区域经济中土地管理面临的挑战与对策

蔡令兵

（湖南师范大学商学院，湖南 长沙 410001）

经济区域化、集团化、一体化发展趋势是世界经济发展的必由之路，发展经济所需的各种生产要素的供给和配置、经济活动的服务范围等,都将朝着跨地区、跨国界的方向发展。土地是财富之母，既是区域经济增长的重要资源基础，也是区域产业结构调整的重要资源支撑。随着区域经济发展战略的实施，城镇化加速进入发展的中后期、开发区遍地开花、招商引资力度加大，经济发展与土地利用之间的矛盾日益突出。土地是很多经济活动必不可少基本条件，也是各级地方政府组织实施区域决策的重要资源和有效手段，对土地的合理高效利用可以促进区域经济发展[1]。如何引导经济发展过程中的土地市场，规范土地的流通、开发运行秩序，提高土地的经济效率对区域经济的长远发展是很重要的课题。如何科学合理的使用区域内的土地资源、提高土地经济效率以促进区域经济战略目标的实现是土地管理部门面临的新挑战。本文结合区域经济发展中土地市场出现的新情况，探讨了区域经济发展中土地管理面临的困境和挑战，建议“双管齐下”从市场机制和政府管理入手，运用法制建设、体制改革、改善政府政绩考核和运用高科技等手段强化对土地的管理，合理规划耕地和建设用地，加强土地资源配置。

一、区域经济发展概述

（一）区域经济基础

区域经济是指人类在一定的区域内进行经济活动，其内部因素与外部经济要素各方面条件相互作用而产生的生产综合体，它既要反映该综合体内涵外延的相互关系，又不能违背不同地区内经济发展的客观规律。在自然环境、人文条件差异不大的地理区域内，合理有效地利用各种资源以实现最优化的发展。区域经济存在的三个重要基础：

第一，生产要素的不完全流动性。有些资源要素如资金、人才等是能在各区域或市场流动的，有些自然资源或环境条件等要素则固定不动如土地、森林等，对其开发利用只能限定在该地块所在的区域。因此，区域内可流动和不可流动的资源共同构成了各区域经济发展的基础之一。第二，经济活动的不完全可分性。由于各经济区域依据自己的区域优势发展产业经济，各生产要素的相对短缺和不均衡分布形成了各自特色的产业经济综合体，这些产业综合体逐渐参与了其他经济体的分工合作，成为全国乃至全世界经济发展的一部分。对土地的自然资源的开发利用，会出现一系列集结在其周围的其他经济活动，影响区域内的产业布局、产业结构及其他相关产业的发展，逐渐形成区域内的主导产业或配套产业,是区域经济发展的重要支柱。第三，距离成本。新经济地理学理论认为经济体之间的经济联系会随着距离的增加而减弱，距离相对较近的经济体之间会出现较为紧密的空间需求联系而产生规模效应，距离成本实际上成了经济体之间的一种贸易壁垒，区域经济协同能克服这种壁垒促进经济发展

（二）区域经济发展目标

区域经济发展思想萌芽于1826年德国经济学家杜能提出的农业区位论，20世纪60年代以来，美国、日本、巴西、意大利等国为解决区域问题而加强对区域经济活动的干预，改善了区域经济状况促进了整体经济平衡发展，区域经济发展理论获得了迅速的发展和广泛的应用。区域经济发展指导思想或总目标是为了追求经济增长的效率和社会经济发展的公平。通过合理的资源配置和产能布局获得投资回报和经济增长;并在经济发展过程中缩小差距,实现区际间社会经济公平和相对均衡发展；顺应经济发展规律，让条件优越的地区优先发展并最终达到共同富裕的目标。……

经济效率和社会公平是一对矛盾统一体,注重经济效率会拉大区域差距而激化社会矛盾，追求区域平衡发展会丧失区域经济发展动力影响社会整体经济的上升。从世界经济发展的实践来看,国家、地区之间加强经济合作发挥各自的比较优势，促进各区域间经济共同协调发展，追求效率优先、兼顾公平是世界经济发展的一大趋势。

（三）我国区域经济发展历程

我国有众多经济区域，各区域经济发展差距大且发展不平衡。新中国成立后的“三线建设”是为了改变旧中国工业分布极端不均衡的状况；邓小平同志提出的沿海优先发展战略充分发挥了沿海地区的比较优势；“十五”计划“实施西部大开发”战略，促进地区协调发展；十六大报告明确提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，经过不断探索我国区域发展理论和实践经验在不断丰富和完善。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，对促进区域协调发展推动形成区域发展新格局发挥了非常重要的作用。我国区域经济发展日益由传统四大板块聚焦为更加强调细分和精准的、根据问题导向划分的中小尺度次区域，例如城市群、都市圈、资源型地区、边疆地区、主体功能区等，同时，在不同类型区域分化的过程中，更注重区际协调发展背后的相关制度支撑，加快构建中国特色的区际利益平衡、补偿和协调机制，以实现“各美其美，美美与共”。

近年来，随着国家区域经济战略的实施，各地招商引资力度加强、城镇化进程加快，耕地急剧减少征地矛盾加剧。合理利用土地加强对土地管理关乎区域经济最终目标的实现，也关系国家的稳定和安全。

二、区域经济发展中土地管理面临的挑战

（一）空间规划编制滞后

国土空间规划是对国土空间自然保护、有序开发、高效利用和高品质建设的多角度整体性谋划和有意识行动。一个国家或地方政府对所辖土地资源的空间和布局进行长远的谋划和统筹安排，以国土空间的高质量生产、高品质生活和持续性发展为终极目标，是国土空间开发的指南，也是制定区域发展的空间政策、各类开发保护建设行动和空间用途管制的依据。国土空间规划将区域整体战略与区域内的自然资源、经济水平和人文环境结合在一起，实现政府对国土空间的有效管理和科学治理，促进经济发展与土地保护的平衡。

我国空间规划的编制落后于土地的开发和利用，缺乏科学合理规划、土地布局混乱、土地浪费严重；规划类型层级多、交叉重叠，上下级之间、城乡之间的规划制约性较弱；地方规划朝令夕改难以保证土地规划的有效施行[2]。建立城乡统一的建设用地市场、深化产业用地制度改革、调整土地利用计划管理方式、推进国土空间整治和生态修复等土地制度改革措施，都强调以国土空间规划为依据。科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，注重空间规划操作性。国土空间用途规划是一项由顶层设计基层落实的重要行政职能，既要做好空间规划的编制又要抓好空间规划的落实，既要防止行政“不作为”，又要谨防行政“乱作为”。绝大多数地方已有国土空间规划2020年底已经到期，加快国土空间规划编制已刻不容缓。

（二）土地用途结构不合理

我国城市土地问题主要表现在土地价格“一高一低”，即商服和住宅用地价格高工业用地价格低。各地所拥有的建设用地指标的用途以及位置很大程度上取决于地方政府，地方政府为了追求税收最大化，更愿意把土地用于工业项目，这样一方面压低了工业用地的价格，起到了招商引资的作用，另一方面相对减少商服和住宅用地份额，支撑了商服用地和住宅用地的转让价格。而在商服和住宅用地之间，地方政府又更愿意出让商服用地。因为商服用地除了转让时的出让金外，还能带来一些企业的进驻，能够为当地政府带来长期的税收。而住宅用地的税收增长作用主要来自于住宅用地的转让，基本上是一次性的税收。

地方政府的税收最大化的动机是导致地方土地用途结构不合理的主要因素[3]。经营性用地价格高，工业用地价格低,增加了土地资源的浪费和土地效益的流失。政府对土地不同经营理念所引发的矛盾已经成为我国区域经济持续协调发展不可回避的问题。

（三）土地浪费严重导致耕地面积锐减

农业是我国几千年来的支柱性产业，土地问题是农业的关键。进入21世纪后，耕地减少、浪费严重，土地问题越来越凸出，据2021年8月26日公布的第三次全国国土调查的最新数据透露：中国耕地总面积约为19.18亿亩，与十年前第二次全国国土调查时的20.3亿亩耕地面积相比，耕地总量减少了多达1.12亿亩。

造成耕地锐减的原因是多方面的。在现行土地政策下有些地方政府片面地理解城镇化的战略构想，违背城镇发展规律和合理规划，形象工程占地一再扩大；开发区、工业园区的大量设立造成严重的土地浪费；有些地方政府为了上项目、搞开发任意征用农村土地，乡镇企业的蓬勃兴起不少农民把工厂建在自家的田地里，对土地造成了严重污染并进一步污染了水源。由于开发建设、违规用地或土地污染使农村耕地面积大大减少，影响了农业生产和国家粮食安全[4]。

土地是衣食之源农业之本，爱惜和保护土地资源迫在眉睫。土地资源是有限的，高效利用土地是集约经济的基本要求，也是发展节约型社会的重要选择，土地资源的节约利用才可以促进区域经济的可持续发展。

（四）土地管理人才缺乏

土地资源管理涉及到土地的测量、规划、评估和管理，牵涉到国土、规划、住建以及农业、林业等部门。土地资源管理需要具备较宽知识面、涉及多学科多领域、能应对多种角色转换的复合型人才。随着房地产的繁荣和城镇化步伐的加快，土地资源被大量开发和利用，需要众多与土地相关的人才，也对土地资源管理人才提出了更高的要求。

土地资源管理专业人才既要有深厚的理论基础知识又要有较强的实践工作能力。土地市场需要大量的测量与制图、土地信息技术运用和开发、土地估价、土地规划与整治、房地产开发与投资分析、工程项目管理等多方面的复合型、应用型人才。他们以城市总体规划为导向，将自然科学、人文科学和社会科学融为一体，用科技手段测量土地，以大数据为依据开发土地，通过科学的、合理的、精准的管理措施促进土地资源的优化和配置，做到人与自然的和谐发展[5]。人才资源是第一资源，国家和地方对人才的需求不断加大，土地资源人才比较紧缺。

三、完善土地管理促进区域经济发展

（一）加强土地管理法制建设

土地的开发利用涉及多重利益关系，不仅涉及人与土地之间的关系，还有以土地为基础的人与人之间的社会经济关系。这些以土地为基础而存在的利益关系，必须有统一且能有效实施的“法”，法是以国家强制力为保障制定和颁布的具有普遍约束力的统一的社会规范。法可以协调由开发利用土地而形成的利益关系，调整着人们的权利义务。法的本质就是守护平衡，即维护双方利益的相对均衡。法的表现形式多种多样，行政法规、地方性法规属于法的一种，法律是法的高级表现形式。

土地的开发利用会受制于一定的自然、社会经济条件，具体地块的开发利用会给相关地块及周边环境带来影响，因此土地应当由国家控制调节综合平衡，以获取符合公共利益的最佳效益。土地立法符合国家管理土地的基本规则，适应国家管理土地的需要。我国实行土地社会主义公有制，土地应当由国家掌控，国家应当从社会整体利益出发具有统一监督管理土地的职能。国家对土地管理的很重要的方式是借助法律。通过立法和司法手段调整各相关方的土地利益关系和用地行为，具有鲜明的严肃性、权威性和强制性，通过法律体现国家的土地管理意志，保障国家土地管理职能。所以，土地管理立法有现实的意义也有长远发展的需要，强化土地管理的法律秩序做到有法可依有章可循，提高土地规划的有效性、推动人们按照可持续发展的战略要求合理利用土地。土地资源管理法治化也是全面依法治国的重要内容，用法律保护土地资源、维护农民土地权益、促进城乡协调发展、提高土地管理效率，能为区域经济发展提供动力和活力。

（二）深化土地管理体制改革

土地对区域经济发展有贡献，区域经济发展对土地市场也会产生驱动作用，按现行土地制度出让土地，是各地方政府重要的收入来源；土地的立项、开发在一定程度上吸引了资金的投入和其他生产要素集聚，这些都有利于推动区域经济增长。土地市场和区域经济构成了一个复杂的、动态变化的开放系统，其耦合协调的程度决定了该复合系统是否有序[6]。随着我国城镇化进入中后期，提高城市工业化率缓解就业压力是各地方政府面临的难题；改善城镇基础设施兴建各类工业园区，会导致资源需求增大、环境压力变大、人地矛盾加剧；工业开发区既是产业发展的基地，也是政府土地管理体制的“试验田”；经过土地管理体制的创新可以实现对土地资源的可持续利用，强化政府对土地市场管理、规范土地市场秩序，政府的土地管理体制改革会影响土地的使用、流通，现行的正式或非正式土地管理制度仍有亟待完善的地方。区域经济发展需要一个健康有序的土地市场，土地资源能否合理配置是一个重要标准，深化土地管理体制改革是要防止土地市场出现市场机制失灵和政府调控机制失效的情况。

土地管理体制是土地管理机构的设置、管理权限的划分及运行的各种制度的总称。我国建立的是全国土地统一管理体制，实行国家和省两级管理以省为主的管理模式，经历了由分散、多头管理向集中统一管理转变的过程。在国家区域重大战略和区域协调发展战略的推动下，我国土地管理体制在土地归属、流转、利用和管理等方面进行了积极探索，在土地利用计划、用地指标跨省域交易、土地统一管理 、土地“放管服”等方面进行不断改革，有效促进了产城融合、城乡一体化和土地生态环境改善，推进土地要素的市场化配置[7]。

随着区域发展战略的深入，构建新发展格局、贯彻新发展理念，对土地管理体制提出了新的要求：绿色低碳发展要求建立生态保护和生态修复制度；国土空间规划的制定、审查、监督有待完善；改革农村土地产权制度、激发农村土地资源活力，提高土地要素的市场化配置等等，都需要制度创新、深化土地管理制度改革。

（三）突出国土空间规划的科学性

国土空间规划是一个国家或地方政府对所辖土地资源的空间和布局进行长远谋划和统筹安排，是国家经济发展战略的空间蓝图，是各地方政府开发建设活动的基本依据。国土空间规划将区域整体战略与区域内的自然资源、经济水平和人文环境结合在一起，实现政府对国土空间的有效管理和科学治理，促进经济发展与土地保护的平衡。

国土空间规划应围绕如何处理好人与自然之间的关系、协调开发与保护之间的矛盾展开，对土地资源的管控从战略引领、底线管控、持续发展和全方位协同等多角度进行。在实际的国土空间规划工作中经常出现规划职能混乱、规划内容重叠、统筹兼顾缺失等弊端；部分规划理念不先进，在完成不久就面临着重新调整，浪费了大量资源；很多区域的国土规划忽视民生因素过度追求经济增长。随着社会经济的快速发展，在以经济建设为中心的基础上更要保证绿色健康的发展之路，“绿水青山就是金山银山”反映了人们对环境友好型社会的向往，提高生态环保意识强化规划的科学性迫在眉睫。

当前国土空间规划的改革是区域经济协调发展及生态环境科学规划的重要方面。政府在进行国土空间规划时要强调科学性、实效性和针对性，注重各部门权责分明和互相监督。以完善的法律法规为依据科学高效开展相关规划工作，对相关部门和人员实现监督与约束，使国土空间规划在法律层面更具严谨性。

（四）完善政府绩效考核机制

地方政府的基本职能包括行政管理、维护社会稳定、加快经济发展、提高地方人民生活水平、发展地方公共事业和保护生态环境等方面内容，对政府绩效进行评估和考核逐步成为公众和政府的共识，在政府绩效评估体系中，指标构建和考核标准是核心问题，它决定了政府工作的主要内容和努力方向。许多地方政府只看重GDP、利税上缴、市政建设等有形绩效指标，忽视公众的感受。在这些绩效指标的指引下，不少地方政府为了获得高增长的“政绩”千方百计招商引资，盲目搞大开发大建设，以大投资换取多出快出表面政绩。

要准确考核各级政府绩效的整体状况客观评价政府管理效果，应特别注重政府绩效评估结果导向，使政府把精力真正放在转变职能、更好地为社会公众提供公共服务上，建立一个可以包含经济发展、环境质量、物价水平、房价水平、公共服务水平的综合评估体系，而不是简单地看经济增长的速度，或者是税收增长速度、招商引资的数量。通过这种综合评价体系可以改变地方政府单一追求经济增长和税收的目标，进而彻底扭转由于地方政府单一目标所导致的城市内部的土地用途结构、空间结构之间的扭曲行为。

（五）强化大数据土地管理

政府在宏观管理和调控土地市场时，需要依赖准确的基础信息数据，需要加快土地市场信息的采集和信息技术的推广应用，大数据时代给土地管理带来了极大的机遇。在长期的土地开发和监管中，土地管理部门已经建立了记录土地各种性状的基础数据库。在基础数据库基础上合理利用来自于社交网络和移动设备的各项数据，探索不同单位层级之间的数据共享机制，促进土地大数据发展，利用土地大数据支撑土地决策，就能做出更加准确合理的土地管理与规划[8]。海量的土地基础和应用数据与人的行为大数据具有密不可分的联系，大数据技术在土地管理中具有十分广阔应用前景。大数据的战略意义不在于庞大的数据信息，而在于对这些数据进行专业处理并实现数据的增值。将这些记录人的行为大数据源与传统土地海量数据协同起来，才是有价值的“人地关系”土地大数据。随着土地大数据的发展，我们在掌握了详细的土地数据基础上，更是要全面掌握“人在哪里”“人是如何流动的”“人对土地的需求和相应利用与管理的行为模式是怎样的”，从而将传统的“以地为中心”的管理模式转变到“以人为中心”的管理模式上。此外，土地空间规划、土地利用计划、用地指标跨省域交易、土地统一管理 、土地“放管服”等这些土地相关的重大制度改革研究，都与土地大数据技术紧密相关，强化土地大数据的应用研究既可以服务于国家重大制度改革任务，提升土地管理效能和水平；也能在促进我国的土地管理转型，创新土地管理方式实现国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。