完善市场退出制度让“休眠企业”休而不眠

◎王高平（浙江省发展资产经营有限公司,杭州 310012）

对于市场而言，只有做到有进有出，才能在资源有限的情况下，更好地增加市场活力、激发市场创新、创造更优营商环境。

据不完全统计，我国每年有数十万家企业被吊销营业执照，但吊销后真正去清算的不足10%[1]，被吊销了营业执照未清算也未注销退出市场的企业通常被称为“休眠企业”或“僵尸企业”。这类企业目前是一个非常庞大的群体，以泉州市为例，据统计截至2021年底，泉州全市已吊销未注销企业达7.8万户[2]，占全市市场主体比例达6%；吊销营业执照届满三年的多达5.8万户，占已吊销企业比例达74.3%。

一、休眠企业大量存在的危害

休眠企业大量存在，且数量呈现逐年上升趋势，由此带来了诸多危害。一是长期占用商号、字号等社会有限资源，增加了政府监管服务的行政成本；二是严重威胁市场交易安全和市场经济秩序，因为该类企业可能隐瞒营业执照被吊销的事实，继续利用企业名义开展交易，干扰市场秩序增加市场交易风险；三是休眠企业大量存在导致市场中的企业统计数据失真，不利于政府准确把握经济实际情况，影响科学决策。

二、休眠企业长期大量存在的原因

1.在客观方面，企业注销退出程序繁多

一方面，市场主体数量快速增加，我国登记在册的市场主体已从2012年的5500万户增加到2021年底的1.54亿户，增加了1.8倍，2021年全国日均新设企业2.48万户[3]。另一方面，企业退出市场通常要经过解散、清算和注销等一系列流程，退出前需成立清算组进行清算，清理财产、清缴税款、清理债权债务等，待清算结束后制作清算报告并办理注销，企业再告终止，流程相对繁多。

2.在主观方面，企业经营者清算退出意识淡薄

重企业设立、轻企业终止的思想一直以来在企业经营者中普遍存在，这也导致经营者在决定结束经营活动或者被强制停止经营活动、关闭企业后，往往不会想到主动去对企业进行清算，清算意识相对淡薄。此外，清算会产生一定的财务成本，这也使得经营者们能拖则拖，不积极启动企业清算、注销程序。

3.在责任方面，对企业不及时退出市场缺乏有力制约

《公司法》虽然对于企业清算明确了清算主体，但对于清算主体不及时进行清算却缺少一个明确有力的责任条款。《公司法》第一百八十九条仅规定，清算组成员依法履行清算义务，因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失的应当承担赔偿责任。除此之外，无其他责任约束条款。在2021年12月提请审议的《公司法（修订草案）》中，除第二百二十八条将公司清算义务人由股东修改为董事外，其他与现行公司法规定无实质改变，均缺少对于不及时清算退出的责任约束条款。

让该退出的企业及时退出市场，为需要进入市场的企业腾出空间，这是创造更好营商环境、推动经济高质量发展的必然要求。

三、完善市场退出制度的具体建议

1.完善注销登记制度，让休眠企业退出市场更简便

进一步简化企业退出流程，一是有条件扩大简易注销适用范围[4]，对于因成立后无正当理由超过六个月未开业或自行停业连续六个月而被吊销营业执照的企业，应允许其简易注销快速退出市场；二是简化注销流程、降低注销成本，减少注销登记需提交的文件，并提供线上化便利服务。

2.推行依职权强制注销，让休眠企业不得不退

2021年7月21日国家发改委发布了《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，通知中第十六项提到推广建立依职权注销制度。强制注销给拒不办理注销登记的企业上了“紧箍咒”，使得企业退出市场的事实在登记机关积极干预下得到法律上的确认，维护了企业登记管理秩序。[5]由于强制注销是利用行政权力解决市场失灵问题，为保证其不偏离市场化轨道，在推行该制度时需要遵循两条基本规则。一是严格适用前提，明确对于吊销营业执照后届满三年仍未主动申请注销的企业可强制注销；二是须明确对于通过强制注销程序注销退出的，企业全体股东应当对注销前的债务承担连带责任。建议尽快制定出台适用于全国的专门的依职权注销企业制度，进一步明确基本原则、适用条件、操作流程及注意事项，逐步推行依职权注销制度，做到清理休眠企业的同时，不会损害相关债权人权益。

3.强化责任约束，让休眠企业不退有责

现行《公司法》第一百四十六条第（四）款规定，担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年的不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。这里规制的对象仅仅是法定代表人，责任主体范围过小，并未涉及公司董事及高管人员，更未涉及公司控股股东、实际控制人。实际上，相较于法定代表人，前述这些主体才真正是能够左右企业命运的关键人员，所以强化应清算而未清算企业的控股股东、实际控制人和董事、高管人员责任迫在眉睫。建议借此次修订《公司法》之机，在现行《公司法》第一百四十六条第（四）款后增加一款，明确“因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员，在完成清算、注销上述公司、企业前，不得新设公司、企业或新担任高管职务”。压实控股股东、实际控制人及高管的责任，做到用制度管人、让规定长牙齿。

4.增设“休眠企业”公告栏，让有责者信息可查可用

在国家企业信用信息公示系统中新增“休眠企业”专栏，通过系统对休眠企业运行状态进行监测、定期通报，同时将休眠企业控股股东、实际控制人、董事、高管情况进行公示，并与各地市场监管系统信息实时共享。若有新企业设立，在提交设立申请阶段系统就能自动检测、识别到申请主体是否存在相关联的应清算而未清算、应退出而未退出的休眠企业及其相关控股股东、实际控制人、高管人员信息。若存在上述情形的，在注销休眠企业之前设立新企业的申请暂不予通过，从而倒逼休眠企业主动、及时进行清算，退出市场。