关于行政事业单位全面预算管理问题的思考

■朱平丽

（山东省寿光市发展和改革局）

引 言

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。而预算编制是行政事业单位对未来一定时期工作的组织谋划，它体现着国家的战略和政策，反映了政府的活动范围和方向，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，也是国家宏观调控的重要手段。因此，在建设国家治理体系与能力现代化的进程中，亟需加强对行政事业单位全面预算管理工作的研究。

1 行政事业单位全面预算管理概述

1.1 行政事业单位全面预算管理的主要内容

行政事业单位根据政府发展规划，为了实现工作目标，保障行使管理事务活动和服务社会职能的顺利实施，对业务开展和所需的财务资金进行全面的筹划和预测，科学合理配置各项资源，秉承积极提升财政资金使用效能的理念，对所需的全部财政资金使用过程进行监督和剖析纠偏，对预算执行结果进行多维度的综合评价，指导工作方向和进度的改善调整，进而推动实行工作目标，强化绩效导向，坚持资金紧跟项目走，保障重点支出，更好的节约裕民。预算管理的重点在于“全”，要求做到全体员工都要参与，全部业务都要覆盖，全部流程都要跟踪。

1.2 行政事业单位全面预算管理的现实意义

1.2.1 有助于提升财政资金配置效率

尽管物质生活条件较以前有了显著改善，但是我们在工作和生活中还是要坚持把艰苦奋斗、厉行节约、以俭修身养德、以俭兴业强国的思想理念贯穿于社会的各行各业，方方面面。做好全面预算管理的工作，从工作的起点出发做好谋划，把好钢用到刀刃上，能更好的弘扬节约为民的理念，杜绝铺张浪费的现象，在工作的开展进程中人尽其才、物尽其用，让有限的财政资金更好的发挥服务社会和人民群众的效能，在保障基本支出的同时，突出重点，做好重点领域的保障，特别是做好民生保障工作，大力提质增效，尽力而为，量力而行，不断优化政府资金的使用结构和方式，提高政府资金配置效率和使用效率。

1.2.2 有助于优化财政资金支出结构

财政资金支出结构的演变受经济发展的制约，与经济发展所处的阶段相辅相成，我国的财政资金支出结构是随着我国经济社会发展逐步推进的，财政支出结构调整取得了积极成效。尽管国际局势复杂多变，但政府部门在经济发展中担当作为、稳中求进的的工作方向始终没有变，在优先保障基本支出的同时，进一步深化财政支出结构改革，注重对实体经济的支持，聚焦重点领域和薄弱环节，做到有保有压，围绕激发部门活力和创造力，将惠民政策实实在在转化为发展的源动力，稳步推进经济发展。兵马未动粮草先行，预算管理在优化财政支出结构方面，率先做出总体布局，该保的基本支出、项目支出保障好，该减的低效支出、无效支出减下来，加大对教育、卫生等民生领域社会基础设施的投入，严格控制三公经费支出，不断优化财政资金支出结构。

2 行政事业单位全面预算管理目前存在的问题

2.1 全面预算管理意识不强

全面预算管理要求上至单位负责人，下至各岗位员工都要积极参与。但是工作过程中，在单位领导、同事以及所有人的思想意识里，预算编制、预算调整仿佛永远都是财务部门的工作流程之一，只是财务部门份内的事情，既没有树立起预算意识，也没有建立起成本效益意识，还没有构建起全员参与的意识。预算编制工作主要由财务部门负责完成，业务部门参与度低甚至不参与，财务部门不了解业务目标和进展流程，业务部门不了解财务部门编制预算所需要的信息，预算编制所依据的基础数据不充实不完整，导致预算编制脱离业务实际开展情况、准确度降低。有些财务部门为了完成工作任务，没有充分考虑以前年度业务开展的实际营运情况和实际资金需求，只是在上年预算数据的基础上，稍作修改就上报了预算数据，没有充分考虑业务营运环境的变化对实际业务开展的影响，没有考虑业务进展是否需要变更，资金需求是否有变化，造成部门预算和业务关联性降低，容易造成财政资金资源错配和重大浪费。

2.2 全面预算编制与执行过程不融合

没有监督，就不能保证预算编制完美的执行效果，因此全面预算管理也要求预算全流程跟踪。但是，在实际工作中，预算目标的确定即使遵循了先进性、可行性、适应性、导向性的原则，预算的编制方式即使采用了较为合理的上下混合式预算，预算的编制即使采用了最切合实际的方法，但是业务部门还是重编制，轻执行，后续的执行监督、绩效考评等过程，往往流于形式，只在干好当下的工作上下功夫，没有针对远大的预算目标树立行动方向，没有对预算目标进行合理的分解，执行过程中没有对照预算目标和实际工作展开对比分析，没有找出差距产生的原因并及时对预算执行做出纠偏调整，无法确保预算目标的实现。

2.3 全面预算管理与绩效管理衔接不到位

预算的编制、执行效果要通过绩效评价来综合评判，对照设定的预算标准，通过与实际工作业绩进行定量和定性比对分析，目的是为了找出差距进行纠偏，找出差距的原因进行经验的总结，提高行政事业部门的管理水平，让财政资金的使用达到预期的效果，避免财政资金的浪费。没有目标就没有方向，绩效目标是预算管理的行动指南和方向，是部门预算编制、执行、评价和财政部门建立项目库、安排资金支出的重要依据。“谁申请资金，谁设定目标”，预算部门在绩效目标的设定时要做好细化量化工作，遵循绩效目标可衡量可评价的要求，合理保证绩效目标符合客观事实，经过努力在一定时期可以实现。“谁分配资金，谁审核目标”，经过调查研究和科学论证，审核评定预算目标是否符合实际、合理可行，审核合格后，方可进入项目库，进入预算编制流程。但在实际工作中，预算绩效考核指标设置不科学、考核过程没有做到公开透明，考核结果无法完全客观公正导致考评不严格、不合理、不到位，不仅让预算目标难以实现，而且让预算管理难以达到预期。

2.4 全面预算管理信息化建设滞后

网络让世界变得更小，大数据让世界变得更精确，人工智能让世界变得更智慧。因此，加强财政资金的预算管理，当务之急是要抓紧建设好利用好信息化的系统，为资金在拨付、使用、考核评价等环节的科学配置、提高使用效率提供支撑。但是工作中，全面预算管理的信息化建设没有从各方面进行完善，业务的进展情况没有数据支撑，无从知晓，预算资金的拨付使用没有计划，存在很大的随意性，资金流向没有跟踪系统进行监督，缺乏透明度。

2.5 全面预算管理的监督检查机制缺位

财政资金本是取之于民，用之于民，面对资源有限而需求无限的形势，加强监管促进财政资金的质效提升至关重要，立足新发展阶段，既要管住又要管好政府的钱袋子，把预算编制是否合理作为审查重点，积极推动零基预算改革和预算执行动态监管方案，保障重点和急需项目的重要环节始终运行在正常的轨道上。但在预算执行的过程中，仍然存在未按规定的额度和标准执行的情况，资金的支付和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出的问题，影响预算的严肃性，没有对预算执行的进展程度进行核查了解，存在预算执行过快或者过缓，预算资金拨付和业务进展程度不匹配，预算支付存在没有严格执行规定的用途，出现借用和挪用现象，这些现象存在的原因在于监督检查机制的缺失，严重影响财政资金发挥服务于民的效力。

2.6 全面预算管理人员队伍素质不高

鉴于全面预算管理的复杂性，如果没有业务素质超强的团队，就难以保障预算编制的准确性，难以实现预算执行的科学性合理性。目前，部门预算的编制工作由财务部门负责完成，时间紧任务重，没有足够的精力对业务的开展情况和资金需求进行全面的了解，财务部门是专业的财务人员，业务部门是专业的业务人员，没有打造一支既了解财务规范又了解业务流程的高素质复合型专业人才，难以实现全面预算管理的高质量编制，后续的按需拨付和高效使用也就无法对标执行，这就造成了财政资金难以真正按需拨付，难以更好的发挥服务社会的效能。

3 加强行政事业单位全面预算管理的对策

3.1 增强全员参与预算管理的意识

首先，各部门的主要负责人要有全员参与预算管理的意识，发挥引领导向作用，建设完善的预算管理系统，使预算的编制、执行、监督、评价等环节相互协调、相互制衡，成立专门的预算管理机构，负责预算的编制、执行、调整、考核评价等具体事宜。其次，根据工作需要，定期召开全体员工参加的预算工作培训会议，集思广益，让员工人人都有参与预算管理的主人翁意识，人人都是预算执行过程的监督人，及时汇总和修正业务开展的流程、方法，确保规范合理的预算编制得到高效执行。

3.2 增强财务预算和业务进展的关联性

无预算不支出、无目标不立项。要对业务进展和资金拨付实行动态管理，提升财政资金拨付和业务进展的匹配契合度，优先保障重点急需项目支出，坚持预算法定，严格执行人大批复的预算定额标准，严谨超预算无预算安排支出。召集财务部门负责人和业务部门负责人定期召开预算业务进展情况总结会，充分了解业务的进展情况和资金需求情况，按需申请业务开展需要的资金并及时拨付，以保障业务得以顺利开展。

3.3 增强财务预算和绩效管理的衔接度

花钱必问效、无效必问责，在预算执行的进程中，牢固树立预算绩效管理理念，将部门预算目标和绩效评价标准同步编制、同步审核、同步批复，部门预算执行进度和绩效目标评价同步监控，将部门预算和绩效管理编制融合、流程融合、结果融合，绩效评价结果作为预算资金拨付安排的重要参考依据，确保有预算执行就有绩效考评，同时注重将预算目标和评价结果同步公开，接受监督，以监督为契机，提升预算执行的质量和效果。将绩效考核结果与干部年度考核结果相关联，将工作业绩与个人综合评价相关联，以提高预算管理工作的积极性、自觉性、主动性。

3.4 加强预算管理的信息化建设

充分利用现代信息技术，推动建设预算管理信息化的进程，摆脱传统预算管理弊端，提高预算管理标准化、信息化水平和预算管理的效率，建设集预算编制、预算执行控制、预算分析等模块的全面预算信息系统，并与会计核算系统、人力资源等业务系统对接，避免成为信息孤岛，实现网络载体与预算管理的有机结合，提升预算管理的信息化水平。顺势而为，因势利导，加强预算全流程监控管理，实现预算资金支付全过程来源清晰、流向明确，建立顺向可控制和逆向可追溯的制度，实现预算支付和监督管理的数字化，实现部门数据互联互通、数据共享和分析利用，有利于系统释放活力，循道而行，功成事遂，从而更好的提供精准服务，更好的规范财政资金的使用，平衡各业务的资金需求，构建高质量发展的新格局，加强信息化建设，运用技术优势，挖掘大数据价值，切实把信息技术的便捷和效率转化为提升服务社会、履职为民的本领和能力。

3.5 强化预算管理的监督检查机制

强化预算管理，加强社会监督，提升预算绩效评价的可信度，把日常监督从台前跑转为幕后盯，利用大数据、互联网把预算联网监督建设好、运用好，解决预算管理监督难的问题。在编制预算时确保预算绩效目标符合实际，执行措施具有可行性，在执行预算时做到花钱必问效，充分体现勤俭节约的原则，部门决算时，确保预算目标达到预期效果。积极引入第三方机构作为独立的绩效评价和预算流程监督主体，以评价和监督促管理质量和效率提升。

3.6 提高预算管理人员队伍素质

提高预算工作质量的关键在于提升预算工作人员的业务素质，针对预算管理队伍存在的专业能力不够强的问题，作为部门负责人，要在着力培养集财务和业务能力于一身的高素质专业人才方面下功夫，积极促进业财融合，在圆满完成预算工作的同时，注重跟进了解业务进展和资金拨付进度，保障资金拨付和业务进展相匹配，同时加强预算业务知识的培训，包括定期组织员工开展预算法律法规的学习、预算编制流程的准确把握和预算编制、执行等环节应该注意的细节。虽然预算工作的困难多种多样，只要拿出一把钥匙开一把锁的精益求精的工匠精神，就能吹糠见米，水到渠成，高质量的完成预算工作。

综上所述，全面预算管理应从大处着眼，小处着手，关键处着力，通过对行政事业单位的工作要点做出规划和部署，对工作视轻重缓急合理安排，坚持把保障和改善民生工作放在首位，保基本兜底线，不断提升财政资金的使用效率，为我国的经济社会事业发展提供有力支撑。