中非工业合作面临的问题与对策

陈 丹，许浩冉，宾建成

（1.玛哈沙拉堪大学美术与应用艺术学院，泰国 玛哈沙拉堪府；2.上海对外经贸大学国际经贸学院，上海 201620；3.北海艺术设计学院美术学院，广西 北海 536000）

一、引言

工业增长是实现经济增长的关键要素，是促进包容且可持续发展的重要基础。2020年爆发的新冠肺炎疫情造成了全球范围内的经济衰退，各国工业增长、产业链、贸易、劳动力市场、外国直接投资和汇款流动等均受到了疫情的严重冲击。全球各国尤其是广大发展中国家均认识到要促进经济复苏，大力推动工业发展是当务之急。为此，2021年在达喀尔召开的中非合作论坛第八届部长级会议通过的《中非合作论坛——达喀尔行动计划（2022-2024）》（以下简称计划）明确指出“中非双方充分发挥产能合作机制作用”，不断完善“企业主体、市场运作、政府引导”的合作机制；中方将为非洲援助实施10个工业化和就业促进项目，带动当地工业化发展，将资源优势转化为经济发展优势。[1]与此同时，将于2022年11月召开的非盟工业化和经济多样化峰会（AU Summit on Industrialization and Economic Diversification）对外发出呼吁，“只有通过认真努力整合和系统明晰非洲发展的基本特征，才能实现非洲工业化，为非洲的结构转型调动财政资源，促进包容性增长和可持续发展。”[2]随着中国与非洲国家就工业合作等议题不断开展互动，双方将在“中非合作论坛”“一带一路”等合作框架下进一步深化工业领域的合作，共建“制造非洲”“联通非洲”与“丰收非洲”，持续提升非洲国家自主发展能力。目前，非洲工业发展与中非工业合作尚处于起步阶段，进一步深化中非合作，还需及时破解发展瓶颈，为双方培育良好的合作环境与动力。

二、中非工业合作的历史与现状

（一）中非工业合作的历史

1.1955年-1978年：团结时期

中非关系有着深厚的历史渊源，中国与非洲国家均在近代遭受过列强侵略，曾共同抗击过殖民统治。新中国成立以来，按照“求同存异”的指导思想，1955年中国开始将对外援助从社会主义国家扩大到更广泛的发展中国家，1956年埃及成为第一个受援的非洲国家。这一时期，中国的经济发展远远落后于发达经济体，且中国对外援助的特点是无偿援助，1956年至1977年中国政府向36个非洲国家提供了24.67亿美元，占其对外援助总额的58%。[3]从对非工业扶持来看，中国政府提供自己能够生产的、质量最好的设备和物资,帮助非洲国家走上自力更生、独立自主的发展道路。[4]

2.1978年-2000年：改革时期

与1978年中国实行的改革开放政策相对应，这一时期的对非发展政策也发生了转变。中国与非洲的合作从反对殖民主义等转变为以市场原则为基础的经贸伙伴关系，中国将过去的无息贷款转向与非洲开展经济技术合作，由商务部作为牵头部门负责中国对非经贸合作。这一时期，中国对非工业合作的一个重要特征是强调对非发展的“造血”功能，即提升非洲国家的自主发展能力。1979年至2000年期间，中国64%的对非投资流向了基础设施领域，涉及800个建设项目,促进了非洲国家的就业与原始工业积累。

3.2000年以来：全面发展时期

中国的改革开放政策极大地促进了中国经济发展，自2000年首届中非合作论坛举办以来，中非合作迎来了重要的发展历史机遇期。从对非发展政策来看，2006年，中国发布的第一份非洲政策白皮书指出“中非将相互学习借鉴治理和发展经验，加强教育、科学、文化、卫生等领域的交流与合作”，2021年发布的《新时代的中非合作》指出“工业化是非洲实现包容性和持续性发展的前提……中国支持非洲国家根据自身国情和发展需求，改善投资软硬环境，以产业对接和产能合作为龙头，助力非洲工业化和经济多元化进程。”[5]值得注意的是，与欧盟－非洲峰会（European Union - African Union summit）或日本国际协力机构的临时性质不同，中非合作论坛自成立以来就呈现出制度化及运作架构清晰等重要特征，经过多年的发展，已经从一个以外交交流和发展为中心的机构发展成为一个综合性的“经济－政治－安全－软实力纽带”，是推动中非工业领域合作的重要驱动力。

（二）中非工业合作的现状

近年来，在中非双边交流日益加深背景下，中非经贸合作在各领域广泛开展，工业领域的合作也在不断推进。在国家层面，中非双方各自出台了旨在促进中非工业合作的若干政策建议与规划指导。从企业合作层面来看，中非共建了多个工业合作园区，中非民间商会等民间组织正在广泛组织国内工业企业赴非参与中非工业合作。中国企业在非建设的工业园区和经贸合作区的数量在不断增加，而且业务范围日趋多元，涵盖了资源利用、商贸物流、轻工建材、纺织服装、机械制造、家用电器、农业生产等多个领域。[6]

1.中非双方均出台政策支持工业发展

2015年12月，中国在出席中非合作论坛约翰内斯堡峰会时与非洲国家签署了“中非工业化合作计划”，2021年举办的中非合作论坛第八届部长级会议通过了《中非合作2035年愿景》，出台了旨在促进工业合作的“非洲工业化发展加速计划”，双边工业领域合作机制得到巩固和加强。此外，南非、科特迪瓦、埃塞俄比亚、肯尼亚、塞内加尔、坦桑尼亚和赞比亚等多国政府均出台了相关政策以推动本国工业化进程。除此以外，中国还同非洲15个国家建立了工业产能合作机制[7]，从政府层面的顶层设计到企业层面的具体实施，持续助力非洲工业化与经济结构转型。

埃塞俄比亚与南非是非洲大陆工业发展基础较好的国家，正在寻求与中国的工业合作，积极学习中国工业发展经验与经济增长模式。近年来，在“中非合作论坛”“一带一路”合作倡议等合作机制深入开展的背景下，中国快速的工业化发展为非洲国家与中国开展工业合作提供了坚实的合作基础与新的合作机会。在“中非合作论坛”机制下，2019年，中国工业和信息化部同埃塞俄比亚贸易和工业部（Ministry of Trade and Industry）签订了旨在促进中埃产业合作对接的中小企业领域双边合作的谅解备忘录。[8]中国商务部与南非贸工部（The Department of Trade Industry and Competition）签署了93项经贸协议，继续加强中南在汽车制造、农产品加工等重要工业领域的合作。经过20年的持续增长，坦桑尼亚在2020年7月达到了该国发展的一个重要里程碑，正式从低收入国家升级为中低收入国家[9]，其经济地位的巨大转变表明了坦桑尼亚具有持续稳定的宏观经济发展，且自然资源禀赋、地区战略位置优势日益凸显。坦桑尼亚于2021年5月与中国签署了《中坦经济技术合作协定》，鼓励两国在基础设施建设、制造业、矿业等坦方发展较落后的重要领域开展多种形式的合作。[10]

2.中非共建经贸合作区

境外经贸合作区是推进中非贸易、投资和技术合作的重要载体，为中国企业赴非投资建厂、增加东道国税收、促进工业发展奠定了良好的基础。在中非双方多年的共同努力下，中国同非洲埃塞俄比亚、苏丹、吉布提、南非等国家协同建立了11个境外经贸合作区。这些境外经贸合作区的运营极大地吸引了所在国上下游配套企业入驻，加速了区域内产业集聚，大大促进了中国与这些国家的工业合作。

2006年，由中国铁建股份有限公司等中国机构与尼日利亚政府出资设立的尼日利亚莱基自由贸易区正式成立，大大优化了尼日利亚的工业产业结构，提高了国民生活水平，为非洲当地发展注入了新的活力，并成为西非重要的货物集散地。截至2021年11月底，入园企业累计完成投资超3.53亿美元，实现总产值4.47亿多美元，实现进出口总额9.17亿美元，带动就业2000人，上缴尼日利亚政府税费8900多万美元。[11]海信南非工业园区是中国与南非开展工业合作的重要平台。1996年，海信进入南非市场，之后陆续建立了海信南非控股有限公司与海信南非制造有限公司。2013年，在中南两国元首的共同见证下，双方共同投资建设海信南非工业园区，这也是金砖国家合作的重要发展事项。海信南非工业园区不仅成为中国对非工业合作的重要支点，而且对当地制造业、社会经济发展产生了深远的影响。截至2020年8月，海信南非家电产业园年产电视机100万台，不仅促进了当地工业制造业的可持续发展，也为南非当地带来了大量的就业机会。[12]

3.中国为非洲国家工业发展提供融资支持

非洲国家大多处于工业化发展的初期阶段，工业基础薄弱严重制约了非洲制造业的健康发展，工业发展融资缺口较大，每年可持续发展目标的资金缺口为2000亿美元。[13]金融发展不足严重制约了中非工业合作和非洲经济发展[14]。自新冠肺炎疫情在全球肆虐以来，非洲经济形势更加复杂多变，经济社会发展受到疫情的多轮冲击，区域发展极度不平衡。在此背景下，推进工业化愈发成为非洲发展的热点话题，受到中国与国际社会的广泛关注。一直以来，中国就高度重视对非产业多元化合作，立足各国发展实际，为非洲国家提供工业领域的融资支持。

作为中国对非发展融资的重要合作平台，中国国家开发银行与中国进出口银行等大力支持非洲农业生产、产能对接、基础设施投融资、能源矿产、产业园区等领域的合作，在非洲的加纳、赞比亚、南非、埃塞俄比亚等国家设立了5个代表处[15]，积极对接非洲工业发展需求，以市场化合作模式为非洲发展提供融资支持，不断提升非洲国家的自主发展能力。根据美国威廉玛丽学院（William & Mary）发布的中国最新国际发展融资数据显示，2000年至2017年，中国对非发展融资项目数为3639个，总融资额为4682.03亿美元。其中，涉及对非生产部门的发展融资总额为281亿美元，占同期中国国际发展融资总额的13.92%，这表明非洲工业发展能力提升是中国对非发展融资的重要目标之一。除此以外，基础设施建设也是中非推进工业合作的重要物质基础，2000年至2017年，中国对非基础设施累计融资额为127亿美元，占其同期发展融资总额的62.90%。

三、中非工业合作的有利条件与不利因素

作为世界上发展中国家最为集中的大陆之一，非洲目前正在奋力寻找实现工业化的最优途径，“工业化”是非洲大陆近年来最为热点的话题之一，这也表明了非洲国家致力于推动工业化的决心与信心。同时，近年来撒哈拉以南非洲国家的制造业扩张为区域就业与消除贫困作出了巨大的贡献，成为该地区工业化驱动结构转型目标的中心任务。有研究表明，到2030年，非洲制造业的B2B支出将达到6663亿美元，非洲有望成为“下一个世界伟大的工业制造中心。”[16]

（一）中非工业合作的有利条件

1.非洲制造业正在崛起

从工业增长理论视角来看，工业化是经济结构从以农业为主转变为以商品制造为主的发展过程。世界上不同国家采取了不同的工业发展战略与实施路径。从近期非洲制造业发展整体态势来看，自2020年下半年以来，非洲制造业也开始从疫情冲击后得到恢复，从2020年的衰退中触底反弹，逐步摆脱疫情带来的不利影响。到2030年，非洲制造企业的支出预计将达到6660亿美元。[17]

分国别来看，汽车工业是南非最重要的行业之一，许多大型跨国公司利用南非为当地和国际市场采购零部件和组装车辆。南非汽车工业由汽车设计、开发、制造、营销、进出口和销售等众多公司组成，是南非收入最大的经济部门之一，为南非GDP贡献了6.4个百分点。2020年，南非共计出口了271288辆汽车到全球147个国家，总计1212亿兰特（约合75.4亿美元），其中包含545亿（33.9亿美元）兰特的汽车零部件。[18]2022年，尼日利亚国家统计局发布的数据显示，尼日利亚的国内生产总值在2022年第一季度实际增长了3.11%，其中制造业同比实际增长5.89%，比2021年同期增长2.49个百分点，比2021年第四季度增长3.61个百分点，增长势头强劲。[19]2021年第一季度至第三季度，制造业对加纳国内生产总值增长的贡献率为0.9个百分点，在加纳国内生产总值数据的子行业中仅次于作物生产。[20]值得注意的是，加纳正在与丰田、中国重汽和当地生产商Kantanka等诸多公司合作，以寻求建立一个汽车制造装配厂，为本国制造业发展转型寻求外资支持与技术合作。除此以外，近年来，埃塞俄比亚、卢旺达、坦桑尼亚等国家制造业增长率接近10%，制造业产出绝对值稳步增加。[21]

2.非洲有丰富的劳动力资源

已有理论表明，劳动力资源的富裕程度直接决定了一国工业发展的潜力、增长速度以及工业升级转型的前景。从人口规模来看，到2035年，非洲的劳动力将超过世界上任何其他国家，甚至超过印度和中国等新兴经济体，为非洲大陆蕴育了庞大的人口红利与工业发展机遇期。从人口增速来看，自1967年以来，非洲一直是人口增长最快的大陆，2021年为2.44%，预计未来20年将持续保持在2%以上。[22]总人口增长对非洲国家的社会经济发展前景非常重要，人口的年龄结构在一国经济社会发展转型过程中的作用尤为重要。从非洲人口的年龄结构来看，非洲是世界上人口最为年轻的大陆，撒哈拉以南非洲70%的人口年龄在30岁以下，到2035年，撒哈拉以南非洲的人口仍将是世界上最年轻的。[23]与此同时，劳动年龄人口（15至64岁）相对于非劳动年龄人口的比例正在增加，劳动力占总人口的比例增加会转化为工业生产能力的提高，有助于增加非洲国家储蓄和投资，非洲中低收入和低收入经济体在未来几十年将凭借丰富的劳动力资源经历重要的“人口红利”发展机遇期。

人力资本积累也是实现工业增长的一个重要动力，经过教育等投入方式获得的人力资本积累促使人们在从事生产生活的过程中不断地将大量资源用于资本品的生产，且以各种方式对自身进行投资（如人的智力、创造力技能与文化道德素质等），从而能够推动生产力的发展。非洲开发银行认为，非洲是人口最为集中且规模庞大的大陆之一，拥有教育、技能和就业机会的青年将成为工业经济增长最重要的推动力，激发非洲人力资本的个人潜力则是可持续经济转型与社会进步的关键要素。[24]非洲开发银行正在加强科学、技术、工程和数学课程推广，通过学校信息和通信技术的教学以支持就业导向的优质技术和职业教育，推动非洲大陆的工业技术革命。

3.中非基础设施合作稳步推进

联合国制定的可持续发展目标中将基础设施、工业和创新定义为相互关联、相互影响与相互促进的三个典型发展支柱，且具有一个共同的发展目标：实现社会包容和环境可持续的经济发展，即以基础设施建设推动发展中国家工业增长、以工业增长获得的收益反哺尚未完善的基础设施建设。凭借从中国等新兴经济体获取的基础设施建设融资支持，近年来非洲国家的基础设施建设取得了显著的进步。非洲正处于关键发展时期，从获取基础设施建设的发展融资情况来看，2007年至2020年，中国为撒哈拉以南非洲的基础设施项目提供了230亿美元的发展融资，是美国、德国、日本和法国发展融资总额的两倍多，这表明非洲国家高度重视基础设施建设，支持非洲基础设施建设也是中国发展理念、发展模式在中非合作大背景下的重要写实。从基础设施战略推进来看，东非是撒哈拉以南非洲增长最快的地区之一，该地区国家正在与非洲开发银行、中国国家开发银行及中国进出口银行等金融机构合作，通过启动一系列道路和桥梁的升级、重建和现代化的分阶段计划来优化区域内交通基础设施建设运营水平。例如，2020年，东非有近66个多样化的多式联运项目在建，占该地区所有建设项目的55.9%，充分表明基础设施建设是东非国家近年来优先发展的重点事项。

4.中非双方均出台政策支持工业发展

经济发展的根本目标是改善人民的福利，各国政府都在努力发展工业作为实现这一目标的重要政策工具。尽管政府在加速工业化方面的作用可能会因意识形态、政治结构、行政能力和发展水平的不同而存在差异，但是，政府仍然是工业化进程的核心，在刺激经济增长、减轻贫困以及实现许多其他可持续发展目标中发挥着重要的政策引领作用。2015年12月，中方在出席中非合作论坛约翰内斯堡峰会时与非洲国家签署了“中非工业化合作计划”，2021年举办的中非合作论坛第八届部长级会议通过了《中非合作2035年愿景》，出台了旨在促进工业合作的“非洲工业化发展加速计划”，双边工业领域合作机制得到巩固和加强。此外，南非、科特迪瓦、埃塞俄比亚、肯尼亚、塞内加尔、坦桑尼亚、赞比亚等多国政府均出台了相关政策以推动本国工业化进程。除此以外，中国还同非洲15个国家建立了工业产能合作机制[7]，从政府层面的顶层设计到企业层面的具体实施，都在持续助力非洲工业化与经济结构转型。

近年来，在“中非合作论坛”“一带一路”合作倡议等合作机制深入开展的背景下，中国工业化的快速发展为非洲国家与中国开展工业合作提供了坚实的合作基础与新的合作机会。在“中非合作论坛”机制下，2019年，中国工业和信息化部同埃塞俄比亚贸易和工业部签订了旨在促进中埃产业合作对接的中小企业领域双边合作的谅解备忘录。[8]中国商务部与南非贸工部签署了93项经贸协议，继续加强中南在汽车制造、农产品加工等重要工业领域的合作。

5.非洲大陆自贸区为中非工业合作注入新动力

非洲大陆自由贸易区的正式实施旨在建立一个无关税壁垒阻碍的大陆，以发展非洲国家的商业、促进非洲大陆区域内贸易、加速非洲工业化进程。推进非洲区域经济一体化将创造出一个更大的供应市场，有效减少区域内贸易和人员自由流动的限制，促进制造业加速发展，提升非洲工业经济全球竞争力。非洲大陆自由贸易区范围内的区域产业政策能够极大地促进规模经济和区域互补性发展，以推动该区域生产、加工更多的高价值出口产品，并通过全球价值链攀升促进撒哈拉以南非洲国家工业化。除此以外，非洲大陆自由贸易区与非洲联盟“2063议程”的有效结合，将大幅扭转非洲早期的去工业化迹象，推动软件、汽车零部件、工业和商业机械、化学品、农业加工以及服装和鞋类子行业等工业领域的发展。鉴于非洲大陆自由贸易区已进入实施阶段，预计到2030年，非洲企业对制造业的支出将增加2000亿美元，达到6663亿美元，这为推动非洲大陆的工业发展提供了动力与机遇。[25]

总的来看，尽管目前非洲工业化发展水平较低、正处于初级阶段，但是中非合作的现实条件是较为充分的。非洲的人力资源为非洲工业发展提供了坚实的劳动力基础，现有的制造业基础为工业发展培育了较强的驱动力，政府的支持与区域经济一体化进程则为中非工业合作奠定了良好的内部基础与外部环境优势。

（二）中非工业合作的不利因素

1.中非工业发展水平差距较大

工业化一直是发达国家与新兴工业化国家经济社会结构转型的驱动力。尽管非洲具有地域辽阔、矿产资源丰富与人口红利等多项工业发展的潜在资源优势，但工业化基础薄弱、制造业发展能力滞后并处于价值链的下游等不利因素致使非洲工业发展速度得不到迅速提升，也成为掣肘中非工业合作的重要因素。在非洲55个经济体中，属于工业极不发达经济体的就有32个，属于发展中工业经济体的有20个，仅有三个非洲国家（南非、突尼斯、毛里求斯）进入了新兴工业化经济体行列。[26]与世界各国的工业化水平相比，非洲整体工业化水平较低，仍处于低水平发展阶段，工业化基础薄弱，限制了中非工业合作发展。从中非制造业发展态势来看，非洲制造业仅占全球制造业附加值的2%[27]，而中国制造业正在蓬勃发展，基础设施、优惠政策、庞大的消费者群体与成熟的供应商网络等是中国工业得以迅速发展的重要条件。除此以外，全球贸易前景相对低迷、大宗商品价格在中期内仍相对疲软、非洲经济结构转型的紧迫性正在上升，使得非洲制造业发展面临的挑战将继续存在。

2.非洲缺乏推进工业化发展的人才

人才是推动工业化发展的重要因素。工业技术人才短板是制约非洲工业发展及中非工业合作的重要因素。对于发达国家而言，高等教育国际化是其全球软实力战略的一部分，而发展中国家则更加注重高质量人力资本潜力的培育。

首先，非洲国家面临教育短板困境。从非洲人口最多的十个国家来看，高等院校数量为740个，学生人数为6.6亿。而在美国，约有5300所大学和学院为超过3.23亿的人口提供高等教育服务。[28]从质量上来看，在非洲大学取得的学位难以直接转化为工业发展所需的就业能力。非洲在科学、数学、技术工程、卫生等许多领域均面临着技术工人短缺的问题，且人才供给与工业需求间存在严重的结构性失衡矛盾。非洲目前的工业技能生产模式与劳动力市场的需求极度不匹配，工程、农业、健康和科学领域的毕业生比例较低，相关人才供给短缺现象严重。

其次，高技能人才流失现象严重。人才外流在非洲并不是一个新现象，在过去几十年中一直呈现上升趋势，其最常见的原因包括低工资、恶劣的工作条件、失业风险、政局不稳定、获得医疗保健的机会有限以及对更好生活质量的渴望。尼日利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、南非等国家是人才流失影响最大的几个国家。非洲联盟的统计数据显示，每年约有70,000名熟练的专业技能人才离开非洲[29]，许多年轻的非洲人才正在向欧洲、中国与美国迁移以寻求更好的发展机会。

最后，工业企业管理能力滞后与技术人才不足。在中非工业合作领域，员工受教育水平普遍较低，小学及以下文化占比13.6%，初中占44.9%，高中占20.4%，大学本科占17.7%，中职大专占2.7%，硕士仅占0.7%。[30]这表明中方企业难以在当地招聘到具有管理经验与技术经验的非洲本地人才，对工业合作十分不利。

3.大国对非竞争加剧

一方面，近20年来，中非经济联系日趋紧密，合作不断走深、走实，中非在推进高质量共建“一带一路”、中非论坛合作机制、第三方市场合作以及工业发展、气候合作、数字经济等诸多产业领域存在互利合作广阔空间，由此触发了西方大国对中非合作的普遍关注。中非工业合作提出的一系列重要举措促使西方国家应激反应上升，唯恐新兴力量的崛起会危及其在国际社会的主导地位，纷纷采取反制措施挑拨中非合作关系。例如，2018年，美国政府在其发布的《特朗普政府非洲战略》（Trump Administration’s New Africa Strategy）中声称，由于中国在非洲的负面效应越来越大，美国有责任保护非洲大陆的经济与国家事务安全。此外，还污蔑“一带一路”合作是中国对非洲的大规模掠夺行动，助长了非洲国家债务的增加，甚至污蔑中国通过贿赂、不透明的协议迫使非洲国家屈服于中国的控制之下，并大肆宣扬“一带一路”投资项目充斥着腐败，不符合美国提出的道德或环境标准。[31]美国的恶意挑唆严重恶化了中非工业合作的外部舆论环境。

另一方面，近年来，中国在非洲的影响力日益彰显，特别是“中非合作论坛”“一带一路”倡议等合作机制不断加深中非合作的深度与广度。西方大国深感在非洲可能存在被中国超赶的危机，于是纷纷重启或加大对非合作与竞争。例如，美国先后通过《非洲增长和机会法案》、千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation）、美非领导人峰会（U.S.-Africa Leaders Summit）、“重建美好世界”全球性基建计划（Build Back Better World）、“重启繁荣非洲倡议”（Reboot of Prosper Africa initiative）等形式寻求与非洲的深度合作。2022年5月，日本与非洲共同举办了“东京－非洲发展国际会议”（Tokyo International Conference on African Development），日本在非洲的经济外交既追求经济目标，也追求地缘政治目标，其目的在于从关注官方发展援助转向以私人投资为基础的方式，不断加大与中国在非洲的竞争力度，旨在为“一带一路”倡议提供替代方案。[32]

4.非洲国家基础设施建设融资赤字，政府债务风险加剧

首先，工业化生产需要较高要求的基础设施水平，工业化与基础设施是相辅相成的双向互动关系。非洲道路、机场、港口等基础设施建设需要投入大量的资金，从近期非洲发展境况来看，疫情冲击下的非洲经济发展有所放缓，加上私人投资严重不足，非洲国家财政紧张加剧，由此引发了基础设施后续建设、维护保养等领域投资缺口不利态势的加剧。据非洲开发银行测算，到2025年，非洲大陆的基础设施融资需求每年将高达1700亿美元，估计每年缺口约为1000亿美元。[33]

其次，非洲国家债务存量和偿债成本不断攀升。新冠肺炎疫情爆发之前，由于对商品收入增加的良好预期，许多非洲国家大量借款以支持基础设施建设。新冠肺炎疫情爆发以来，大宗商品价格大幅下跌、全球经济发展放缓、财政空间有限以及抗击新冠肺炎疫情的成本不断上升，非洲国家面临着严峻的债务上升风险。2022年，有22个非洲国家或处于债务困境的高风险之中，其官方债权人主要有西方国家和世界银行、国际货币基金组织、非洲进出口银行和新开发银行等多边机构，也涉及到中国、印度、土耳其等国家。从外债总额来看，2020年，撒哈拉以南非洲的外债总额为7024亿美元，而2012年为3809亿美元，欠官方债权人（包括多边贷款人、政府和政府机构）的金额从1190亿美元增加到2580亿美元。[26]表明非洲的债务风险正在加剧，这对于非洲工业发展与中非工业合作无疑是一个重大挑战。再次，融资难也是非洲国家基础设施建设与工业化发展的一大制约因素。由于非洲国家自身的历史问题、体制问题与安全风险等，国家的信用评估等级较低，很难在国际融资银行获得贷款。2019年非洲国家从国际金融机构累计获得的与基础设施建设相关的贷款为580亿美元。[34]自新冠肺炎疫情冲击以来，非洲国家从金融机构获得贷款的额度进一步缩减。由于疫情冲击、庞大的基础设施需求与融资难等诸多挑战的相互交织，非洲国家的债务存量与偿债成本或将持续攀升，致使非洲各国政府可能存在债务风险加剧，不利于中非工业合作的继续推进。

5.社会不稳定因素叠加

受新冠肺炎疫情冲击与经济增速放缓的影响，非洲多个国家和地区的不安全因素增多，政治风险和社会风险有所上升。此外，新冠肺炎疫情的加速蔓延也导致非洲部分地区出现了经济停摆，且对非洲国家的政治产生严重影响。例如，2021年7月，南非遭受了自1990年以来最严重的暴力事件，多条高速公路被封锁。2021年全球和平指数（Global Peace Index）发布的数据显示，南非的全国暴力成本占该国GDP的19%，社会生产生活秩序受到严重冲击。[35]从非洲整体来看，2020年非洲发生了超过17200起不同的政治暴力事件，导致超过37600人死亡，比2019年增加了4000多起事件，死亡人数增加了近9000人。[36]战争、爆炸及针对平民的暴力事件等不安全因素层出不穷，严重影响了非洲工业发展的内部环境稳定。因此，如果非洲的社会安全、政治安全与恐怖主义等问题无法得到切实解决，非洲大陆将会被种种不安全因素分裂成一个个孤立的个体，进而影响区域统一大市场的形成，无法有效满足现代工业对产业链条完整与市场整合的基本要求。非洲地区的安全风险加剧给中非合作带来三方面不利的影响，包括束缚中非产能合作、阻碍中非经济深入融合、影响原材料的稳定供应。[37]鉴于此，非洲地区的社会风险、政治风险将迫使中国企业对非工业投资维持在较小规模和较低水平，中非工业合作难以达到深度融合的合作层次。

四、促进中非工作合作的对策

（一）加强多边合作共识，对接工业化进程

中非工业化合作计划是中非“十大合作计划”中的重要组成部分。由于非洲国家数量众多，所处的工业化阶段也并不尽相同，各国经济发展阶段也存在显著差异。首先，在中非工业合作中，要加强与非洲各个国家的共识，将工业化合作转变为中非合作的重要纽带，持续协调彼此之间的利益诉求，推进中非工业合作。其次，中非双方要充分发挥中非合作论坛机制以及非洲国家经贸联委会的工作机制，积极落实中非合作论坛第八届部长级会议上颁布的“九项工程”与《中非合作2035年愿景》的各项议程，共建非洲大陆自贸区，加强中国与非洲各国发展规划对接，制定并实施可持续的经济发展方案，稳步推进工业化建设。再次，中国要加强与非洲国家在工业化进程规划上的需求对接，使得中国企业对非投资符合非洲国家工业发展需要。最后，基于中非双方在工业合作、产业发展方面的需要，持续优化中非产业园区的选址布局，以防出现盲目竞争、资源浪费等情况，重点支持符合非洲国家产业发展规划的一批国内企业赴非投资工业合作项目，加大对非工业合作工作的针对性、务实性，切实有效帮助非洲国家完善工业产业链，推动中非产业链融合发展。

（二）防范化解债务风险，推进基础设施互联互通

中非基础设施互联互通是“一带一路”倡议合作的重要组成部分，同时也是中非工业合作发展的重要基础。在中非“一带一路”合作倡议下，中国应根据不同非洲国家的工业发展需要，进行差异化、针对性的投融资专项安排，有序推进基础设施领域的互联互通。首先，考虑到新冠肺炎疫情对非洲各国经济带来的冲击，2020年，中国免除了15个非洲国家截止到2020年底的逾期未偿债务。[7]其次，考虑到非洲国家财政紧张、债务风险仍然较大的实际情况，后续需要注重对非发展融资方式的多元化，在考察非洲各国债务风险以及非洲国家的贷款偿还能力的同时，继续对非洲各国的融资要求进行差异化评估，在充分审慎分析基础设施与工业建设项目投资可行性的基础上，着力提升非洲国家防范和化解债务风险的能力，谨防债务违约的发生。再次，中国应继续开拓多种工业合作模式，在航运、港口、铁路、公路、电力等方面加强基础设施建设的同时，有效带动中非合作企业提高生产效率、促进生产要素流动、降低企业交易成本。最后，中国还应积极参与非洲工业化发展的顶层设计，与非洲国家工业发展政策实现有效对接，不断优化基础设施的结构与布局安排，为中非工业化结构转型升级奠定良好基础。

（三）中非携手推进非洲区域治理

长期以来，中国始终秉持“非洲人民自己解决自己本国问题”的国际发展原则，不干涉非洲各国内政和人权，支持非洲国家和地区在本国和本地区的安全治理方面的主导权。值得关注的是，社会与政治安全也是保障中非工业合作的关键，中非双方应携手共同努力提高非洲地区的安全治理水平，共同推动非洲大陆早日形成统一区域大市场，共同推动非洲形成社会安定的良好局面，为中非工业合作提供安全保障。为推进中非工业合作稳定开展，中国应持续推进2021年中非合作论坛提出的“和平安全工程”行动，帮助非洲国家培训优秀治安保障人才，支持联合国为非盟的独立维和行动提供资金援助以及落实对非盟的安全保障领域援助，支持非洲国家为促进和平稳定、打击恐怖主义的行动。同时，中国应在和平与安全领域扩大双边交流和对话机制，积极参与非洲国家在安全治理等方面的重要峰会和论坛，加强与其他大国在安全领域的沟通以及协助非洲国家防范化解潜在安全风险。

（四）完善中非工业合作人才培养体系

为破解非洲发展工业所缺的人才难题，从中非高校合作来看，中国与非洲国家的高校应加强双边合作交流，合力搭建中非人才走廊，开发线上技能课程，注重课程的实用性，帮助非洲国家建立并完善理工科等相关学科建设，打造工业技术人才培养机制，共同培养专业性技术人才。同时，与非洲政府共同建立实验室、研究中心等科学技术交流合作平台，交流经验和技术成果，促进双方人才交流培训、技术转移和创新创业。从合作交流来看，中国应鼓励非洲高校学生借助英才计划、青年科学家计划等项目和平台，选派非洲优秀青年赴中国学习工业技术等相关知识，参与科研机构、高校和各大企业以及社会组织举办的培训交流活动，提升非洲国家的工业技术水平。从中非企业层面合作来看，应重点支持中国本土企业加强与非洲企业在科技创新战略方面的沟通协调。在推进非洲企业员工全员培训的基础上，不断完善非洲员工培训体系，改善非洲技术类员工的培养方式，重点聚焦技能培训，采取线上与线下相结合的方式对非洲工业技术从业人员进行技能培训，培养一批中非工业合作急需的高技能人才。

（五）充分发挥中非经贸合作区的示范效应

近年来，中非经贸合作区由产业集聚园区向产业链整体规模化发展的多功能经贸合作区转变，为非洲国家提供了促进工业化的投资、就业、技术转让的机会。通过政策框架和激励措施，鼓励中国企业与当地经济建立联系，将非洲工业化愿景转变为非洲发展的现实条件。在中非合作不断深化的背景下，中非经贸合作区正在成为中非工业合作发展的重要平台。首先，中方可以帮助非洲国家改善海关、税收、检验检疫等基础设施，从而提高运营效率，提升贸易便利化程度，为工业产品进出口提供必要支持。其次，为非洲农产品和工业原材料的加工提供技术合作与指导，从而加强非洲高附加值产品的生产能力，为非洲国家的工业产品出口提供更完善的市场准入。再次，鼓励非洲国家大力发展电子商务，为工业产品提供销售渠道，继而促进区域内和区域外贸易的创新合作。最后，中非经贸合作区作为中非产能合作与产业对接的现实载体，应积极构建政府间沟通交流机制，对非洲国家经济和产业发展规划的需要与中国产能转移、产业升级的战略方向进行有效对接，统一谋划中非经贸合作区建设，主动融入非洲大陆自由贸易区建设推进工作，在贸易便利化、区域贸易一体化、经贸特区建设等领域加强合作，充分发挥中非经贸合作区的集聚效应，推动中非工业合作持续发展。