深化农村改革 推进乡村振兴

高波

农村集体产权制度改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是实施乡村振兴战略的有力抓手，也是关乎农民切身利益的大事。山东省淄博市地处鲁中地区，辖11个区县、82个涉农镇（街道），农村人口295.78万人。近年来市委、市政府把产权改革作为发展壮大集体经济、保护农民权益、促进乡村振兴的重要措施，并取得了显著成效。截至2021年底，全面完成了改革工作任务，3288个涉农村（居）经农业农村部门注册登记赋码成立了村集体经济组织，共确认村集体经济组织成员286.65万人，量化资产224.59亿元，发放股权证书96.84万本（户）。

一、典型经验做法

（一）强化组织领导

市、区县、镇（街道）三级都成立了以党政主要领导任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组和清产核资工作领导小组，明确各部门职能职责，并先后多次召开市委市政府专题会议、全市动员大会和全市推进会议。市、区县、镇（街道）层层开展培训，邀请农业农村部和省农业农村厅专家进行专题授课，全市累计培训各级人员12000余人次，基本做到每个镇（街道）、村（居）都有2至3名明白人。

（二）突出精准施策

结合各村（居）所处地理位置和资产、资源结构特点，探索出了四种改革模式，因地制宜，分类推进全市农村集体产权制度改革。一是对经营性资产进行折股量化，提高集体资产运营水平。集体资产状况较好的城中村及城郊村对经营性资产进行了折股量化，通过规范决策机制改善资产质量，提升运营水平，确保了资产保值增值;二是对资源性资产和经营性资产进行折股量化，实现产业融合发展。充分发挥当地生态环境及人文历史等资源优势，发展乡村旅游、民宿经济致富和集体经济健康发展的新路径。三是将农民财产权折股量化，注入集体经济发展新活力，发展农村土地承包经济和休闲农业等新产业新业态;四是将扶贫资金折股量化，探索贫困村户脱贫新路子。将财政扶持的专项资金按贫困户人均享有的扶贫资金额进行折股量化，大力发展乡村旅游业，经营所得收益年末按比例分红，以及把贫困户闲置的宅基地使用权以及自有资金等折股量化到集体经济组织，由集体经济组织统一经营或者交给农业经营主体经营，所得收益按照农户股权入股比例进行分配。

（三）全面清产核资

2018年淄博市组织在全市开展农村集体资产清产核资工作，全面清理核实村（居）资金资产资源、负债及所有者权益等，彻底摸清了集体资产资源的存量、结构、分布和运用效益等情况。结合清产核资开展经济承包合同专项清理活动，对部分侵犯村集体和农户权益、程序不合法、价款不合理的合同进行规范清理，推动村集体经济发展壮大。如所辖周村区将清理出的村集体问题经济合同归纳为十类，对每一类问题合同制定了不同的解决办法和处置路径，全区通过合同清理增加集体收入1768.8万元，村均增收13.9万元。对资产量大、历史遗留问题多和部分工作力量薄弱的村（居），引入会计事务所、律师事务所及测绘公司等第三方机构帮助开展工作。

（四）把握关键环节

工作过程严格把握关键环节和重点。在成员资格界定环节，以保证“公平、稳定”为重点，严格依据法律法规政策，结合当地村规民约，实行宽标准、广覆盖，保证每一位农民的合法权益，做到能确尽确。在股权设置环节，以保证“归属清晰、保护严格、流转顺畅”为重点，鼓励村（居）以静态管理为主，实行确权到人、明晰到户、户内共享、社内流转，防止外部资本和内部少数人操控，杜绝借改革之机侵占村集体资产，损害成员权益。在收益分配环节，以客观、真实为重点，指导村集体经济组织建立健全收益分配管理制度，进一步明确收益分配的具体范围、内容和程序，坚持无收益不分红原则，不搞政绩工程。

（五）落实民主决策

工作中始终做到三个坚持：坚持党的领导，强化基层党组织的领导核心地位，保证正确的改革方向;坚持依法依规，保证改革的原则、程序、方法和重点环节基本一致;坚持民主决策，不包办代办，一村一策，提高改革的适应性和包容性。凡是法律法规和现行政策有明确规定的，严格按照规定处理;凡是法律法规和现行政策没有明确规定的，发挥村集体民主决策协商决定，充分尊重农民群众的意愿，保证农民群众的知情权、参与权、监督权、选择权和决策权。成员确认过程中，注重维护农村妇女、退伍士兵、刑满释放人员等特殊人群的成员权利，严禁以少数服從多数为由侵犯个体成员合法权益。

（六）加强督导考核

淄博市委、市政府将农村集体产权制度改革工作列入“全市经济社会发展综合考核”和“全市十个率先突破”等市级重点改革考核事项，实行一月一调度、一月一督查、一月一排名、一月一通报、一月一宣传、一月一会诊的“六个一”督查制度。定期召开全市农村集体产权制度改革工作约谈会，对进展较慢的区县进行约谈。

（七）探索权能拓展

在完成改革工作任务的基础上，进一步巩固深化改革成果，印发“进一步规范农村集体经济组织运行和管理”的制度文件，指导村集体经济组织规范运行和发展，探索建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制和运行模式。同时制定《淄博市农村集体经济组织换届选举工作指导意见》，指导村集体经济组织依法依规开展换届选举工作，进一步完善村集体经济组织的特别法人治理结构。依托市公共资源交易平台建设市、区县、镇（街道）、村（居）四级互联互通的“淄博市农村产权交易平台”，激活农村产权要素市场，推动农村经济繁荣发展。2021年9月26日淄博市公共资源交易网农村产权交易模块正式上线试运行。

二、改革取得的成效

（一）明晰了农村集体所有权

通过清产核资摸清了集体家底，一是对乡镇、村、组三级集体经济组织的集体资产权属关系进行了确认，解决了相互平调和挤占问题;二是对集体出资、投资、参股的企业、项目等进行了权属界定，解决了产权不明、界限不清的问题;三是对部门（财政）资金投入形成的资产进行了权属确认，解决了部门（财政）“投而不管”、村集体“用而不护”的问题。

（二）保护了农民集体财产权

通过成员界定，摸清了村（居）人员结构，明确了村集体经济组织成员和村民、居民的界限标准，全面、准确的界定了享有集体资产权利的人员范围，打消了广大农民群众担心因城市化发展，集体资产被后来人员侵占、挤占和平调的顾虑。通过发放股权证书，确认了集体组织成员对集体资产的占有份额，实现了“产权有其主、主有其权、权有其利”，农民真正成为集体资产的主人。

（三）理顺了分配关系

通过相对固化的股权管理制度和按劳、按股的收益分配制度，集体经济组织成员和集体的利益关系得到了更加紧密的结合，成员为集体经济组织服务可以得到劳动收入，又可以从集体分红中得到财产收入，增加了集体组织成员的收入来源和份额，使得集体福利、盈余分配等与成员利益相关事项更趋于科学化、合理化、规范化，有效的保障了农民群众合法权益。改革以来全市村集体经济组织累计实现分红12676.90万元。

（四）完善了村级治理机制

理顺了村党支部、村委会、村集体经济组织“三驾马车”的关系，村集体经济组织制定了组织章程，成立了成员大会、理事会、监事会等组织机构，依法注册登记取得法人资格，作为独立法人参与市场运营。通过规范完善运行机制，以村党组织为领导、村民自治组织和村集体经济组织各司其职的新型村级组织架构逐步形成，原来由于村委会代行集体经济组织职能导致的资产管理混乱、产权不清晰、运营不透明、干群矛盾突出等问题得到了有效化解。

三、下一步工作思考

农村集体产权制度改革这项工作显绩三分、隐绩七分，目前的改革只是完成了打基础阶段，笔者认为下一步应就巩固深化改革成果、筑牢乡村振兴的制度基础进行进一步探索。

（一）进一步完善成员管理机制

一是對因各类原因没有被确认为农村集体经济组织成员的“两头空”人员要建立健全相关追认工作机制，认真组织核实研判，符合追认条件的要及时做好落空追认工作。二是建立成员增减变动登记备案机制，因解决成员重复确认、取消成员资格、股权转让或退出等因素产生股权变化的，所在村集体经济组织要及时调整成员名册和股权登记簿，并报镇（街道）备案。

（二）积极稳妥探索政经分离

一是探索职能分离。村集体经济组织依法独立从事农村集体资产经营管理和市场经营活动，通过健全各项规章制度，把集体经济组织作为市场主体参与市场经营和竞争、发展壮大集体经济的作用发挥出来，使其经营管理逐渐规范化、科学化。二是探索选举分离。村集体经济组织和村民委员会领导成员选举在不同群体中进行，可以根据村庄大小及成员结构等情况，允许一定比例的合理交叉任职。三是探索账务分离。村集体经济组织和村民委员会分设会计账套和银行账户，村民委员会运转经费在其独立会计账套中核算，所需经费主要来自各级财政拨款，不足部分可由村集体经济组织给予支持。

（三）进一步探索集体资产股份有偿退出、抵押、担保和继承的办法

对于有偿退出，由于农村集体资产有其特殊的集体性和封闭的利益群体，如果对外转让或流转，有可能会引发外来人员侵犯集体成员利益，产生各种矛盾纠纷，因此有偿退出方式目前应仅限于集体回收和内部转让。对于抵押和担保，由于目前农村集体资产的价值评估体系不够完善，应从政府层面加大股权抵押、担保政策扶持力度，通过政策性融资担保机构提供担保及把政策性保险和商业性保险结合起来等方式为农村集体资产股权质押融资主体融资增信。对于继承，应该区分不同的集体经济组织股权管理方式。实行动态管理的村集体经济组织，因定期确认成员范围，不存在继承问题。对于静态管理的村集体经济组织，应从政府层面出台指导意见，引导其制定合法规范的集体资产股份继承办法，保障集体组织成员及其继承人的合法权益。

（四）完善农村集体产权交易市场

健全农村产权交易目录和交易规则，培育和发展组织健全、功能齐全、行为规范、管理严格及风险可控的农村产权交易市场，搭建省、市、县、镇、村五级联动的农村产权交易服务网络，基本实现农村各类产权交易“应进必进”，着力优化农村要素资源配置和利用效率，激发农业农村发展内生动力，促进农村集体资产保值增值和农民增收。

（五）健全农村集体经济发展扶持机制

一是加大资金支持。在符合政策要求的前提下，各级财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入建设设施农业、养殖、加工、光伏等项目形成的资产以及政府投资建设的道路、沟渠等基础设施，可交由村集体经济组织统一经营，收益按一定比例归村集体与贫困户所有。二是强化金融支持。出台政策鼓励金融机构对村集体经济组织领办创办和参股经营的各类农业生产经营服务主体作为信贷支农的重点，加大贷款支持力度。三是健全激励机制。对为发展村集体经济作出突出贡献的集体经济组织成员，经成员大会或成员代表会议表决通过后，可从当年度村集体经济组织经营收益增量中拿出一定比例予以奖励，激发成员的发展动力。

（作者单位：淄博市农村改革发展中心）