嵌入与重构：社区治理现代化视域下社区教育的优化路径

张金阁 彭勃

2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。作为基层社区治理的重要构成与有效载体，社区教育具有提供优质公共服务、提升公民对社区的认同感与归属感、促进社会和谐稳定的积极效应，对推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。当前我国社区教育发展面临许多问题，亟待从社区治理现代化视角加以突破。

一、当前我国社区教育发展的困境分析

我国当代社区教育萌发于20世纪80年代，历经多阶段的实践探索，当前呈现蓬勃发展之势且成效显著，但也面临诸多困境。梳理已有研究发现，当前我国社区教育的发展尚处于无法有效满足社区治理和民生保障需要的初级阶段，社区教育供给与居民需求不匹配、社区教育与社区治理融合度低已成为学界的共识。从社区治理现代化视角审视社区教育发展，可以循着结构、功能与成效的基本框架分析其面临的困境与问题。

（一）结构维度：体系松散，规范性差

目前我国针对社区教育的法律法规和政策文件数量较少、更新迟缓、粗放散乱，致使实践中存在定位不清、职能不明、管理松散的问题，没有形成规范化、制度化的发展路径。2021年修订的《中华人民共和国教育法》对我国教育基本制度进行了明确表述并提出“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，其中没有专门提及社区教育。同时，我国尚未形成国家层面的社区教育立法，对社区教育的性质、功能、归属等定位笼统模糊，加之涉及社区教育的政策文本类型繁杂，政策内容零散粗放，国家层面的政策滞后缺位与地方层面的制度不完备等，导致社区教育政策体系不健全。

鉴于管理体系与规范的欠缺，社区教育在运作机制上亦面临诸多困难。经费是社区教育正常运行的基本保障，但目前尚未形成常态化的经费筹措及管理机制，通常以《社区教育示范区评估标准（试行）》提出的“按人均不低于2元标准设立专项经费，经济发达地区进一步增加经费投入”为参考，更有调查结果显示“我国约有1/3的社区教育机构面临经费短缺制约”①。经费保障机制不健全、区域不均衡已成为制约社区教育发展的瓶颈。此外，尽管我国社区教育师资队伍包含专职教师、兼职教师和志愿者三类，但从整体上看，目前普遍面临专业师资匮乏、专业素养及职业认同度不高等问题。此外，因制度机制缺失诱发的专业准入机制、岗位认定序列、专业发展路径等不明晰也影响社区教育的可持续发展。

（二）功能维度：居民参与度不高，与社区治理脱嵌

社区教育是面向全体社区居民的教育服务活动，居民参与程度关涉社区教育乃至社区治理的成效。实践中社区居民对社区教育的功能定位和内容形式并不完全清晰，甚至存在负面认知。有调查显示，“认可参与社区教育的居民不足1/5”②，实际参与的居民少之又少，更遑论深度参与。可见，居民参与社区教育的广度、深度尚有巨大的拓展空间。参与广度是衡量社区教育覆盖面的重要指标，但当前社区教育的参与人数比例、受众群体广泛性甚至地区推进差异性，都与应然状态存在不小差距。参与阶梯体现了差异化的参与深度，当前我国居民参与社区教育更多是自上而下的被动式象征型参与，多元主体协作的治理型参与较为匮乏。

尽管社区教育供给逐步多元化，但主要以休闲娱乐类、文化艺术类、知识技能类为主，缺乏与社区发展的有机链接，公民素养及参与能力模块缺失，社区教育在社区治理中面临“悬浮化”困境并沦为空转。具体来说，一方面是政府自上而下的行政逻辑主导的社区教育“规定”供给，另一方面是居民自下而上的生活逻辑主导的多样性“自选”诉求，行政逻辑优先于生活逻辑，造成居民参与社区教育乃至社区治理的热情不高。尤其在新冠肺炎疫情等公共危机状态下，由于缺乏与社区治理的精准对接，社区教育未能充分释放其社区服务功能，不能为社区治理提供理念塑造及行动指南，也不能为构建社区治理共同体提供价值规范和教化引领，导致社区教育与社区治理脱嵌。

（三）成效维度：居民满意度有待提高，现代化发展不足

当代社区教育历经30余年的发展，尤其以社区教育实验工作政策安排为契机，与国家发展战略相融合，依托社区教育理念、载体及形式创新，逐步形成了在地性、特色化的社区教育发展样态。根据一项社区教育满意度调查结果显示，“60%以上的居民满意度达80%以上，70%以上居民评价课程类型丰富”③。可见，居民对社区教育持正向评价和认同态度。但是，鉴于研究对象的地域与资源优势，这一结果对处于经济发展不同层次地区的适用性有待商榷。同时，以办好人民满意的教育、不断增强人民群众获得感与幸福感等政策话语为导向，必须以新时代居民对社区教育的更高知晓度、更优满意度为指标倒推社区教育高质量发展。

教育现代化战略对社区教育提出了新的价值定位与发展方向。基于对教育现代化的政策分析与理论研究，学界普遍将公平性、优质性及均衡性作为衡量社区教育现代化的价值维度与评价指标。然而，将当前我国社区教育发展的实践样态与社区教育现代化的应然维度相对照，可以发现社区教育的发展困境与偏差状态，即“不同地区、不同人群接受社区教育的机会与权利的公平性受到制约；社区教育的内容供给、师资发展及评价体系等距离优质发展尚有空间；社区教育在地域、人群、内容及城乡等方面的分布不均与失衡制约着社区教育的均衡化发展”④。对此，要从理念、行动等层面调整社区教育发展偏差以推进社区教育现代化发展。

二、社区治理现代化视角下社区教育的功能定位

作为国家治理的基础性工程，社区治理备受关注。我国通过政策设计、实践探索形成了富有中国特色与情境的社区治理图景，同时，基于推进国家治理现代化的政策导向，社区治理的体系框架、理念模式也在不断探索创新。以基层社区空间为载体，社区教育与社区治理在诸多属性上高度关联互通，并且通过对社区教育发展的历时性研究可以发现，社区教育的价值定位已从青少年校外德育的补充转变为融入社区治理，研究热点也从社区教育的内涵本质探讨转向社区教育与社区治理的融合发展，实践层面更是通过鲜活的案例彰显了社区教育融入社区治理的实践特性与效用。可见，社区教育融入社区治理具有应然价值层面、必然事实层面的依据。鉴于此，应从社区治理现代化视域重新定位社区教育的功能并推动社区教育与社区治理的协同发展。

（一）根本功能：满足社区居民的美好生活需要

现代化社区治理以社区居民对美好生活的向往为中心，旨在通过多元主体协商共治构建社区治理共同体，提高居民对社区的归属感、认同感与获得感。社区教育作为社区治理的有效载体，应基于满足社区居民日益增长的美好生活需要这一根本功能定位，促进社区教育与社区治理的良性互动与有机融合。社区治理发生在基层社区场域，首要服务面向居住和生活其间的居民，所涉及和处理的也是社区性公共事务。社区教育应凸显其公共性关怀与治理性意蕴，主动衔接社区公共事务，对接治理中出现的难点痛点问题，回应民生诉求。具体体现为：厘清当前社区治理面临的困境和难题，识别不同类别居民的差异化需求，在社区教育助推社区治理的理念指导下进行社区教育活动设计以及资源开发，形成居民社区治理需求与社区教育资源及服务供给的精准对接。随着未来社区成为城市发展的新目标，社区教育应主动对标未来社区发展场景，从优化供给的视角预判并前置居民关于美好生活的多样化需求，从人本化、数字化及生态化三维向度挖掘居民需求的生长点以及社区教育供给的贡献点，并借助数字技术、资源整合、公众参与等手段构筑共建共治共享的社区教育发展格局。

（二）基本功能：助力基层治理共同体建设

党中央提出的建设社会治理共同体、打造共建共治共享的社会治理格局等重要论断为社会治理现代化提供了重要遵循。作为社会微观缩影的基层社区，也应着力构建共建共治共享的社区治理共同体。已有研究显示，社区教育在激发居民社区参与意识、提升居民的参与能力与社区归属感、革新治理结构、建设社区共同体等维度呈现显著成效。社区治理现代化视域下应彰显社区教育助力基层社区治理共同体建设这一功能定位，具体体现为：一是以动态协同关系支撑社区治理网络。与基层治理体系要求“党组织统一领导、政府依法履责、多元组织协同、群众广泛参与”相适应，社区教育围绕相关议题，以基层党建引领为核心，基于基层政府主导的权责框架，厘清各职能部门的权责分工并以需求为导向激发居民参与的内生动力，构建政府组织与社区居民、社会组织、驻区单位等多元主体协同共治机制，构筑新型社区教育治理体系。二是以共同体形态提升社区协同治理成效。协同治理离不开多元主体的共同参与以及协商共治，其中居民作为主体性力量，其参与意识和参与能力关涉社区治理效能。社区教育是提升居民素质、增加参与意识、强化参与能力的有效载体，从内容上，需要不断深化和拓展有关居民参与的理念宣导、技术传授与课程体系开发，提升居民参与效能及行动能力；从形式上，通过学习共同体建设、数字化平台搭建，推进资源共建共享，形成多元主体协同参与的共同体形态，促进社区教育与社区治理的深度融合。

（三）长效功能：培育塑造当代公民精神

在社区治理现代化框架中，培育塑造社区居民的主体性与主动性成为新时代社区治理的核心，而根植公共性内核的公民精神则是其理念支撑与价值诉求。社区教育作为一种指向“公民性”内涵的行为范式，应致力于以社会主义核心价值观为引领，通过培育公民精神、增进公民角色及身份认同、强化公民责任意识，激发居民参与社区治理的内生动力、主体性认知与长效使命，从而构建多元主体协作互动的社区治理现代化格局。

社区教育可从多个维度培育塑造公民精神与公共意识，进而助力社区治理现代化。一是从道德教化层面看，基于时代要求的社会主义核心价值观从国家、社会和个人三个层面提出价值目标，将其引入社区教育体系框架能激发公民的公共关怀并增强价值认同与行动自觉，为公民精神培育提供价值遵循与方向指引。二是从公民能力层面看，社区教育作为践行社区治理的实践场域，通过课程开发及活动设计深化公民角色认知，激活公民参与意识，提升公民对现行政策的理解与执行能力，使公民掌握一定的治理知识与技能，为公民精神提供生长空间。三是从政治认同层面看，社区教育能促进社会生活与公共价值的有机结合，以更灵活、便利的方式将党和政府的最新战略部署和施政理念有效传递给社区居民，增强居民对政府施政的满意度和对政权的认同感。

三、社区教育嵌入社区治理的路径框架

现有文献从多个维度和层面对社区教育的优化方案展开研究，但从中观层面探讨社区教育如何嵌入社区治理的研究较少。基于此，本文以社区治理现代化为视角，借助结构功能框架探析社区教育嵌入社区治理的路径。需要指出的是，根据本文的研究情境，“嵌入”特指以社区问题和需要为导向，社区教育融入并深度参与社区治理，在过程中相互融合支撑，进而助力社区综合治理、适应社区发展需求、服务国家战略布局的过程。

（一）结构嵌入：社区教育融入社区治理体系

体系是开展公共事务治理的基本遵循，也是制约嵌入程度的关键变量。当前社区治理体系既包括社区多元主体之间互动形成的网络，主要是党组织、居委会、物业、社会组织、居民等之间形成的互动联系；也包括社区之中的领导关系、权责关系等，以及围绕这些关系形成的制度关系。社区治理体系是社区运行的基础，是建构社区治理共同体的支撑，更是提升社区治理能力的关键所在。以社区教育促进社区治理，必须从结构上将社区教育嵌入社区治理体系。一是将社区教育管理体制嵌入社区场域。社区教育是基于社区场域开展的在地性活动，其成效与社区自主性密不可分，从管理体制视角要求社区教育全方位嵌入社区。尽管着力推进社区教育协同治理已成为社区教育发展的政策导向，但从实践层面看，社区教育更多地呈现为政府部门主导的设计型形态，其供给内容、开展形式、功能定位很大程度上脱离社区实际，悬浮于社区需求之上，这本质上是由管理体制因素以及行政化依赖导致的。对此，应聚焦激活社区的内生活力与行动能力，将社区教育管理体制嵌入社区基础场域，通过吸纳社区力量进入社区教育管理体制，赋权社区、赋能社区，切实问需于社区、问计于社区，并与社区治理体系互动融合，塑造管理体制与社区需求互动共生的生产型社区教育形态。二是让社区教育以主体身份嵌入社区治理。尽管社区教育融入社区治理已成为社区教育发展的共识，但现实中社区教育在社区治理中处于边缘状态，服务及融入社区发展的功能定位未能充分彰显。对此，社区教育应通过凸显其主体地位实现结构嵌入。一方面，作为社区治理的重要内容与载体，社区教育将其内容、形式与社区治理的关键要素进行有机连接，对于创新完善社区治理具有积极的推动作用，能凸显其蕴含的强大创新能力；另一方面，为适应国家发展战略及治理重心下移的需要，社区教育积极拓展创新生长点以及与社区治理的契合点，将社区治理多元主体作为社区教育的服务对象与发展载体，通过有效传授治理的知识体系、内容框架强化教育内容的治理导向，搭建多元主体协作平台。概言之，社区教育以其蕴含的创新性与治理性，强化自身在社区治理体系中的主体地位。

（二）功能嵌入：社区教育对接社区治理需求

鉴于发展历程、发展模式等差异，社区教育在不同国家被赋予不同的内涵及功能，如北欧国家的“第三级教育”、美国的“补偿教育”以及日本的学校外教育服务等。当前我国社区教育的根本目标是满足人民日益增长的美好生活需要，而这一目标需要以有序的公共生活为支撑、有效的社区治理为依托。为此，社区教育需要强化服务社区发展的功能设计，对接社区治理需求，探寻社区教育与社区治理共赢的增长点。一是形成上下互动的需求识别机制。基于“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”的社区教育政策导向，多元协同、上下互动的体制机制是社区教育有效运行的关键。就社区治理需求识别而言，在顶层设计层面，社区教育要根据国家治国理政框架、经济社会发展格局，对作为社会基本单元的基层社区提出的新要求主动识别、自觉适应，拓展教育项目，设定教育内容，在培育社区教育新亮点、提升居民行动能力的同时强化社区教育服务社区治理的功能；在现实诉求层面，社区教育通过保障居民的知情权、参与权、表达权与监督权等增强居民的参与意识及参与能力，为居民理性表达自我诉求、有序参与社区治理提供了载体，构建了基于居民诉求与关切甄别、挖掘社区治理需求的路径。二是以社区教育赋能社区治理。基于社区治理需求识别机制，社区教育需要围绕“社区治理需要什么”这一核心议题，以社区教育资源共建共享机制为导向，通过针对性的资源开发、活动设计以及项目拓展，从供给侧优化社区教育资源建设及服务供给，以精准的教育服务提升居民参与社区治理的能力。尤其面临新冠肺炎疫情等公共危机风险，社区教育应在常态化运转中注重培育社区志愿精神与公民意识，开展疫情防控的知识宣导与心理疏导，为应急状态下社区教育功能转化为社区治理效能提供基础。有研究表明，“社区教育不仅在常态环境下能发挥社区治理效能，在非常态危机情境尤其是风险社会背景下亦具有主动补位治理缺口的可能性，发挥协调效力与治理效能”⑤。可见，社区教育的赋能是全方位、系统化的，应将社区教育与社区治理置于社区发展整体格局中，通过发挥社区教育的治理功能与教育影响力提升社区治理能力。

四、社区治理现代化视域下社区教育的优化重构

在推进基层治理现代化建设过程中，尤其面对高度复杂性、不确定性的风险社会带来的严峻挑战，社区教育必将在常态运转与非常态应急两种情形动态转换的社区治理体系中承担多维功能、发挥整体效能。对此，需要通过系统性的机制优化助推社区教育重构。

（一）参与导向的社区教育价值重构

在共建共治共享的社会治理格局中，公众参与是社会治理的重要基石，关系到有序社会秩序的建立，更与破解基层治理的复杂性密切相关。公众参与是一个复杂的多维概念，强调政府与公众的沟通互动以及权力再分配，具体到社区教育领域，则关注社区居民就社区教育事宜与政府共享信息、共同决策、共担责任以及共享成果。实践层面的居民参与乏力问题，折射出价值理念层面对居民参与主体性认识不足的深层次问题。对此，应明确并重构居民参与社区教育的主体地位。一是需要从顶层设计层面谋划确定居民参与社区教育的主体地位。具体来说，以法律制度、政策文件等规范形式厘清政府、社会组织、居民等多元主体在社区教育体系中的关系定位以及各自的权责范畴、角色地位，并通过体制机制创新保障居民代表进入社区教育管理机构，有序参与社区教育管理、规划与决策各环节，彰显居民的主体性身份。二是通过角色转换与归位夯实居民参与社区教育的主体责任。以居民学习诉求为指向，通过制度创设引导居民从被动参与者转化为社区教育课程的建设者、活动设计的创制者以及教育成效的评价者，激发居民主动挖掘资源、提供智识、建构知识，从而提高服务供给的针对性以及居民的满意度。三是通过提升参与能力以发挥居民的主体作用。居民的参与素质和行动能力直接影响居民主体性的发挥以及社区教育成效，为此，需要通过系列公民素养教育、针对居民参与规则与程序等举办的教育培训活动来激发居民的参与意识，增强居民的理性表达能力、议事协调能力。例如，武昌区社区教育学院以班长议事会为载体，通过开展协商民主技术、罗伯特议事规则等教育培训提升了居民的参与能力，以教育影响力赋能社区治理。

（二）能力导向的社区教育内容重构

社区教育作为终身教育体系的重要模块，必须强化能力建设，自觉主动回应教育发展的新要求，提高居民对社区教育的满意度与获得感。以适应教育发展新形势、满足社区居民多样化与差异化学习诉求的能力建设为导向，社区教育需要从多个维度对其内容框架进行考量与重构。一是重造社区教育人才队伍。专业化的社区教育教师队伍是满足社区居民多元化、多层次学习需求以及提升社区教育服务能力的关键，需要依托制度化的社区教育工作者岗位规范和培训机制培育符合现代社区发展的专兼职教师队伍，并借助区域化党建、结对帮扶、组建“民家”工作室等策略，充分吸纳社会各界参与社区教育，构建“能者为师”“人人为师”的共建共治共享生态。二是聚焦社区教育场景建设。社区营造作为社区治理创新的理论选择和实践支撑，其关注的“人、文、地、产、景”五大社区要素创设了社区教育的发展场景。对此，需要充分挖掘社区典型人物、历史文化、社区空间、社区产业等场景要素蕴含的教育资源，围绕历史文化、环境保护、公民素养、邻里关系、经济发展、亲子沟通、安全教育等与社区场景相匹配的主题构筑全场景化的社区教育形态。三是科学设计社区教育课程体系。课程是社区教育的重要抓手，社区教育必须打造与社区治理紧密关联的课程体系。具体来说，需要基于社区居民的差异化需求以及社区发展定位，灵活设置课程目标并选择注重居民参与和实践的课程内容与形式，从均衡化理念出发优化公民素养教育类、社区议题导向类等课程在课程结构中的比例，从源头上将课程建设与社区治理进行有机衔接。

（三）创新导向的社区教育形式重构

创新是社区教育焕发生命力的灵魂，也是满足人民群众日益增长的社区教育需要的关键。社区教育创新有助于提升项目辨识度并凸显政绩亮点，赢得政府及社会各界关注，打造社区教育品牌。当然，现实情境中并不排除过度创新、形式化创新等创新内卷化问题，特别是面对当前社区教育脱离社区实际、居民需求等问题，应避免形式化的社区教育创新。一是基于社区空间议题开展社区教育。根据空间理论，社区可划分为不同的空间类型并生成不同的空间议题，如社会空间、文化空间、经济空间等。围绕社区不同的空间议题差别化设置社区教育内容，对于针对性解决社区问题、满足社区居民的需求以及服务社区发展乃至创新社区治理具有独特价值，而且社区不同空间议题彼此关联，能够协同带动社区教育可持续发展。例如，上海市徐汇区凌云街道社区学校聚焦梅陇三村的社区环境议题，以社区教育实验项目为契机，通过系列生态文明课程设计以及培育“绿主妇”环保NGO，不仅促进了社区环境问题的解决，更激发了居民参与社区治理的意识，生成了居民自治、多元共治的社区治理格局，成为社区教育与社区治理融合的典范。二是以数字化建设引领社区教育创新。大数据、人工智能、物联网等新技术以及城市数字化转型对社区教育提出新的要求，需要以数字化为依托重塑社区教育的场域，构建智慧化学习生态，搭建线上线下互动式、融合式、共享型学习平台，创设新媒体、短视频等新型学习轨道，拓宽社区教育的覆盖面。例如，徐汇区社区学院积极培育运维“光启e学堂”终身教育在线课堂、“汇e学”终身教育云校等数字化学习平台，为社区居民提供优质便捷的数字化学习场景以及服务支持体系，助推社区教育线上与线下融合发展。三是以特色项目培育提升社区教育服务能级。围绕社区发展定位、区域特色等要素，充分挖掘、盘活区域优势资源并将其纳入社区教育范畴，形成社区教育特色品牌，发挥辐射作用，实现联动发展。例如，徐汇区湖南街道社区学校依托区域老洋房资源培育的“人文行走”特色项目，与街道重点工作相结合，与学生社区实践指导站、体验基地等工作相衔接，促进社区教育与社区治理的融合发展。

社区教育作为社区治理的有机组成部分，从社区治理现代化视域重新检视其功能定位，并基于嵌入与重构视角探寻社区教育的优化路径与机制，必将助推社区教育与社区治理的融合发展，形塑社区治理现代化视野下社区教育的新样态，营造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体。

［注释］

①周延军.新时代社区教育若干问题研究［M］.北京：北京时代华文书局，2020：78.

②徐建平.我国社区教育中居民参与的几个主要问题[J].长江丛刊，2018（32）：106.

③张春华，吴亚婕.社区教育满意度评价模型构建及实践研究［J］.中国远程教育，2020（7）：73.

④国卉男，朱亚勤，游赛红.社区教育现代化的理念及实践转向研究［J］.职教论坛，2020（3）：99-100.

⑤吴遵民，蒋贵友.公共危机背景下社区教育功能再思考——基于社区治理的视角［J］.教育研究，2020（10）：92.