式监管模式，包括“1个系统，3个应用”。其中，“1个系统”，基于顶层设计，通过信息化手段，建成集新增耕地档案管理与后期监管于一体的管理系统，改变传统文件化、碎片化的管理方式，为耕地日常监管工作提供强有力的监管手段，提高管理效能。“3个应用”为“储备补充耕地监管一张图”“储备补充耕地档案管理”和“储备补充耕地图斑监管核查”。通过编制标准制度、建设电子档案、打造多维长效监管核查手段，建立责任追溯机制，逐步建立起储备补充耕地“从源头到末端”的全方位监管机制，实现遥感影像、视频监控、实地核查于一体的“空-天-地”全方位智能化监管核查，做到有效保护耕地、有力保障发展、有序监管用地，确保储备补充耕地数量真实、质量可靠。

3 总体设计

近几年补充耕地的主要来源是土地整治项目，通过土地整治的方式掌握补充耕地储备量。将项目的立项设计、建设施工、验收入库等全过程纸质档案进行数字化整理，形成土地整治项目电子档案数据库。基于土地整治项目数据库，通过储备补充耕地监管一张图、档案管理、储备补充耕地图斑监管核查实现工作留痕、责任追溯，实现储备补充耕地全生命周期信息化管理。

系统总体架构包括基础设施层、数据层、服务层和应用层。基础设施层包括软硬件及网络环境，是系统运行的基础；数据层包括基础数据库、管理数据库和专题数据库，存储系统所需的数据；服务层包括数据服务、功能服务、接口服务等，为系统的运行提供服务支撑；应用层是系统各种功能应用，包括储备补充耕地图斑监管核查和档案管理，为用户提供使用系统。系统总体架构如图1所示：

图1 系统总体架构

4 实现功能

通过现场实地核查、监控视频实时监控、遥感影像监督等多源的监管手段，打造“空-天-地”[9]三位一体的主动式预警监管核查模式，改变过去传统单一的被动式耕地保护监管模式，搭建储备补充耕地全生命周期信息化管理系统，具体内容包括：储备补充耕地监管一张图、储备补充耕地档案管理、储备补充耕地图斑监管核查。通过电脑端与外业核查移动端的两端联动，高效协同，实现核查图斑新增、下发、信息化外业监督核查、全过程监控督办、工作留痕、责任追溯，为智慧化、全覆盖、全流程、高效率的耕地保护监管核查工作全生命周期管理提供系统支撑。

4.1 储备补充耕地监管一张图

通过深化数据“聚、通、用”，整合和完善储备补充耕地相关数据资源，形成覆盖全域、多源、多维数据的储备补充耕地监管一张底图，建立高效的数据资源信息采集、更新、维护的机制，实现耕地信息资源的互通共享和协同应用，实现耕地资源“一图全景”[10]展示、查询，可全面、快速、准确地掌握储备补充耕地“耕地-项目-档案”全过程资料信息，做到资源状况“一览无余”，资源家底“心中有数”，为耕地保护工作提供统一的底图服务。

4.2 储备补充耕地档案管理

(1)土地整治项目档案数字化

对近些年已完成土地整治的项目立项、设计、监理、复核、验收各环节资料进行标准化、规范化整理[11]，建设形成土地整治项目电子档案数据库和土地整治项目落图数据成果。对无电子文件的纸质资料、图件进行扫描，对项目用地范围的矢量文件进行数据格式、坐标系的统一转换与标准化处理。对土地整治项目各环节形成的资料，按全生命周期项目模式进行统一编排、整理录入，形成标准统一、格式规范、分类明确的档案数字化核心数据库。

(2)土地整治项目档案系统

在核心数据库基础之上，通过信息化平台的建设，实现对档案录入、管理、查询、统计、导出、借阅登记、项目聚焦定位、监督核查、数据更新的全过程管理[12]，实现从项目可行性研究、新增耕地来源可行性评估、项目设计与方案评审、勘测定界、竣工、验收全环节储备补充耕地电子档案的文件级管理与编排。基于一张图，实现全部档案项目的矢量化落图，项目地块的录入，实现“图-属-档”的一体化管理[13]。土地整治项目档案如图2所示。

图2 土地整治项目档案

4.3 储备补充耕地图斑监管核查

储备补充耕地长效监管核查包括：储备补充耕地监督管理、外业核查、视频监管核查。实现新增耕地核查工作“全程管”，使耕地保护动态监管更实更优。通过系统对新增耕地日常监管工作进行实时留痕，责任追溯，以便保证新增耕地外业核查工作的真实性及可靠性。

(1)储备补充耕地监督管理

储备补充耕地长效监管核查作为储备补充耕地全生命周期信息化管理的重要环节，在储备补充耕地监管一张图基础上，实现新增耕地图斑的核查任务下发、外业核实结果上传、办结复核全过程监管。

对于新增土地整治核查项目以及图斑进行创建，完成项目及图斑信息的录入，并实现不同格式图斑范围的矢量化落图及入库。对于新增项目，根据所属区市，可批量下发至相应外业核查人员移动端，进行外业核查及监督复核，对于移动端外业核查的全过程，可利用电脑端进行各环节核查工作实时监管(图3)，利用核查过程监管，既可以在宏观层面了解储备补充耕地图斑的核实进展，又可以在微观层面，查看具体某一个图斑的核查工作情况。通过统计分析，数据深度挖掘、实现对储备补充耕地土地整治项目统筹管理、宏观把控。

图3 电脑端监测图斑项目管理与下发

(2)外业核查

将图斑通过电脑端在线推送至移动端进行外业实地取证核实，外业人员通过移动端进行现场定位导航，对核查图斑现场外业信息采集、拍照留痕，对非法占损等问题提交执法部门督促整改，对整改效果进行复核，确保整改到位。整改以及核查结果同步更新至电脑端，实现核查数据两端协同，为各级管理提供数据支撑(如图4、图5所示)。可实时根据各个责任单位的核查处置情况和复核评价自动生成每月的核查报表，保障监督评价的客观性和真实性。通过“人、地、网、移动端”于一体的信息化外业监管核查，实现耕地外业监管工作核实准确、整改及时、复核到位，不落一斑、不漏一地[14]。

图4 信息化外业监管核查功能架构

图5 移动端监测图斑外业核实

(3)视频监管核查

集成各类视频信号来源，通过视频监控实现对补充耕地的实时监控。针对耕地破坏违法行为动态监控的需求，建立一套完善的视频监管核查体系，通过对运营商基站/铁塔周边耕地资源监测点进行实时的视频资源接入调用，采用智能化采集和本地化存储方式，实现监控录像及图片的本地保存，并可通过AI智能分析对突发情况进行实时报警，将突发情况的准确位置自动通知到相关负责人，进行外业核实处置，实现空中监控与地面核查无缝链接，全时空全地域监管核查[9]，使所有耕地违法行为无处遁形[15]。技术架构如图6所示：

图6 视频监管核查架构图

视频监管核查可推动耕地监管核查工作从被动式获取线索向主动式预警监测转变，有效地释放了核查人力，实现了远程综合执法和在线耕地督察监管，大大提高问题发现的时效性，节省整改成本。视频监管核查如图7所示。

图7 视频监管核查

5 结 语

通过储备补充耕地全生命周期信息化的建设，最终实现土地整治及耕地保护工作的定量化、自动化、标准化、定位化、科学化，准确把握新时代耕地保护工作面临的形式和任务，切实改进耕地占补平衡管理，主动预警监管，强化源头管控和后期监管促进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，推动耕地保护工作智能化、绿色化发展。