“以人民为中心”发展理念下的上海新城慢行交通规划策略研究

张 翔

上海市交通发展研究中心

0 引 言

“十四五”开局，上海提出加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城要按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利的要求，建设成为“最现代”“最生态”“最便利”“最具活力”“最具特色”的独立综合性节点城市[1]。

慢行交通具有方便灵活、可靠性高、低碳环保的特征，不仅是中短距离出行的主要方式，也是有效接驳、延伸公共交通服务的交通方式，同时还是城市公共空间的重要构成，是市民工作、生活、休憩不可或缺的载体。慢行交通是新城实现生态宜居和交通便利的重要支撑，发展慢行交通是践行“公平和谐、以人为本、可持续发展”理念和实现“着力打造最佳人居环境，彰显城市软实力的生活体验”目标的重要举措。

1 新城慢行交通现状

1.1 慢行出行特征

由于现状新城城市尺度较小，且公交网络欠发达，因此慢行交通目前在新城中占据着绝对主导地位，占新城内部出行总量的比例在63%～77%之间，其中步行约30%，其余为非机动车出行。虽然各新城慢行占比存在一定差异，但慢行与公共交通出行总量的比例基本稳定，占总出行量80%左右，体现慢行与公共交通存在一定的互补性。新城非机动车出行以电助动车为主，电助动车与脚踏自行车比例达到7:1（图1）。

图1 新城内部出行结构

从出行时间来看，非机动车平均出行时间21 min，平均出行距离5.5 km，平均出行速度15.7 km/h，出行效率高于公共汽（电）车。非机动车出行出现早晚高峰，分别为7:00—8:00、16:30—17:30，符合其主要作为通勤交通工具的特征。超过85%的步行出行，时长在20 min以内，出行时段总体分布比较均衡（图2、图3）。

图2 新城步行和非机动车出行时长特征

图3 新城步行和非机动车出行时段特征

非机动车出行目的以上班、上学通勤为主，占比超过一半以上；步行出行目的以生活和购物为主，超过一半以上，上班上学通勤占比约为三分之一（图4）。

图4 步行和非机动车出行目的

1.2 慢行网络与设施

从网络层面看，新城内部路网与中心城相比存在较大差距，尚未达到合理的路网密度。现状新城内部全路网密度为2.57～4.39 km/km2，除嘉定新城外均不及中心城路网密度的2/3。现状路网密度不足，导致以道路为主要载体的慢行网络构建不完善，路网平均间距500 m以上，慢行可达性有待进一步提升（表1）。

表1 中心城与新城现状全路网密度（单位：km/km2）

现状既有高快速路、铁路、水系对新城城市发展形成割裂，如松江新城与G15、油墩港；嘉定新城与S5、横沥河；奉贤新城与S4、金汇港……导致两侧慢行交通沟通联系受阻，绕行严重，进一步降低慢行可达性（图5、图6）。

图5 跨G15阻隔慢行通道分布图

图6 跨油墩港阻隔慢行通道分布图

从设施层面看，新城内部有一定量的道路由公路发展而来，相当多公路断面对于慢行空间的预留不足，缺乏人行道与独立的非机动车道，导致部分城区内道路慢行空间不完整，不能适应新城发展要求。有些新城前期建设存在欠账，如南汇新城共享街道设计导致市政道路两侧专有路权的慢行通道缺失；嘉定新城部分道路采用人非共板形式，断面过窄导致非机动车无路可骑（图7）。

图7 嘉定新城公路式断面人行道分布情况

1.3 存在问题

（1）慢行网络有待进一步提升

新城道路网密度不足，尤其是支路网密度过低，网络联通性差，影响慢行活动发生。很多新城存在大型的封闭地块，包括大型住宅区、大型学校、大型办公用地等，很大程度上降低了步行和非机动车交通网络的可达性，也造成了整体网络密度水平无法提升。新城范围内的铁路、高速公路、水系阻隔，导致慢行网络上形成断点；另外新城内部还有一部分公路断面，由此造成人行道和非机动车道缺失。

（2）慢行交通与公共交通衔接不佳

轨道站点慢行可达性薄弱，出入口与过街设施一体化有待提高，慢行换乘不便。轨道交通站点周边非机动车停放矛盾突出，慢行接驳设施的规划和管理也缺少统一考虑，非机动车停车无序影响步行通行空间。公交站台与过街设施、非机动车道的协调不佳，造成冲突干扰，存在安全隐患。

（3）慢行路权缺乏保障

尽管慢行交通是最基本、公众出行最不可或缺的交通方式，但在具体实践过程中，慢行交通的出行环境却日趋恶化，甚至很多时候通过牺牲慢行者权益来换取机动车通行效率的提升。在道路断面资源分配中, 路权分配向机动车倾斜，具体表现在因车行道拓宽挤压慢行空间，导致压缩人行道、非机动车道，设置人非共板等现象。新城的部分道路空间富余，但是存在大量路边停车或违法占道行为，由此造成慢行通道狭窄、中断或受阻隔现象。

（4）慢行交通缺乏精细化的设计

缺乏从出行者的角度考虑，慢行过街设施间距过大、人行道各种设施混乱、人行道因机动车而损毁路面结构、无障碍设施不完善等问题极大地降低了居民慢行出行的安全性和舒适性。

2 发展趋势

新城以独立的综合性节点城市为定位，未来新城综合功能将显著提升，2025年五个新城常住人口总规模将达到360万左右，新城所在区的GDP总量将达到1.1万亿元；2035年五个新城将各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市（表2）。

表2 五个新城现状与规划情况

（1）新城空间的扩大，引发出行距离增大

新城城市空间规模扩张的发展趋势必然使城市的平均出行距离加大，由此直接导致慢行交通的短距离出行优势丧失。步行的出行主导范围为1 km左右，自行车出行主导范围为3～4 km，电动自行车出行主导范围为8 km左右，要更远的出行只有选择公共交通+慢行的方式，或者通过个人机动交通工具来实现。所以随着新城物理空间规模的扩大，非机动交通出行方式会转换到能够出行更远距离的机动交通与公共交通。

（2）新城经济的发展，影响城市客运结构的转变

经济的发展与收入的增加将改善人民的生活水平，这当然包括对出行舒适度要求的提高。原有通过非机动车进行相对中长距离出行的可能性也随着收入水平提高呈下降趋势。经济水平的提高会使原有的非机动车出行转向其他更为舒适的交通方式，如小汽车、出租车或公共交通等，此外经济的发展也将引起私人小汽车保有量持续增长。

（3）公共交通的发展，影响出行方式的选择

新城交通发展将坚持公交优先理念，围绕大运量轨道交通（市域线、市区线）节点，构建新城局域线（含中运量等骨干公交）网络，优化新城公交网络，形成多层次公交服务，提升公交吸引力。未来新城将大幅提高公共交通服务水平，这将使原有的一部分非机动车或步行的长距离出行方式选择转向公共交通方式。伴随着新城轨道交通和综合交通枢纽、中运量公交的建设完善，慢行作为接驳交通的占比也将进一步增加。

因此从长远看，伴随着收入、消费水平的提高，居民对出行质量的要求（如出行的自由度、舒适性、时间和安全的可靠性等）和可能的选择决策（如交通工具的购买和交通方式的选择等）必然发生改变。可以预见，现有的一些不合理的非机动车出行方式，如长距离非机动车交通出行，必将向能够满足其更高出行质量的交通方式（小汽车、出租车或公共交通等）转移。而慢行作为公共交通接驳方式的需求将进一步提升。

因此慢行交通系统的构建，应从以下三个方面考虑：慢行系统与网络的融合，通过网络的融合为慢行交通提供高质量的出行路径；慢行交通系统与公共交通系统的功能融合，通过系统的融合来实现出行的高效率；慢行交通与城市空间的共生融合，通过空间融合产生高品质慢行出行。

3 对策思路

3.1 构建连续完整的慢行网络

慢行网络首先是以市政路网作为载体，新城应完善基础路网条件，优先建设网络化的非机动车廊道（包括专用路），形成便捷的非机动车出行网络。

首先结合新城建设加强路网建设，提升路网的达标率与实施率。通过新改建道路增设慢行系统、开放利用公共通道，打通路网断点瓶颈，加强与绿道系统衔接，形成多层次、互联互通的全域慢行网络。

（1）新开发地区重点按照“窄马路、密路网”的城市道路布局进行规划建设，公共中心地区街坊规模控制在2 hm2左右。结合地区控规编制，完善公共通道布局方案，注重与市政道路的合理衔接。

（2）建成区通过融合利用市政道路、公共通道，补充利用绿地、滨水地区绿道来完善慢行网络。已建地区封闭公共通道应逐步打开，路网密度较低、尺度超过400 m的封闭地块，应优先鼓励推行公共通道开放。

（3）新城现状既有的公路断面结合需求逐步增设慢行系统，实施方式结合具体条件采用以下方式：直接拓宽增设；路幅宽度不变的情况下通过断面优化，增设布置慢行系统；条件受限时可利用两侧绿地林地，设置分离式绿道（图8、图9、图10）。

图8 公路拓宽增设慢行系统

图9 断面优化增设慢行系统

图10 设置绿道增设分离式慢行系统

（4）重视跨水系、铁路、高快速路等的慢行连接，新增桥梁、隧道应结合慢行需求研究同步增设慢行通道的可行性。在规范电（助）动自行车合法使用的前提下，可适度放宽道路、桥梁非机动车道宽度、坡度的适应性标准，提供给行人和非机动车更多跨江跨河通道。

（5）增强绿道与道路衔接，充分发挥绿道的通行功能。对于串联生活圈、商务圈、自然人文圈等人流吸引点的区域绿道或其他休闲空间的内部道路，应加强与市政道路安全紧密衔接，将蓝道、绿道、风景道三道融合，发挥休闲功能的同时，承担部分通行功能，打造“看得见、进得去”的蓝绿慢行走廊。

3.2 构筑复合立体的慢行系统

鼓励依托新城枢纽、CBD地区“一体化、多功能、综合型”的立体开发模式，构建高效连通和功能复合的全天候立体慢行系统，将交通枢纽与周边区域整合规划设计，实现交通枢纽与道路、公共设施的融合。

（1）综合交通枢纽

枢纽内部形成立体高效的交通换乘流线，各类公共交通宜紧邻布置，交通转换步行流线不出站、不过街，非机动停车设施宜与站房布置一体化考虑。枢纽对外慢行系统应设置路径清晰、流线简明的联系通道，包括空中连廊、站前广场、地下通道等，多维度连接周边街区，将被铁轨割裂的城市空间转化为缝合城市的纽带。

（2）轨道交通站点

轨交站点600 m范围内打造立体高效慢行空间，广泛设置（或预留）出入口连通周边主要建筑，超出服务范围但人流出行集中、绕行较远地块，可设置空中连廊或自行车专用通道。

（3）密集商办开发地区

宜通过地下通道、空中连廊、天桥等形式构建立体高品质的慢行系统，串联商业核心区周边商业体和文旅节点。

3.3 打造便捷高效的接驳系统

在新建、扩建、改建城市轨道交通站点和大型公共交通枢纽时，应当以慢行交通为导向，通过打造高效率的接驳系统实现慢行交通与公共交通的无缝衔接。

（1）促进慢行交通与城市协调发展，打造低碳生活模式

优化空间布局，充分发挥新城吸纳人口和就业的潜力，构建功能混用、公交导向紧凑发展的城市布局。将居住、就业和公共设施等相对集中于轨道交通枢纽和站点周围，并配合土地混合使用和宜人的步行环境设计，营造出人性化的就业和居住空间，打造适合慢行的低碳生活模式。

（2）丰富轨道交通站点接驳元素，打造“微枢纽”

慢行系统与公共交通有机融合可以提升慢行交通系统性效益。新建轨道交通站点出入口50 m范围内综合布置常规公交站点、出租车候车点、非机动车停放设施。由于新城轨道站点覆盖率较低，换乘需求较大，通过测算新城的轨交站点非机动车停车泊位需求约20车位/100高峰小时人次单向旅客，既有站点应强化站点接驳挖潜，新建站点应在规划阶段明确用地。

3.4 提升慢行系统出行品质

（1）设计精细化

从路段、节点、环境服务等方面出发，对行人过街、机非冲突、机动车停放等常遇问题提出改善优化措施。通过平顺步行系统、无障碍电梯、安全通学圈、儿童友好型街道等设计要求，打造全龄友好、充满活力、品质宜人的慢行空间。

（2）慢行系统品质创新

落实“完整街道”理念，交通功能和城市功能实现相互渗透兼容。推进“以人为本”的道路空间功能优化和品质提升，打造共享街道，增加社区活力。以历史建筑及行道树为主要景观特色，通过铺装、街道家具等设施的提质，打造高品质的公共活动空间。提升“可漫步、有活力”慢行环境，在商业及生活性质的街道中，通过街道空间一体化设计增加街道家具和沿街休憩空间、灵活设置沿街商业活动空间等方式，增加街区活力。

（3）结合新城资源禀赋，打造特色慢行系统

依托滨水岸线、商业街区、文化旅游等优质资源，衔接文旅、绿道等相关规划，配合区域功能定位，融合文化、发展变革等特色符号，打造步行街区、滨水步道等极具吸引力的休闲生活慢行空间，形成极具魅力的慢行新地标，提升百姓获得感、幸福感。

4 结 语

慢行系统规划设计应与国土规划、相关规划衔接配合，促进多规融合，确保道路空间资源的有效分配。强化慢行交通系统建设突破体制机制障碍，促进多元系统融合，建立部门联动协调的建设推进机制。建立开放的公众参与制度，在规划编制、慢行设施设计建设等过程中，积极征询公众意见，了解公众诉求，提升规划设计的针对性、实用性、利民性，充分体现“以人为本”理念。