新时期优化宏观资源配置方式的研究

陈润

当前，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好發挥政府作用”。但与此同时应该看到，市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。强大的宏观资源配置能力是我国经济快速发展的突出优势，能够集中力量办大事。优化政府资源配置方式既是保持我国经济长期可持续发展的应有之义，也是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。

一、工业化和城市化过程中的宏观资源配置

我国赶超成功的重要经验之一就是政府通过优化资源配置，即有为政府，通过产业政策、土地政策、税收优惠政策、选择性金融政策进行工业化推动和对外积极招商引资。

（一）工业化的宏观资源配置系统

改革开放以后，我国经济社会发展的实践基本遵循了“低成本—工业规模扩张”的方式，即通过财政税收、金融系统等工具，在资金、土地等要素价格、要素应用重点领域和产业发展方向上形成了一套与推进工业化相适应的资源配置系统，从而提高了赶超效率。其中，工业化发展模式的典型特征是通过压低要素价格、吸取农村剩余劳动力、扶持幼稚产业等方式降低工业化成本。其背后的宏观资源配置方式是财政政策采用“税收减免”和“税收补贴”进行招商引资，货币政策上钉住美元锁定汇率，产业政策上通过补贴和出口退税等方式支持工业化。

（二）城市化的宏观资源配置系统

21世纪之后我国城市化开始加速，由此衍生出另一套满足城市化需求的资源配置系统。其中，以工业税收为主的财政运营向“土地财政”转变，新的财政主体由“地方政府融资平台”等公司体系承担，主体通过高成本融资推动城市化，形成了传统财政体系之外的第二体系，并以此来满足工业需求低价格用地。银行体系生长出来“影子银行”的配置机制，主要通过银行贷款、发债和非标融资渠道，为城市化发展融资。在城市化阶段，为适应服务业升级要求，需要放松对服务业干预和管制，提高服务业的生产率。

二、宏观资源配置的失调与冲突

工业化的发展带动了城市化，地方财政以居民住房的高地价补贴工业用地的低地价。财政中的融资平台、金融中的影子银行、城市中的开发区都是新的协调主体，与工业化宏观资源配置系统有着本质差异，其内在机制是：通过产业和空间规划进行城市化土地的扩张，财政服务于土地的金融运营，金融服务于城市化的资金需求。随着城市化对工业化的替代和工业化税收提供的不足，影子银行的膨胀推动资源配置向城市化倾斜，为工业化谋求低成本扩张的配置机制失效，两种资源配置系统目标越来越不一致，协调机制开始出现冲突。

（一）土地财政与税收财政的冲突

随着城市规模的扩大和基础设施升级的需求，以工业化为主带来的税收收入不足以支撑城市做大做强的要求。因此，地方政府利用土地本身具有的抵押品性质，通过融资平台来进行土地融资以谋取新的收入来源，迅速积累规模巨大的土地出让收入。土地收入—银行贷款—城市建设—征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程，使城市化快速推进。“土地财政”弥补了中央和地方支出责任与税收的不对称性，形成了传统财政体系之外的第二体系，用以弥补财税收入与公共服务支出的差距和维持较低的工业用地价格。地方“双财政”体系导致对工业化低成本目标的偏离，房地产价格上涨和劳动成本的增加，企业将低成本的工业用地转变为住宅用地，住房土地价格不断攀升将挤压工业发展，与低价工业化模式的内在要求相背离。由于土地资源的稀缺性和城市房价的上涨，这种趋势明显不可持续。

（二）资本要素价格双轨制积累债务风险

融资平台公司是我国发展的时代性产物，主要承担政府投资项目融资的职能，后来增加了政府公益性项目投融资功能。金融体系出现基于国家基准利率的存贷款利率浮动，以及基于市场利率的刚性兑付利率，资金配置机制开始偏向如房地产等高收益部门，大规模的“套利”越来越多。在城市化过程中，产生出巨大的影子银行体系。推进城市化巨大的资金需求推动了银行资金由表内转向表外，满足城市化的刚性资金需求。这扭曲了原有的宏观资源配置体系，结果是政府债务水平不断上升。由于我国市场实际利率水平较高，负债滚动越来越困难。上市公司净资产回报率低于负债利率水平，企业收入难以支付负债成本，企业被迫不断增加负债规模。此外，政府税收收入不断放缓，税收偿还负债成本能力下降。利率双轨制和基于市场利率加刚性兑付的高成本利率体系要求我国需要加快改革资金价格体系，否则将加剧利率传递渠道不畅和信号扭曲，大量累积金融风险。

（三）现代服务业与城市化发展失衡

我国快速城市化早期，工业化和人口在主导城市发展，城市建设相对落后。城市化中期，地方政府借助土地财政和融资，城市建设快速扩张，但由于缺乏相关产业和集聚效应，出现低效服务业挤出高效制造业的现象。城市化过程中，城市建设快于产业变化和要素集聚。大多数城市产业没有形成合理均衡的产业系统，基本还是传统工业化的延续，服务业长期作为工业的配套产业，难以提高质量和效率。我国服务业对经济贡献率已超过工业部门，服务业劳动生产率却低于工业。我国城市出现越来越多的城市病，城市化进程不可持续。

（四）城市中公共服务需求与供给矛盾突出

当前，我国城市中基本公共服务仍有较大提升空间，发展不平衡、不充分，服务水平与经济社会发展不适应等问题仍然存在。城市化过程中产业从招商为先转向空间布局为先，农村土地快速转变为开发区，城市辖区快速扩张，城市常住人口飞速增长，对医疗、教育等公共服务需求迅速提高。工业化时期，产业纳税与工业发展基础设施和公共服务相匹配，而城市化时期，产业税收与城市居民公共服务的责权利越来越不匹配，地方政府转向通过“土地财政”来获得公共收益，但是通过高房价把负担转移给了市民，公共服务供给没能满足新生的庞大公共服务需求。

三、优化宏观资源配置方式的政策建议

（一）完善現代财政税收制度

一是加快推进财权和事权匹配的改革。在中央与地方、财政收入和公共支出、居民享受服务与纳税责任等方面更加合理匹配，强化并优化中央、省自上而下的转移支付体系。二是健全直接税和间接税双支柱框架的税收体系。适度增加地方消费税、增值税作为地方的主税种，减轻地方对土地财政的过度依赖。提高公共服务质量，从居民消费中获取更多税收收入，实现纳税人与公共福利相匹配。三是推进预算全面绩效考核管理。加快推进立法层面和政府监督层面的改革，出台统一的绩效考核标准，强化政府预算和负债硬约束，健全适应现代财政制度的预算管理体系。四是健全地方税体系。以理顺中央与地方收入划分、促进经济发展方式转变、维护市场统一为原则，在考虑税种属性、外溢性和区域分配格局的基础上，完善地方财源建设。

（二）加快推进金融改革

一是逐步实现各类利率并轨。逐步打破刚性兑付和套利，降低杠杆，统一银行存贷款利率与市场基准利率的联动，加强国债收益率作为利率市场化和货币政策导引，以市场基准利率为基础定价，而非人民银行统一定价后上下浮动。二是加快推进货币供给渠道进行改革。改变依赖外汇资产的货币发行的格局，增加金融机构的多样性，建立统一的债券市场和多层次资本市场，通过多样化发展金融中介有效配置资源。三是加大重点领域风险防范。保持银行业资产质量稳定，化解存量风险，防范增量风险。稳妥处置企业债务违约风险，严密防控外部输入性风险。高度重视影子银行及交叉金融产品风险，严查同业、理财、表外业务，严防违规加杠杆、加链条、监管套利等行为。

（三）推动产业政策与市场机制相适应

一是减少直接补贴方式应用，减少选择性的财政补贴和投资补助，增加普惠性减税和产业基金股权投资等措施，加快政策优惠从注重供给端到让位需求端，增强市场主体的“用脚投票”作用。二是清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，正确处理好不同类型的产业、企业之间的关系，消除隐性壁垒和促进市场公平。三是致力于增强对小企业的扶持，更加注重产业和创新成长条件的改变和创新环境的塑造，减少要素流动的制度屏障和行政障碍。四是聚焦于通过支持科学研究、自主创新和技术进步来提升产品和服务的质量，促进高新技术产业的发展，增强国家科技创新实力。

（四）完善宏观资源配置“正反馈”机制

一是宏观调控需要补充新的目标。改变单一GDP物质生产绩效标准，更加注重提高居民收入占GDP比例、提高人力资本回报率、推动共同富裕等方面的指标。二是构建基于城市化发展的资源配置体制。加快完善财政政策、货币政策、产业政策的协同性、有效性，通过协调、监管、配置、激励信号的一致性，共同实现主体目标。三是强调税收与公共服务能力的匹配。加大高质量的社会公共服务与社会保障的供给，通过再分配促进帕累托改进，提升全民福利水平。四是推进社会广泛参与公共治理。将社会参与、公共治理等非经济因素进入国家福利目标体系，制定社会民众参与程序、议事规则等依法行使权力的流程。

（作者单位：国家发展改革委体管所）