面向备案监管的设施农业用地管理平台建设

周璟茹，齐共同，杜鹏

(1.青岛市勘察测绘研究院，山东 青岛 266032； 2.青岛市西海岸基础地理信息中心有限公司，山东 青岛 266000；3.青岛市海陆地理信息集成与应用重点实验室，山东 青岛 266000)

1 引 言

近年来，党和国家高度重视农村土地问题，出台了一系列改革措施，旨在完善农村土地政策，切实保障农民利益，进一步加快农业现代化建设步伐。为保障新时期设施农业发展用地需求，支持农村产业融合发展，助力乡村振兴战略实施，规范设施农业项目管理，2019年12月，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)，旨在建立长效机制，促进现代农业健康发展。传统设施农业用地管理手段是通过组织踏勘、巡查等方式，在实地结合纸质图册完成审查、备案、监管工作。由于设施农业用地分布零散，传统的管理手段效率较低，为日常监督管理工作造成了较大阻碍。随着地理信息技术的发展，设施农业用地的备案监管手段也在逐步优化，从传统的“管理靠人”到应用丰富的信息化手段，地理信息技术发挥的重要作用是巨大而不可替代的。

当前设施农业用地备案监管的信息化研究集中在设施管理、巡查整治、督察分析等方面[1～3]，旨在充分发挥信息化技术优势，优化作业流程，提升工作效能。通过构建权威的、动态的农业设施用地专题地理空间数据库，实现农业设施在线动态管理、外业巡查数据采集、监督检查分析等功能，极大地提高了设施农业用地管理的工作效率，提升了巡查整治的工作质量和水平。但与此同时，也存在设施农业用地的选址审查工作不严谨、备案质量不可控、缺乏有效监管手段等问题。为更好地开展设施农业用地备案监管工作，基于国土空间规划、农业与农村经济发展规划、生态环境保护规划等规划成果，根据国家、省、市关于设施农业用地管理的相关政策要求，运用信息化项目的建设思路，融合地理信息思维，规范设施农业用地的备案监管工作，形成“用地选址、用地审查、用地备案、监督巡查”四位一体的管理模式，满足各级管理部门依据职能对设施农业用地日常备案管理、执法巡查、现场踏勘和用地审查等需求，科学引导设施农业用地选址和节约集约利用土地。与此同时，通过用地备案信息及时发现设施农业生产经营存在的问题，及时告知乡镇政府落实监督管理责任，确保经营者依法依规用地，助力设施农业向健康、有序的发展目标迈进。

2 需求分析

目前，我国农业现代化建设与农村经济发展进入关键时期[4]。随着规模化、产业化设施农业快速发展，农业专业大户以及农民合作社等合作组织应运而生，这些合作组织在利用农村闲散劳动力、壮大农业经济、增加农民收入等方面具有较大的推动作用。但与此同时，存在的问题也日趋明显，其中比较突出的就是设施农业用地的备案监管问题，引发了对设施农业用地备案监管的新需求。主要可以归纳为以下三点：

一是对设施农业用地的选址、审查工作不严谨、不合理，甚至出现草率审核备案的情况，亟须采取有效手段辅助选址审查，提高审核备案科学性。目前，我国设施农业主要有三种发展模式，第一种是政府带头组建，统一规划、建设、管理，实施优惠政策来吸引企业入驻的设施农业产业园；第二种是大型企业建立配套设施，吸引中小企业和农户入驻的农业聚集园区；第三种是农户自主开展的布局零散、配套简易的设施农业[5]。其中，前两种的优势在于配套设施齐全，由于规模较大，选址与审查工作相对严谨。而第三种，也是目前设施农业数量占比最大的一种，在选址方面存在较大的盲目性，缺乏相关规划的引导，选址方面随意性较大。同时，由于数量较多，在审查工作中也可能会出现疏漏。

二是设施农业用地备案质量不可控，延迟汇交时有发生。《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)明确提出“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门”，将原由乡镇政府向县级自然资源主管部门和农业农村部门备案，优化为农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，提升用地取得效率。但与此同时，备案权限下放也会导致出现备案手续不规范、备案材料不及时提交等问题，导致设施农业用地备案质量参差不齐，可控性较差。2021年4月，自然资源部办公厅近日印发《关于开展2021年卫片执法工作的通知》，提出工作组织方式由“季度+年度”改为“月清”“季核”“年度评估”，对设施农业用地及时备案汇交提出了更高、更急迫的要求，亟待通过线上汇交的方式解决。

三是设施农业用地在批复后，缺少严格的后续监管措施。经营者在设施农业用地利用过程中，通常存在以下四种常见的违法行为：一是法律意识淡薄，未备案即开展设施农业生产建设活动；二是备案后随意扩大用地规模，随意改变建设方案，大量硬化地面路面；三是改变设施农业用地用途，建设住宅或开展民宿、农家乐等非农生产活动；四是设施农业用地使用期满后，不履行土地复垦义务等[6-9]。以上的违法行为为监管带来了很大的阻碍。此外，相关管理部门的数据来源匮乏，无法及时有效地识别和发现设施农业用地违法问题，也为后续的土地巡查执法工作造成了很大困难[10]。

3 平台架构

平台从底层到顶层共分为4个层次，依次是：基础设施层、资源层、服务支持层、应用表现层(图1)。按照用户的应用需求部署在互联网和自然资源业务网上，结合设施农业用地监管组织架构现状，建立统一的用户登录体系，并与自然资源业务网现有信息化系统做好对接，充分保障系统登录的安全性及数据的安全性。

图1 平台架构

基础设施需要运行可靠的网络支撑体系及硬件设备，本平台应用程序及数据在互联网及自然资源业务内网中运行和存储。

资源层数据包括五个方面，分别为基础数据、管理数据、专题数据、核查数据和备案档案数据。

服务支持层提供了系统数据的访问，包括地理空间数据访问、业务数据访问接口、业务流程表单控制接口等，为应用表现层调用数据提供了便利，同时也提供了数据的安全保障机制。

应用表现层提供业务功能的应用，包括选址辅助决策系统、用地在线申请系统、审查备案管理系统、监督管理系统、监督管理移动端系统。其中，互联网中涉及的应用包括用地在线申请系统、选址辅助决策系统(预选址部分)、审查备案管理系统中的审查管理模块、监督管理系统和监督管理移动端系统，方便经营者随时随地开展设施农业用地申请及预选址，同时便于审查人员在线审查，及时处理相关业务，同时配合搭载于互联网的移动端，为设施农业用地移动化监管提供保障。自然资源业务内网中涉及的应用包括选址辅助系统、审查备案管理系统中的备案管理模块和监督管理系统中自然资源督察数据下发等部分功能，为设施农业用地“一次录入，多级共享”提供保障，同时进一步保证选址工作的准确性，助力督察工作有序开展。

4 系统实现

系统从设施农业用地办理流程着手(图2)，通过分析设施农业用地备案监管工作需求，结合地理信息手段，针对选址备案、批后监管等关键环节，采取项目选址管理分析、多期遥感影像对比分析等多种有效方法，科学辅助设施农业用地备案监管工作。

图2 技术路线

4.1 面向选址备案

(1)项目选址管理分析

利用地理信息系统强大的数据存储、处理和分析功能，综合项目选址条件，对项目选址进行建模分析，得出自动化选址模型。通过输入用地项目的面积、用途、需求要素等约束条件，平台即可自动分析评估得出符合条件的地块，同时生成符合生产经营需求和自然社会环境条件的选址推荐，实现设施农业用地的科学选址的辅助决策、查询和统计分析。

(2)“一张图”备案管理

平台以基础地理信息数据库为基础，在对基础地理信息数据的标准化处理后，形成统一的、多比例尺、多数据源的地理空间数据，然后叠加整合设施农业用地数据、基础地理信息数据、规划数据、农业数据等多门类、跨部门数据，形成设施农业用地备案管理“一张图”(图3)，辅助科学备案管理。

(3)逐级备案汇交

平台通过打通系统壁垒，在深入研究省、部管理级平台的基础上，实现设施农业用地从镇(街)、县、市到省、部级的逐级备案，实现“一次录入，多级共享”，简化汇交手续，提高职能部门的管理效率。

图3 一张图管理

4.2 面向批后监管

(1)多期遥感影像对比分析

近年来，遥感监测技术(RS)技术发展迅猛，它能够快速、动态地提供地球表层覆盖信息，为用户提供高时间分辨率和各种空间分辨率的遥感数据，满足用地动态监测的时效性要求。与此同时，地理信息系统技术为空间数据组织、管理、分析与可视化提供了强大的工具，适合用来管理用地监管数据，并具有强大的制图功能。因此，平台结合RS和GIS技术，开发了遥感监测模块。通过建立遥感影像数据库，同时实现与监管数据库连接，存储多种来源、多分辨率的遥感影像及图斑信息。

(2)视频监控

遥感监测手段虽然具有覆盖范围广、时间分辨率较高的优势，但仍难以完全满足用地监督管理需求。目前所能获取的遥感影像每季度下发一次，在卫星重访周期内，用地情况可能发生较大变化，导致执法人员错过发现违法事件和精准执法的最佳时机。由此，平台还开发了视频监控功能模块，通过监控摄像头可随时掌握设施农业用地利用实时情况(表1)，及时通知执法巡查人员迅速开展现场执法巡查，有力保障自然资源的合理开发利用。主要目标如下：

①能够对运营商基站、铁塔周边监测点进行实时监控，监控录像及图片实现本地保存与实时传输；

②实现多级管控，上级平台能够对下级平台及所辖监控点进行管理，满足录像调取需求；

③前端设备采用智能化采集和本地化存储设计，满足外场环境运行需求；

视频监控模块以电子地图为载体，可展示视频资源的空间分布特征，同时可利用平台的开发接口实现摄像头的查询管理，充分发挥地理信息技术可视化优点，实时显示摄像头所在地的现场图像，为用地监管提供决策支持，如图4所示。

视频监控模块功能概述 表1

图4 视频监控

(3)移动端监管

在以往的设施农业用地监督管理工作中，监管力量很难完全持续覆盖整个设施农业用地管理过程，从而导致较为严重的信息不对称问题，现场的用地情况、施工情况很难准确上报到主管部门。在此情况下，主管部门很难完全掌握现场情况，对后续土地利用是否合规、是否擅自更改用途等情况很难做到心里有数。另外，由于传统现场监管的主要参与者很容易受到外界因素的干扰，可能出现隐瞒不报、互相推诿、不作为的情况。为此，本平台通过开发监督管理移动端，利用手机定位功能，可以强制要求巡查人员必须在时限内上报现场资料。为保证现场资料的真实性，本模块限制了资料获取的方式，巡查人员必须通过手机摄像头实时拍摄，同时记录采证位置信息与具体时间，不得选择相册内已存的照片或视频，切实保证现场巡查的真实客观。巡查员完成现场资料采集后，可以通过监督管理移动端上报资料，并添加描述信息，对现场做出分级判断后即可完成上报。移动端监管如图5所示。

图5 移动端监管

与此同时，平台也可实现移动端与PC端数据的对接更新，用信息化手段打造一条实时高效、客观可靠的信息接收、上报渠道，满足各级用户的移动办公需求。

5 结 语

本文以设施农业用地备案监管工作为核心，通过分析设施农业用地备案监管工作需求，结合地理信息手段，搭建设施农业用地备案监管平台，整合永久基本农田、土地利用现状、林地保护、生态保护红线等自然资源管理数据，科学辅助用地选址与审查。融合遥感影像、视频监控、移动端等多种手段，满足各级各类管理部门对设施农业用地进行日常监督管理、执法巡查、现场踏勘和用地审查的需求，科学引导设施农业用地选址和节约集约利用土地，通过用地备案信息及时发现设施农业生产存在的问题，及时告知乡镇政府落实监督管理责任，确保经营者依法依规用地，保障各项管理工作有序进行。