数字技术支撑社会治理的逻辑机理、潜在风险及纾解路径

李玉轩，周建鹏

（1.华东师范大学马克思主义学院，上海 闵行 200241；2.河西学院经济管理学院，甘肃 张掖 734000）

我国“十四五”规划提出了建设数字中国的发展战略，新技术革命的时代潮流和现实需要再一次催生了社会治理方式的变革。新兴数字技术在社会治理场域的广泛应用，为社会治理数字化转型提供了“数据驱动-技术嵌入-协同赋能”的运作逻辑。同时，数字化变迁也引发出不同层次的治理问题，“技术鸿沟”“信息茧房”“信息孤岛”等风险因素愈加复杂。基于此，在新时期迎接数字时代，加快数字化发展，需要进一步激活数字要素，发挥数字技术潜能，深刻认识和警惕在社会治理数字化转型中的数字风险和负面效应，避免数字技术的“工具异化”，共创社会公共价值，破解制约数字治理效能提升的藩篱，为推进和实现国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

一、数字技术支撑社会治理能力现代化的逻辑机理

（一）数据驱动：数字经济下数字治理的生成逻辑

21世纪以来数字化社会生产力迅猛发展，人类社会已进入工业革命4.0时代。新一轮技术革命和产业革命使得各类经济新形态快速成长起来，全球经济从工业经济进入了数字经济时代。在这种数字技术驱动社会大变革的趋势下，各类新潮数字技术纷纷涌现，覆盖经济产业、社会活动、政府治理等诸多领域，整体驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革，并引起一系列社会变迁和社会治理转型。基于大数据的数字技术，引发经济社会活动中各类资源、要素、内容的升级转化[1]，数据成为了最有价值的生产资料和要素。在此情境下，大数据作为一种有效治理资源，提供了全面升级社会治理能力的契机，驱动治理体系、治理结构、治理绩效、治理形态的革新。

党的十八大提出“实施创新驱动发展战略”，号召最大限度激发科学技术生产力。党的十九大提出“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。国家和地方先后出台一系列大数据战略发展规划，北京、上海、广东、贵州等地相继成立一批大数据管理机构，开发政务数据平台。新兴数字技术应用逐渐发挥基础性支撑作用，扩展至整个社会治理体系，包括政府部门、企业、社会组织在内的治理主体数字化建设水平得以显著提升，极大地强化了国家和社会的宏观数据治理能力。随着数据量指数级增长，大数据驱动下的社会治理变革实质上是治理模式的更迭，大数据的“多维度”与社会治理的“多主体”、大数据的“全样本”与社会治理的“科学性”、大数据的“去中心化”与社会治理的“整体性”等属性相契合，两者互动交融，有了高度的目标一致性，拓展了政府、社会与公众之间的沟通渠道，大量数据成为国家和政府了解现实社会、制定公共政策的信息来源。大数据驱动的社会治理趋于高效化、精准化、多元化，成为了我国社会治理场域的时代特点和发展趋势。

（二）技术嵌入：数字生态下平台治理的连接逻辑

新发展理念下的数字生态包含了数字理念、数字技术、数字治理、数字安全、数字发展等主要内容，其中数字技术的创新和迭代，内嵌于推进社会治理能力现代化的系统性进程中[2]。营造良好的数字生态环境，有助于发挥和拓展数字技术的创新活力和发展空间，进一步创新优化治理格局。而数字技术嵌入社会治理场域的主要途径之一就是聚合社会资源，发挥技术优势，构建一体化服务的平台治理网络。

在大数据技术加持下，各类平台架构成为数字生态中的核心部件，平台治理作为一项新的数字化治理模式，成为了技术治理在数字时代的新产物。日益勃兴的互联网平台企业依托掌握的海量数据、先进技术和信息渠道，形成了影响经济社会的作用机制和话语优势。基于数字技术的互联网平台具有数字化、互动性、感知性、跨界性等属性特征，政府、企业、社会组织、公众等多元行动者均可参与治理过程。在各地兴起的“一网通管”“跨省通办”等“互联网+政务服务平台”，在优化营商环境方面显现出数据平台集约化、高效化的治理优势。数字时代下平台治理基于获取全面、可读取、可计算的海量数据支持，打通部门行业之间的信息盲点，将实时数据与历史大数据进行云上分析和挖掘，精确匹配社会资源，提供优质公共服务。数字技术为平台治理开拓了新的场域空间，技术的嵌入为数字化转型实现了治理流程再造，丰富拓展了数字技术在数字政府、数字乡村、智慧城市建设中的想象空间和发展路径。

（三）协同赋能：数字革命下政府治理的运行逻辑

随着数字技术与政府治理的互动融合，现代政府在大数据时代下的职能结构、运行机制、价值理念等领域都面临理论和实践的双重考验。数字政府治理形态在治理理念、治理技术、治理主体、治理对象、治理过程等维度，需要进行全面变革。2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出要将数字技术广泛应用于政府管理服务，以数字化改革促进制度创新，实现政府治理方式变革和治理能力提升。鉴于此，深入推动我国数字政府建设已成为新时代提升社会治理能力现代化的应有之义。

数字技术推动政府管理和服务模式创新，平台支撑和技术应用在其中起了关键的基础性作用。数字化技术的嵌入赋予了政府治理结构扁平化、协作性、整体性的运行形态，在治理过程中实现多主体的“跨界”协作，央地政府之间的跨级合作，政府部门不同系统的跨部门合作，增进了“政府-市场-企业-社会-公众”五维立体协同，打破了传统科层制纵向控制的行政壁垒，促进跨部门数据共享与业务协同，提高治理精准程度和公共服务供给，协同提升社会治理效能。例如浙江、上海等地借助全面数字化转型战略机遇，以“放管服”为抓手，推行“最多跑一次”改革，坚持全方位赋能，打造升级“一网通办”在线政务服务平台，统筹推进城市经济、生活、治理全面数字化转型。

二、社会治理数字化转型中的潜在风险与问题剖析

（一）数据依赖：治理机制下的“技术鸿沟”

新兴数字技术的全球化扩散，给人类社会带来了生产力增长、提供就业机会和改善公共服务等“数字红利”，人们愈发依赖数字技术产品，在社会生活的诸多领域有意或无意“接入”数字生活。作为社会治理体系中的科技支撑以及治理现代化的重要实践工具[3]，数字技术的进步与社会互动的实际需求或适应、或脱节，存在着结构性差异。一方面，数字技术已成为提升治理效能的创新工具，提供了数据的开放、共享和应用，促进了治理理念、模式的转变，增进实现社会公共利益和价值的最大化。另一方面，过度信赖数字技术，过度收集数据信息不仅威胁着个人信息和隐私安全，而且把数据分析结果作为判断是非、实施政策的依据，恐将为社会治理带来数字威权的治理风险。数字技术异化产生的“数字利维坦”倾向，直接揭示了技术力量嵌入社会治理过程中产生的社会风险。进言之，数字技术推动着社会资源和公共利益的再分配，不仅社会成员的力量对比发生转变，而且国家与社会的关系再次重塑。因人们掌握数字技术能力和程度的不对等、不协调，事实上形成了不可避免的“技术鸿沟”。这在一定程度上加深了社会阶层之间的差异，可能进一步激化身份焦虑、贫富差距等社会矛盾，在社会心理、网络空间、弱势群体等领域引发社会分裂，国家的政治安全和社会秩序规范也面临新的考验。

（二）数据陷阱：社会交往下的“信息茧房”

随着移动互联网的兴起和普及，数字化网络环境下社交媒体迅猛发展，互联网平台为吸引社会注意力以实现流量的资本变现，不断升级优化人工智能、算法技术，抓取个体信息和行为偏好进行个性化传播，使得人们在社会交往中信息传播交流从信息匮乏向信息过量转变，从“同质化”向“个性化”转变。由于自身信息需求的偏倚，人们容易陷入以自我为中心的相对封闭和窄化的拟态环境，导致“信息茧房”现象的出现。这种以点击率、浏览量、关注度为特征的分众化、精准化的传播策略，会限制人们接触信息内容的多样性，有损开放性视野和有序的公共领域，存在扩散社会不确定因素、破坏社会治理秩序的风险。[4]在此背景下数字化转型带来的社会治理显然面临新的挑战。其一，“信息茧房”中的社会成员在社交平台、网络媒体营造的拟态环境中获取符合个人喜好的、封闭有限的碎片化信息，进一步导致人们观点和立场的固化；其二，“信息茧房”深刻影响信息接收者与传播者之间的互动。各类信息交互平台隐藏的权威效应暗示借助网络舆论不断扩散，引发不同观念、立场之间群体的对抗与博弈，对主流意识形态话语造成冲击；其三，“信息茧房”将会在一定程度上扩大社会鸿沟，造成个人认知的片面，侵占其它社群的网络空间，破坏网络社会共同体意识的治理生态。

（三）数据壁垒：公共服务下的“信息孤岛”

在社会治理场域中数字政府治理强调以需求为导向，依托大数据等数字技术，创新社会公共服务，为满足社会公众需求提供多元化的数字产品服务。而数字技术产业的飞速发展和政务活动的多样性导致了数字政府治理的复杂性，对政府提供社会公共服务的要求和标准更加苛刻和多元。各级政府机构虽然掌握大量信息资源，但是受局域网、区域性等客观因素的影响，加之部门利益存在冲突，同时缺失共享机制和技术标准，我国数字政府建设还面临着不同程度的数据壁垒，“信息孤岛”的现象还很突出。其现实表征具体体现为四个方面。一是受我国社会治理条块关系的影响，各级政府社会公共服务出现“纵强横弱”现象，纵向有着很强的系统性和严密性，但横向互联互通、信息共享还存在着断点和难点；二是我国相当多基层政府远未形成真正意义上的数字治理模式，网站媒体更多是信息展示的窗口，贴近公众社会生活、优化营商环境、服务企业发展的意识和效果还存在差距；三是数字化转型仍侧重于管理、着眼于控制，建设和开发政务数据平台是一时之景，存在重复建设和数据“打架”。四是在城乡建设、社会治理、社区服务等方面，以用户为中心的服务理念缺失，用户访问、获取信息、在线办事和公众参与的功能性服务体验不尽人意。打通数据壁垒并非一朝一夕，社会治理数字化转型还需要更高效的政策供给，以完善数据共享通道、推动解决数据要素合理流动的堵点、难点和痛点，只有这样才能解决人民群众的真实问题，充分释放数字化红利。

三、推动社会治理数字化创新的整体性治理路径

推动国家和社会治理的数字化转型是大势所趋、时代重任。建设数字中国迫切需要社会治理体系进一步转型升级。现阶段国家和社会场域中数字技术、数字社会、数字经济、数字政府的实践与革新，进一步推动了数字治理理论和实践的成熟和完善。数字化时代，新兴数字技术支撑和赋能社会治理现代化创新，在客观上贴合推进国家治理能力现代化的发展逻辑，朝向基础性、系统性、综合性方向演进。数字化转型意义重大，有必要从整体性、协同性和全局性的角度深入探究社会治理数字化转型创新。

（一）主体层面：营造数字治理共同体

作为与数字时代相适应的治理模式，数字治理并非简单的技术嵌入，而是意味着多元合作治理行动的开始。营造数字治理共同体的实践基础在于政府、市场、企业、社会组织、公众等多元主体的互动，主张多元参与者的整体性联动，寻求破解社会治理问题的整体性方案。从治理目标看，现代社会治理致力于满足人们对美好生活的向往，建设数字治理共同体有助于提升治理主体的地位，落实治理主体责任。从行政权力看，数字治理共同体超脱于单纯行政权力主导，转向激发公众参与治理的活力和信心，依靠人民群众的力量，体现出人民群众的意志。从社会资本看，数字治理共同体有助于强化资源的有效配置，防止数字资本的无序扩张，抵御未知的技术风险和安全隐患。随着数字技术持续嵌入和融进社会治理，数字技术与社会治理共同体的联系越来越紧密，为营造数字治理共同体提供了理论基础和现实可行性。其一，数字技术面向社会群体进行“技术赋能”与“技术赋权”，前者强调新技术的赋能作用，后者则是赋权社会主体以提升其参与治理的能力，两者共同重塑了社会治理参与主体的角色和价值。其二，实现数字治理权责边界的重新配置和清晰化，巩固了政府与市场、社会之间相互融通依存的关系，多元主体以责任分担与风险共担为准则，更加负责有效地参与社会治理过程。其三，以共同体形式寻求具有共识性的治理方案，调和多元主体间不同利益诉求、社会资源、活动策略和远景目标上的差异，提升共同体的内部协作能力。其四，形成数字社会治理红利“人人共享”机制，打造开放式合作共享模式，激励共同体成员参与的积极性。

（二）价值层面：共创社会公共价值

数字经济时代，为了回应社会公众多样化需求，需要从社会公共价值创造的视角审视社会治理数字化转型。作为社会治理愿景的关键目标，公共价值的实现日益成为国家和社会治理体系和治理能力现代化的重要体现。倡导社会治理数字化转型的公共价值，目的在于更好地促进数字创新与公共治理的有效融合，在公共服务供给领域拓展公共价值。数字化创新的价值生成路径遵循的是推进以人民为中心的公共服务，提供具有创新性的公共产品和服务，提高治理效能，增进民生福祉。首先，政府作为以服务为导向的公共价值生产者，回应数字时代的新型公共需求是数字政府的首要职责[5]。数字技术驱动政府治理形态的结构性重组与功能性转变，打破以往传统的治理边界，实现社会公共服务的“网上办、掌上办、指尖办、码上办”，精简流程服务公众的“一网通办”“最多跑一次”改革构建了新型的社会互动关系，打通了联系和服务社会公众“最后一公里”，共同促进了社会公共价值的增益和提高。其次，社会治理以协同共治为原则，以满足人民群众需求和提升其获得感、幸福感为价值导向。数字社会尽管引起了社会形态演变和结构分化，但在社会治理数字化转型中也实现了对公共价值的整合与重塑。最后，数字技术为公众提供了高效便捷以及个性化的公共服务，增强了服务满意度，公众对数字技术促进社会和谐善治给予了高度信赖和积极回应。“互联网+”的一站式数字信息网络或服务平台，推进政府职能转变和管理重心的下移，更好地加强了政民互动、保障了公众权益、增进了社会信任。

（三）制度层面：统筹顶层设计改革

我国积极回应经济社会全面数字化转型的时代要求，持续加快推进网络强国、数字中国和智慧社会的建设。为了系统推进数字治理，需要做好顶层设计，谋划数字治理的长远发展。在战略举措上，国家出台《国家创新驱动发展战略纲要》和《“十四五”信息化和工业化深度融合发展规划》，积极主导或参与国际数字领域的标准和规则的制定，尽早解决“卡脖子”问题，掌握和赢得数字技术领域更大的主动权和自主权。在治理体制上，需要进一步健全和完善数字治理领域的法律法规，引导规范国家和社会数字化转型朝着健康和谐有序方向发展。《国家安全法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的先后出台，铺就了数字治理的制度基石，但还需积累经验、弥补缺陷，进一步探索国家法律、行政法规、部门规章、标准规范、行业自律等制度的完善。在机构设置上，需要建立一个独立完整的国家大数据管理机构以进行统筹管理[6]。这一机构由立法机关授权成立，作为行政体系的一部分，接受法律监督和政治监督，维护国家安全、政治安全和数据安全，确保国家和公众利益不受侵犯。在治理模式上，深入推进政府治理流程再造，构建政府精准治理、社会整体联动、数据扁平高效的治理结构，提升政府系统性、整体性、协同性治理能力，助推形成适应数字时代发展的治理体系。

（四）机制层面：赋能数字治理创新

数字技术已经成为推进社会治理体系和治理能力现代化的重要驱动力，数字技术的创新应用，变革了国家和社会的生产方式、生活方式和治理方式，为社会治理的数字化转型提供了科技支撑。为了激活和释放数字技术赋能治理现代化的驱动力，需要从宏观和微观两方面发力。在宏观上，需着眼于建立完善数据驱动的关键核心技术攻关规划，完善“政企产学研”多主体协同参与机制，实现跨部门之间联动协调，建立数据交换、信息共享机制，进行重大关键核心技术领域的研发攻关，有效推动数字化技术赋能社会治理创新。在微观上，需要加强以下三个方面的机制建设。一是加强公共数据开放共享。扩大公共基础信息数据的安全有序开放，将公共数据服务纳入公共服务体系，推进数据信息跨层级、跨地区、跨部门融合汇聚和深度应用，提升公共数据共享交换平台的运用效能。二是推动政务信息化共建共用。深化基础数据库应用，系统整合政务信息，健全政务信息化项目清单，在法治建设、经济发展、社会治理、公共安全、市场监管、环境保护等领域布局重大信息系统，统筹推进数字基础设施、技术平台、数据中心、应用服务系统建设，构建共建共用的一体化大平台体系。三是提高数字化政务服务效能。坚持以人民为中心的服务宗旨，以数字化转型为契机，以数字技术融合应用为抓手，加快政务服务科学化、协同化、智能化建设，不断完善以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的政务服务体系，不断提升政务服务供给能力和水平。

四、结语与展望

新一轮的科技革命和产业变革创新驱动经济社会可持续发展，为人民群众的美好生活提供了基础条件，也为国家治理提出了新的时代命题。提升数字社会治理能力既是对数字技术全面融入社会实践新趋势的适应，也是贯彻新发展理念的应有之义，更是建设数字中国的必然要求。在数字时代，关于社会治理数字化的理论研究和实践探索不断走向纵深，破解阻碍社会治理现代化发展的瓶颈与挑战势在必行。数字技术带来深层次变革，催动着数字政府与数字治理在多学科领域交叉融合，这要求我们思考如何把握机遇做好前瞻布局，不断丰富治理手段以妥善应对挑战，加快完善数字技术赋能治理现代化的体制机制。面对百年变局和世纪疫情交织，要赢得数字竞争，还需抓好国家战略布局、做好全局性谋划，为构建世界数字共同体提供中国方案。