稳健中调整 复苏中探索描绘交通运输高质量发展新局面

马艺菲 樊一江

2021年是全面建设社会主义现代化国家新征程开启之年，是“十四五”规划开局之年，是交通强国建设深入推进重要时期，我国交通运输在疫情波动影响下取得了来之不易的发展成绩。全年交通运输固定资产投资大幅超过计划目标，旅客运输复苏缓慢，货物运输价格持续“高位”，全球海运供需失衡矛盾突出。“十四五”初期我国交通运输面临四大挑战：疫情走向不确定带来外部影响持续变化，整体需求收缩带来派生运输需求波动和运输供给适配调整，国际海运和民航运输持续分化，安全应急和低碳绿色压力加剧。按照“十四五”发展目标和交通强国建设要求，2022年，在坚持稳中求进的总基调下，应统筹发展和安全，统筹疫情防控和适度超前稳定发展，加快提升交通运输质量效率效益，更好支撑引领经济社会高质量发展。

一、2021年交通运输发展实现“十四五”时期稳健开局

（一）交通固定资产投资拉动作用充分发挥

2021年1—11月，全国交通固定资产投资累计完成32774亿元，同比增长3.4%，三季度即已完成2020年底设立的2.4万亿元投资目标，预计全年投资规模将达到3.6万亿元左右，达到历史最高水平。分方式看，铁路完成投资6401亿元，同比下降4.6%;公路水路完成投资25323亿元，同比增长5.7%;民航完成投资1050亿元，同比增长2.9%。全年来看，固定资产投资增速先升后降，一季度同比增幅达到53.6%，主要受上年基数较低、“十三五”结转项目和专项债资金支持等因素推动，后因2020年二、三季度持续高位以及部分地区极端天气制约项目建设，二、三季度投资同比下降6.8%和6.4%，11月投资逐步回温，同比增长8.8%。分方式来看，铁路投资持续收紧;公路水路投资增长加快，沿海水运建设、高速公路投资同比增长19.1%、11.2%，但同时农村公路投资降幅最为明显，同比下降13.0%。需要指出的是，高速公路投资拉动作用再次凸显，对于投资总量和增速均有较大贡献，根据“十四五”时期各地高速公路建设规划，预计高位情况仍将延续。

（二）旅客运输复苏缓慢

2021年1—11月，全社会共完成营业性客运量77.3亿人次，同比下降12.2%。分方式来看，铁路完成旅客运输量24.5亿人，同比增长22.6%，公路完成旅客运输量47.1亿人，同比下降25.1%，水路完成旅客运输量1.6亿人，同比增长12.0%，民航完成旅客运输量4.1亿人，同比增长10.1%。全社会旅客周转量达到18593.4亿人公里，同比增长6.0%。城市客运也逐步恢复，1—11月中心城市客运量累计完成483.7亿人次，同比增长23.4%。全年来看，旅客出行受到局部疫情反弹影响突出，2021年下半年相较2020年同期未显露明显恢复趋势，特别是暑期客运受到冲击，出行增长未达预期。分方式看，民航出行仍然受到抑制，公路出行下降较为明显。整体来看，旅客出行意愿强烈，主要节假日前出行票务表现较好，但出行需求尚未得到有效释放。

（三）货物运输持续走高

2021年1—11月，全社会共完成营业性货运量475.0亿吨，同比增长13.5%，其中，铁路完成42.9亿吨，同比增长6.0%，公路完成357.1亿吨，同比增长15.6%，水路完成74.9亿吨，同比增长8.5%，民航完成667万吨，同比增长9.8%。货物周转量累计完成197744.5亿吨公里，同比增长11.5%。全国港口货物吞吐量累计完成142.1亿吨，同比增长7.2%，全国港口集装箱吞吐量累计完成2.6亿TEU，同比增长7.6%。快递业务量累计实现980.5亿件，同比增长32.3%，并首次突破千亿件。全年来看，货运量年初即处于高位，在我国疫情防控成效带来的生产能力优势和完整的产业链供应链体系保障下，生产生活需求保障整体有力，实现“客运不足货运补”。其中2020年受疫情冲击较为明显的民航领域稳步增长，1—10月国际、国内（含港澳台）航线货物运输同比增长22.4%、7.3%，展现了发展潜力空间，近期民航局对客舱装载货物运输的运行安全通告进行修订，为此前叫停的“客改货”提供缓冲空间，保留了航空运输部分供给能力。

（四）全球海运供需失衡问题尚未根本扭转

2021年，航运价格指数全年处于高位，我国出口集装箱运价达到历史新高，年初苏伊士运河堵塞事件导致相关航线全线拥堵，海运运力体系流转不畅情况出现阶段性好转，但并未根本缓解。截至2021年11月底，波罗的海综合运价指数、中国出口集装箱综合运价指数、中国沿海（散货）综合运价指数、长江集装箱综合运价指数、中国公路物流运价指数同比增长145.4%、188.1%、36.1%、1.2%、3.0%;长江干散货综合运价指数同比下降6.4%。2021年1—11月，我国进出口总值达35.39万亿元，同比增长22%，比2019年同期增长24%，实现连续18个月正增长。我国面临的供需失衡问题是国际性疫情激化并叠加局部疫情造成的，主要是结构性的、操作性流转不畅问题。国际贸易需求强劲和我国外贸向好态势，将持续拉动国际海运运力需求，并辐射带动陆路、空路发展，2021年中欧班列全年开行1.5万列、同比增长22%，发送146万标箱，同比增长29%。当前，海運仍是外贸运输主要方式，海运供应链又是国内国际长链条的运行模式，“一箱难求”“一舱难求”运力供需失衡情况仍可能再次出现。

二、“十四五”初期交通运输发展面临新挑战

（一）以疫情走向不确定为主的外部因素制约作用突出

2021年，外部性、系统性因素对交通运输行业发展的制约逐步凸显，影响交通运输布局发展思路。其中尤以疫情影响为突出，由于疫情走向仍然存在不确定性，国内新冠肺炎疫情局部散发，主要交通枢纽旅客出行、枢纽港口的正常运营、冷链等专业运输活动均受到直接制约，对区域综合交通运输体系运行有较大的影响，并逐步从交通运输活动暂停中断纵深向影响交通运输组织模式调整、强化对新技术新业态应用推广，对现代综合交通运输体系建设提出更高要求。同时，国际发展环境和疫情复杂多变，给全球经贸和国际产业链带来深刻影响，国外疫情防控不力影响其国际运输参与情况并联动辐射至我国，国际海运供需失衡加剧和运行冲击明显，对我国交通运输安全稳定运行可能带来不利影响。

（二）整体需求收缩带来派生运输需求波动和运输供给适配调整

2021年，在整体需求收缩的情况下，基于派生需求的新型交通运输供需关系逐步建立，倒逼交通运输供需匹配思路进行突破调整。一是生产消费场景新变化，在疫情局部反弹影响下，餐饮住宿等聚集型、接触型消费受到冲击，根据前三季度数据，体现消费升级类的商品销售增长较快，以线上线下融合为主要特征的新型消费逆势增长，前三季度，实物商品网上零售额同比增长15.2%，占社会消费品零售总额的比重为23.6%。二是出行旅游习惯新改变，“不走远，周边玩”成为主要趋势，据相关机构统计，2022年元旦假期短途游、城市周边游为主要出游方向，省内游订单占比近六成，比2020年情况约有10个百分点的提升。三是生产供给思路新调整， 2021年以来，受到全球海运价格上涨以及原材料上涨等“两难”境地、海运拥堵造成时效性降低等影响，供应商采购思路也有所调整，推进本地采购与全球采购等相结合，采用回迁、多样化供给、复制和就近区域化相结合，推进“近岸外包”模式应用。

（三）国际海运和民航运输持续分化

2021年，民用航空、远洋运输等行业调整从短期应急变化逐步向中长期发展延伸，对产业布局和运行组织产生长远影响。民航方面，根据国际航协预测，2021年航空业净亏损预期达518亿美元，2022年净亏损将降至116亿美元，2020—2022年航空业累计亏损将高达2011亿美元。其中，2021年全球航空客运总量预计达23亿人次，2022年将增至34亿人次，与2014年的水平相当，但远低于2019年45亿人次水平。航空货运需求保持强劲增长，2021、2022年预计比2019年增长7.9%和13.2%。从长远来看，预计中美的国内市场首先复苏，其次是欧洲区域市场，最后是远程国际市场。远洋运输方面，2021年航运市场异常火爆，2021年前三季度，中集集团实现营业总收入1182.4亿元，同比增长85.9%，中远海控实现营业收入2314.8亿元，同比增长96.7%。当前美国等国家采取了一系列港口疏堵政策，但收效甚微，初步判断，在疫情彻底结束之前，国际海运供应链问题仍是随时可能爆发的“活火山”，任何影响海外港口节点劳动力和集疏运的因素都可能再次引爆海运失衡。在此过程中，收获基于解决短期供需失衡带来景气收益的同时，也应考虑实际国际贸易增幅远低于集装箱运力增幅的情况下，一旦疫情消退和国际贸易、海运运转转入正常，蕴含的潜在风险将在运力生产和海运服务两端同时显现，运力生产端需求断崖式下降，运力利用端将因效率恢复出现虚耗带来成本上升，可能带来行业大起大落，必须提早谋划。

（四）安全应急和低碳绿色压力加剧

2021年，以应急管理为重点的交通运输韧性发展广受关注，精准、及时的应急处置能力和快速消化能力要求凸显。一是极端天气影响交通运输组织和安全，多个樞纽港口因台风天气停止作业，加剧港口拥堵问题，河南、山西极端强降雨对交通基础设施造成重大损毁，凸显交通基础设施网络韧性不足，抗灾能力不强，应急保障水平不高，综合治理能力亟待提升。河南7月特大暴雨造成全省96.2%的县（市、区）、92.9%的乡镇受灾，全省80%以上县（市、区）公路交通基础设施受到不同程度损坏，郑州地铁5号线列车迫停隧道内，造成14人遇难。二是疫情局部反弹亟需应急响应能力提升，疫情局部反弹造成宁波港、盐田港等枢纽港封港停摆，造成大范围跳港和高强度拥堵情况，如何全面强化港口运行组织稳定性，有待继续破题。同时，绿色低碳转型要求进一步突出，《国家综合立体交通网规划纲要》提出“到2035年，综合运输通道资源利用的集约化、综合化水平大幅提高。基本实现交通基础设施建设全过程、全周期绿色化”“交通污染防治达到世界先进水平”，亟待加快分解落实。

三、2022年交通运输发展的主要建议

（一）继续坚持保障疫情防控和交通运输行业稳定发展双管齐下

2022年，应持续跟踪疫情变化对于国际国内经贸格局调整影响，前瞻性关注和预测国际交通对国内交通影响，充分吸取既有疫情防控相关发展经验教训，探索推进规律性发展路径，加强应急响应等机制建设，加强配套运输保障预判，及时跟进行业发展情况，加强交通物流领域防疫安全保障和就业稳定，国际物流供应链畅通、稳定运行，并包容审慎应对各类新模式，推进新业态新技术发展应用。同时，加强谋划后疫情时代交通运输发展，针对以疫情影响造成的国际集装箱运力、民航运输等相关问题，立足中长期发展，统筹高峰应急和常态运行，考虑未来平峰条件下运力吸收能力和需求结构，将当前供需矛盾问题转化为中长期布局窗口机遇。

（二）持续推进交通运输高质量发展

2022年，在坚持稳中求进工作总基调要求下，围绕稳字当头、稳中求进，交通运输发展应加快顺应新趋势新挑战，主动调整交通运输发展路径，精准补齐发展短板、改善交通运输服务供给，优化运输市场管理，改善交通运输领域发展环境。统筹考虑绿色低碳发展、韧性发展等要求，加强风险防范化解，在探索调整中直接谋划长远发展，如利用当前集装箱运力扩大机遇，优化新增船舶、集装箱运力规模结构，加快推进船舶绿色化低碳化转型，在提升单个港口稳定运行能力的同时，优化沿海港口整体布局，提升国内港口间支撑互补作用，实现全面精准统筹。

（三）适度超前更好发挥交通运输支撑引领作用

2022年，结合扩大内需战略相关要求，科学拓展交通运输投资空间，有效发挥交通运输固定资产投资拉动作用，结合交通强国建设和现代综合交通运输体系发展要求，加大重点领域项目投资，着重优化基础设施供给结构，加快谋划一批建设诉求突出、条件成熟的交通运输建设项目，发挥基础设施优化升级对消费发展的带动作用，并结合现代流通体系建设，拓展物流组织新模式，提升线上线下消费融合发展等新需求新模式的保障作用。同时，切实将我国疫情防控带来的生产能力优势转变为满足需求的胜势，提升我国供应链韧性安全水平，提高我国参与国际运输市场竞争主动性和位势，充分发挥我国巨大内需市场的发展潜力。

（作者单位：国家发展改革委运输所）