生育政策调整下相关配套支持措施的需求与完善

蒋美华，范新琦

（郑州大学政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

生育政策是指由政府或在政府指导下制定的规范育龄夫妇生育行为的具有行政执行力的政策或准则[1]。制定科学的生育政策就是通过调节人口在不同年龄阶段的分布，促进人口均衡发展，达成人口总量、人口结构与经济发展水平的协调[2]。我国历次生育政策的调整对生育水平产生了不同程度的影响。一孩导向的生育政策使得我国人口出生率由1970 年的33.59‰下降到2012 年的14.57‰，人口自然增长率由1970 年的25.95‰下降到2012 年的7.43‰①。生育政策的调整回应了我国人口结构的变化和经济社会发展的需求。目前我国生育政策正在从约束走向包容。我国的生育政策已经完成了第一次转型，即从以控制人口过快增长为目标的数量约束性策略，转向以统筹解决人口问题为目标的结构优化性策略。生育政策的第二次转型是转向以实现适度生育水平为目标的包容性策略[3]。在包容性生育政策的导向下，2015年我国正式实施全面二孩政策，使得2016 年的人口出生率一跃成为10 年内最高值。然而全面二孩政策的出台并没有实现政策预期的效果，新生人口和人口出生率依然在近5 年内呈现下降趋势。当前中国社会仍然面临着人口规模和结构的双重压力与挑战。

第七次全国人口普查的数据显示，我国总和生育率仅为1.3①，较低的生育水平对生育政策的调整提出了挑战。随着“三孩”政策的实施，生育政策的再次调整能否有效缓解当前人口老龄化问题、能否打破生育水平持续走低的态势、能否提高已婚育龄女性的生育意愿等以及该有什么样的相关配套支持措施为三孩政策更好地发挥作用提供保障，这些问题在被社会广泛讨论的同时也需要进行更深入的研究。

一、生育政策调整的必要性与迫切性

当前我国面临的人口问题给经济社会发展带来了前所未有的压力和挑战。基于此，国家需要对生育政策进行进一步调整，以正面回应所面对的问题。

（一）老龄化问题严重

近年来，人口老龄化逐步加速，在“十四五”期间，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化社会。我国65 岁以上人口以及老年抚养比实现近10 年连续增长，65 岁以上人口从2011 年的12 277 万人增长到2020 年的15 037 万人，老年抚养比也从2011 年的12.3%增长到2020 年的19.7%①。随着第二次生育高峰出生的“60 后”群体步入退休年龄，老年人口增长速度将明显加快，到2030 年占比将达到25%左右，其中80 岁及以上高龄老年人口增加幅度更加明显②。可以预见，在未来相当长的一段时间内，我国将持续面临老龄化越来越严重的趋势，养老难题的加重给社会各方面发展带来了不可忽视的压力。

（二）人口红利逐渐消失

改革开放以来，中国经济用较短的时间实现了快速的增长与飞跃，其中就极大地依赖于劳动力要素。在改革开放20 年，劳动力要素对中国经济增长贡献高达1/4 左右[4]。这种在特定时期内人口政策和产业发展政策耦合作用的结果被称为“人口红利”[5]。但是从2000 年开始我国老年人口占比达到10%，标志着中国开始正式迈入老龄化社会[6]。这种人口红利的消失所引发的国民状况进入未富先老的状态。适龄劳动人口的负增长进一步导致中国经济发展中人口红利优势的消失。

（三）生育意愿持续低迷

近年来，我国人口总量继续保持较低速增长。第七次全国人口普查数据显示，我国人口增速有所放缓，从2010 年到2020 年间，我国人口年平均增长率为0.53%，与2010 年的0.57%相比，增速有所放缓②。其中，2011 年到2015 年的人口出生率从13.27‰连续下降到11.99‰。2016 年，因为全面二孩政策的调整人口出生率上升至13.57‰，但2020年，这一数据又下降至8.52‰，创下了历史新低①。在多种因素的共同作用下，我国生育意愿持续下行。人口生育率不断下降的严峻形势将会进一步导致人口结构失衡、老龄化问题严重、社会发展动力不足等社会问题。

二、生育政策调整下相关配套支持措施的需求分析

近年来，我国人口增长与人口结构出现了一系列问题，生育政策的调整正是对这种情况的回应。但是少生少育的观念以及育儿压力的不断增加等众多原因，致使调整后的生育政策并没有产生预想的效果。所以及时调整和完善生育政策相关配套支持措施是解决当前问题的关键所在。为此，需要从问题视角出发，对生育政策调整下相关配套支持措施的社会需求进行进一步分析。

（一）托育服务市场尚未成熟

本文提到的托育服务主要是针对0～3 岁的婴幼儿开展的，由专业人士提供的在特定的时间内一种持续不断的养育照顾行为。尤其是对于双职工家庭来说，能够借助托育服务来照料婴幼儿是解决当下照料难的问题的最有效措施之一。2021 年第七次全国人口普查结果显示，在年龄构成上，少儿人口数量增加，比重上升。目前0～14 岁少儿人口占比从2010 年的16.6%提高到2020 年的17.95%，“二孩”生育率明显提升，出生人口中“二孩”占比从2013 年的30%左右上升到2017 年的50%左右③。这批新生人口已然在社会中形成较大的托育需求。但是相较于欧美国家较为成熟的托育服务市场体系来说，我国社会目前在这一领域暂没形成一定规模的专业托育供给来满足社会大众对于托育服务的需求。反之，托育市场的成熟和完善须有成文的法律规定、行业规范等来约束托育市场供需双方的权利义务。但在这方面，目前我国各地还没有形成统一的规范，尚未形成成熟的托育服务市场。同时，当前的托育服务市场也亟须建立完善的行业标准，对行业行为进一步规范，加强行业监管力度，加快行业的成熟发展，以确保托育行业所提供的服务能够充分满足市场需求。

托育服务市场的不尽完善在一定程度上加重了城镇双职工家庭的生育成本和照料孩子的负担，抑制了城镇双职工家庭的生育意愿。因此，亟须大力促进0～3 岁婴幼儿托育服务市场的发展与成熟，以回应社会需求，助力我国生育水平的提升。

（二）生育保障水平有待提高

生育保障主要是指以社会保险的形式为女性在生育期间提供一种社会经济支持，用以保障女性在生育期间积极应对有可能会发生的社会经济风险，同时也作为保障其基本生活的一项来源。较高水平的生育保障不但可以用来支持女性抵御因多次生育行为带来的社会经济风险，而且也是提高现有生育意愿的有力措施之一。

我国现有的生育保障还停留在较低水平，这使得在出台三孩政策以后，社会大众对于生育保障这一配套支持措施的需求明显提高。首先是对提高生育保障的经济保障力度的需求。从各个省市出台的生育保障措施和制定的生育保障的标准来看，基本上都是集中针对职业女性发放的生育津贴、生育医疗费用等，发放标准也远远不足以覆盖孕期与生产的费用。对于经济条件不允许生育两孩或三孩的家庭来说，生育保障能够在经济保障力度上给予更多支持的话，将会极大提升这些家庭的生育意愿。其次是对拓宽生育保障范围的需求。当前生育保障的主要范围——生育津贴和生育医疗费用，相较于整个生育行为的数项开支来说，所能提供补贴的范围实显不足。因此，扩大生育保障中健康保障的范围是正待解决的问题之一。与此同时，女性因生育而出现的心理问题也应该得到同样的重视。对于近年来逐渐出现在大众视野中的孕期抑郁以及产后抑郁等心理问题的治疗也应该被纳入健康保障的范围内，以求全方位地为女性提供生育健康保障。最后是对加大受益人群范围的需求。生育保障作为一项社会保险主要是针对有固定工作的职业群体来说的，职工本人可在生育期间享受补贴。但是对于没有固定工作或者没有能力缴纳前期保险金额的女性来说就无法享受这项保障。同时对异地工作的职业女性来说，户口所在地和常住地不一样也加大了享受生育保障的难度。国家最新统计数据显示，流动人口增速加快，2020 年流动人口规模近3.8 亿人②。与2020 年相比，人户分离人口增长88.52%，市辖区内人户分离人口增长192.66%，流动人口增长69.73%③，这一部分群体对于生育保障提出了新的需求。

在社会经济不断发展的大前提下，需要充分考虑保障不同生育主体在生育行为期间的合法权益。从多方面提高生育保障水平，切实保障不同生育主体能够积极应对因生育行为所带来的生育风险与成本。

（三）育龄职业女性面临职业发展受限的困境

职业女性既是生育行为的主要承担者，同时也是参与经济社会建设的重要群体，在用人单位承担一定的工作任务。生育行为必然会导致育龄职业女性因产假而中断工作。但是根据现行的社会政策，因中断工作所产生的损失中有相当大的部分是由用人单位承担的，同时用人单位还必须依法为本单位的女职工缴纳生育保险等费用，这样必然会导致用人单位在用人选择上更加偏向男职工，以缩减用人成本。由于育龄职业女性承担绝大部分因生育带来的相关风险，使得育龄职业女性的职业发展空间不断受阻，生育意愿不断受到打压，进而影响到整体生育水平。

生育与职业发展之间的“冲突”使得职业女性陷入进退两难之间，一定程度上影响了女性生育意愿。对于这方面的需求，最为突出的就是打破女性生育行为对于职业女性自身的职场限制和消除职场长期存在的性别歧视，反映到与生育政策相关的配套支持措施上，就是增加对职业女性生育行为的支持措施，使更多的职业女性能够在完成生育行为时尽可能地消除在职业发展上的后顾之忧。同时也要评估因为生育行为产生的社会经济风险的转移机制是否合理。如果一味地使用人单位承担，那么用人单位在营利性的驱使下，必然会将风险继续转移至职业女性个人。这种无形的压力不仅使育龄职业女性的生育意愿持续走低，也使本该得到社会大众尊重的生育行为被认为是女性的个人行为。

育龄职业女性作为生育主体中的绝大部分群体，其生育意愿直接关系到整个社会的生育水平。这就更加需要相关配套支持措施进一步完善，以保障育龄女性的社会经济利益，更重要的是促使社会大众认可并尊重女性的生育行为对于社会的积极影响，从而提升育龄职业女性的生育意愿，促进我国生育水平的提高。

三、生育政策调整下相关配套支持措施的完善建议

结合当前我国的生育水平以及社会对于相关配套措施的实际需求，遵循2021 年7 月颁布的《中共中央国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》，本文试图从托育服务、生育保障、育龄女性职业发展等角度展开分析，力求提出客观可行的建议。

（一）完善托育服务市场

完善托育市场既是大势所趋，也是对生育政策调整下社会主体对于相关支持配套措施的需求回应，更是提升生育意愿的重要举措。

国家出台的相关配套支持措施中已经明确规定，允许各企事业单位利用本单位内部资源开办本单位的托育机构，以解决单位内部职工的0～3 岁婴幼儿托育问题。这种托育机构待其水平成熟以后也可接纳一定量的社会中有托育需求的家庭，为其提供商业服务，以自己为中心点，辐射帮助到更多有需求的婴幼儿家庭。目前需要通过法规政策来界定托育机构的性质，设立或者划分专门的市场监管机构，从托育机构提供的服务质量、服务水平以及行业定期培训、检查等方面进行监督和管理，力求为社会提供更加优质的托育服务。再者，制定行业规范和法律法规，从法律政策的层面设定标准，为本行业的行业行为提供可靠的法律依据。还可以对达到国家标准且具有专业资质的托育机构国家给予一定的财政补贴或者税收优惠等优惠措施，大力鼓励社会力量开展托育项目等专业服务，充分利用一切可利用的社会资源，借助社会企业或者个人等资源开展托育服务。还可以社区为依托，在社区开展或者引入专业的托育服务，用以满足社区内部分家庭的托育需求。另外，在建立专业的托育市场时，还可以借鉴欧美、日本等国家在此方面的经验。如在德国，0～2 岁的婴幼儿可以通过公助民营的家庭日托、托儿所获得托管服务，具有注册资质的托育从业者将得到公共财政补贴；在奥地利，私立性质的家庭日托或托儿所面向0～2 岁婴幼儿提供托管服务（每周30 小时以上）；意大利以公立性质的托育服务为主，托儿所面向0～2 岁婴幼儿提供临时（每周20 小时）或者全日制（每周50 小时）的托管服务[7]。在日本，保育共有三种形式，除了幼儿园还有以保育为主的“保育所”，接纳0～6 岁婴幼儿，保育时间为8 小时，可延长至12 小时，由厚生劳动省补助80%的经费。第三种是结合了教育和保育的“认定幼儿园”，是指教育、保育一体化的设施，即融合了幼儿园和保育所两者的托幼设施，保育时间为8～12 小时[8]。最后，政府也应更加注重对于专业托育人才的培训与管理。培养更多的高素质的专业人才，充实托育市场中的人才储备，跟进市场需求，提供更加优质的服务，切实推动三孩政策落地。

（二）提高生育保障水平

提高生育保障水平是对保障不同生育主体在生育期间合法权益的回应，这就需要全面提高生育保障的经济保障力度、拓宽健康保障范围和受益人群，需要国家和政府的高度重视以及社会资源的不断支持与倾斜。

首先可以出台更多的社会政策与法规来提高生育保障的经济保障力度，提高生育津贴、生育保险等具体的可报销金额，结合各省份、各地市的实际情况制定适合当地的经济补助标准，目的是将因生育而产生的家庭经济负担进一步减少。同时应扩大生育保障中健康保障的范围，建议将心理健康相关项目也纳入其中，关注育龄女性因生育而带来的相关心理问题，并给予更多的实际支持。坚持生育保障的社会福利性质，对于没有固定工作以及没有当地户口的外来流动人口来说，更要制定相关的条例政策，保证这部分育龄女性能够根据自身的实际情况享受到当地的生育保障福利，尽力缓解她们因生育所产生的经济和健康问题。对于作为生育主体的男性来说，他们在生育保障方面的需求也值得关注，给有生育需求的男性提供相应的福利待遇，适当地延长育儿假、增设陪产假等，逐步拓宽生育保障的受益人群范围。

当前各地在正在积极推动三孩生育政策落地，出台了一系列尝试性的相关配套支持措施。如天津市医疗保障局宣布自2021 年5 月31 日起，参保人员生育三孩或终止妊娠可以享受生育保险相关待遇④。2021 年9 月14 日，甘肃省张掖市临泽县人民政府发布《临泽县优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见（试行）》解读。对生育一孩、二孩、三孩的常住产妇一次性分别给予2 000 元、3 000元、5 000 元的生育津贴。二孩每年发放5 000 元育儿补贴，三孩每年发放10 000 元育儿补贴，直至孩子三岁。在辖区内公办幼儿园就读，二孩每生每学年给予1 000 元的资助，三孩每生每学年给予2 000元的资助。对生育二孩、三孩的临泽户籍常住家庭，城区购买商品房时给予4 万元的政府补助。对于暂未生育的家庭来说，生育三孩后获补贴总额至多可超10 万⑤。四川省攀枝花市是全国首个发放育儿津贴的城市，对按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500 元育儿津贴，直至孩子3 岁。并且坚持“生”——对于攀枝花户籍的产妇将采用“免 费”服 务、“养”——给 予 育 儿 津 贴、“育”——对于没时间照顾小孩子的双职工家庭来说，可联合设置婴幼儿照护服务、“学”——对于在攀枝花工作、发展、定居人员的上学子女来说，享受一系列的优惠待遇，比如有“专门的客运服务”或给予交通补贴金，四位一体的全方位保障⑥。这些相关配套支持措施有助于推动我国三孩生育政策的落地。

（三）促进育龄女性职业发展

制定促进育龄职业女性职业发展的相关支持措施，目的之一就是要将因生育带来的相关风险进行合理转移与规避，进而回应育龄职业女性在职业发展中的需求，促进该群体生育意愿的提升。

因此，首先应将风险转移与规避机制合理化。由政府承担大部分责任，制定更多支持育龄职业女性生育行为的政策并完善相关的配套措施。对于支持本单位女职工生育行为的用人单位，政府可以通过一定的政策优惠或者财政补助等奖励形式，使得用人单位、女职工之间因为生育行为而产生的女职工职业中断能够一定程度上进行合理消解。其次还应以政策法规的形式规定男职工同样享有育儿假和专门的陪产假等，使得男女职工的用人成本逐渐趋于一致。再次应倡导用人单位对女职工采取性别平等的态度，对于恶意辞退有生育行为的女职工的用人单位要进行一定的谴责和惩罚等；对于正在经历生育行为的女性职员给予一定职业待遇的补偿。尽可能地减少用人单位在用人时出现的性别歧视现象，为育龄职业女性争取更多的就业选择和职业发展机会，缓解其职业发展和生育之间的冲突，最大可能地提升这部分群体的生育意愿。

为了促进育龄女性职业发展方面，一些地方回应三孩生育政策的要求，陆续出台了关于保障育龄职业女性的职业发展的政策。如2021 年9 月29 日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于修改〈江苏省人口与计划生育条例〉的决定》，条例明确表示要切实落实保障履行计划生育职工的合法权益；妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。地方各级人民政府保障妇女就业合法权益，为因生育影响就业的妇女提供就业服务⑦。这种在政策层面上的保护能够在一定程度上提升育龄职业女性的生育意愿。

生育政策相关的配套支持措施的完善其实质在于如何提升育龄群体的生育意愿。为此，在有关税收、财政保障、社会保险、医疗保险等方面也应该有所改善，大力支持生育三孩的家庭，给予更多的优惠与奖励。在教育领域，应加大义务教育的投入，也要为学生减负，尽力降低家庭教育支出成本。在住房问题上，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”理念，合理控制房价、提供保障性住房等，使得年轻人能够住得起新房，降低婚育成本，提高幸福感，进一步刺激生育意愿的提升。在就业方面，多方配合努力刺激就业，为年轻人提供可靠稳定的收入来源，稳定其生活水平。总之，应多管齐下，利用一切可利用的社会资源，使三孩生育政策能够有效实施。可以说，三孩生育政策相关的配套支持措施的完善是对当前社会问题和社会需求的及时回应。在一些显著问题上的精准回复，能够有效地解决问题，同时也能有助于生育意愿的提升，助推三孩生育政策发挥更大的效用。

综上所述，生育政策相关配套支持措施的逐步完善，会促进生育政策调整的顺利实施。当前应从多角度积极打造生育友好型社会，以进一步提高生育水平，助力实现生育政策调整的预期效果。

注释：

①数据来自国家统计局—年度数据—人口—人口出生率（发布网站：国家数据——数据查询https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？ cn=C01&zb=A0301&sj=2020）.

② 数据来自国家统计局《我国人口发展呈现新特点与新趋势》（发布网站：国家数据——数据查询http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202105/t20210513_1817394.html）

③数据来自国家统计局《第七次全国人口普查主要数据情况》（发布网站：国家统计局，发布时间：2021-05-11.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html）.

④ 信息来源：天津市医疗保障局：天津市医疗保障局—通知公告《市医保局关于做好支持三孩政策生育保险工作的通知（津医保办发〔2021〕38 号）》，发布时间：2021-07-29.http：//ylbz.tj.gov.cn/xwzx/tzgg/202107/t20210730_5521585.html.

⑤ 信息来源：甘肃省临泽县政府信息官方平台“甘肃临泽”《政策解读，临泽县优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见（试行）》发布时间：2020-09-14（https：//mp.weixin.qq.com/s/I7ozo7NYxDWelubQ6Cu9jw）

⑥ 信息来源：攀枝花市人民政府—政务信息公开：《攀枝花市交通运输局、攀枝花市教育和体育局关于印发〈攀枝花市中小学非攀籍学生交通补助和运输组织实施细则〉的通知》，发布时间：2021-08-04（http：//www.panzhihua.gov.cn/zfxxgk1/zc/szfwj/1945047.shtml；《攀枝花市卫生健康委员会、攀枝花市财政局关于印发〈攀枝花市孕产妇住院分娩免费服务项目实施细则（试行）〉的通知》（发布网站：攀枝花市人民政府、发布时间：2021-08-03）（http：//www.panzhihua.gov.cn/zfxxgk1/zc/szfwj/1944065.shtml）；《攀枝花市卫生健康委员会、攀枝花市财政局关于印发〈攀枝花市发放育儿补贴金实施细则（试行）〉的通知》，发布时间：2021-08-03（http：//www.panzhihua.gov.cn/zfxxgk1/zc/szfwj/1944058.shtml）；《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案（2020—2025 年）〉的通知》，发布时间：2020-04-11.http：//www.panzhihua.gov.cn/zwgk/fggw/zfbwj/1594783.shtml.

⑦ 信息来源：江苏省人民代表大会常务委员会：江苏人大网-权威发布-省级法规-正文.发布时间：2021-09-30《江苏省人口与计划生育条例》（http：//www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/202109/t20210930_532303.shtml）