概论联合国教科文组织与全球教育治理
2022-03-02苗逢春
苗逢春
(1.联合国教科文组织总部，巴黎 75007；2.北京师范大学 互联网教育智能技术及应用国家工程实验室，北京 1000875)
21世纪前20年， 伴随着全球化实践的成功及其理论研究的高涨，全球治理成为理论界的前沿话题。全球教育治理顺势成为教育界尤其是比较教育界的研究热点。在这一背景下，从1946年成立至20世纪90年代初并未将全球教育治理作为本体使命的联合国教科文组织[The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization， (UNESCO)，以下简称“教科文组织”]，在理论界“被上位” “被切片”地定义为全球教育治理机构。国家对外援助机构、有志于投资国际教育治理项目的公共和私有机构以及国际教育治理研究界亟需对教科文组织开展基于主体位的真实描述，并在此基础上对其全球教育治理理念和各类主体之间的动态协商和妥协关系形成基本的客观分析。对国际组织的主体位现实观深描和客体位辨析，是平视外交和平等参与全球治理的前提。唯此，才能做到在参与全球治理过程中，对治理体制有预判，对治理方法有预策，对治理变局有预案，并逐步从无选择余地的被治理和因缺乏治理知识经验的被动参与治理，向有备而来的平等治理和蓄势而发的引领治理转型。
本文以作者在教科文组织教育部门连续工作15年半的切身经验，借鉴人类学民族志方法，对教科文组织内外治理属性、体制结构和运作机制进行整体还原和深刻描画，对其中的全球教育治理提出具身性理论反思观点；并希望借此建构关于教科文组织全球教育治理研究的基础性框架。
一、对联合国全球治理的研究方法倡议：借鉴人类学民族志主位观深描和客位观辨析相结合的方法
联合国系统中以“组织”命名的机构，大多成立于第二次世界大战末期或停战初期，大多具有全体会员国立法形成的对内行政和对外治理的宪章，历经七十多年的历史演变，逐步形成既具有强烈国家政体印记又具备跨国家政体甚至超越国家政体的国际协商机制和行政结构。联合国族群中的全球治理体(Global Governance Regimes)已然形成一种较为独立的、活着的社会结构和人类学文化族群。
对这类组织的研究比较适合借鉴社会学和人类学的研究方法，即融合田野作业的民族志方法。这种方法强调，先主位体验或作业，后客位反思和辨析。具体而言，在确定研究问题的基础上，如果研究者属于局内人或当事人，则须从主观位出发进行事实和史实梳理，再从局外人的视角开展客体位的审判和分析。从局内人出发的方法可以称为对社会组织及其治理理念与实践的具身反思法。如果研究者是局外人，则应超越以脱离现实的客观猜测取代现实观察的偏差，尽量通过客体研究者现实参与有关实践的田野作业方法，至少应通过对具有取样代表性的当事人的访谈等方法获得关于这些组织的治理属性、行政结构、治理法据确立方式、治理文化等的现实深描。在确保一定程度的现实观基础上，再开展客体位评析。即便是针对某一篇或某类专题文献或某类具体治理活动的辨析，也应澄清其在该组织整体框架中的定位或历史发展脉络，避免“一叶障目”式的论述和推理错误。
近年来，中文出版物中关于教科文组织全球教育治理的文献研究逐步展示了教科文组织在全球教育治理中的文本支脉和实践片层，但多数研究对教科文组织的主体属性、治理机制与行政架构、法律文据确立和实践下潜等诸多方面都缺乏具身性主体观认知，存在以秘书处行政部门作为主要治理机构的认知偏谬和基于个别文本脉络或词频考察的取样局限，少数自传体回忆录则存在以个体经验掩盖国际共治整体观和重叙事、轻客位观反思的偏差。
二、教科文组织的治理理念与治理工具：人文主义的理念变迁及柔性理念立法与实践推广
《联合国教科文组织宪章》(下简称《宪章》)(1)汉语文献多将该宪章的缩写译为《组织法》，原意应是“关于组织的宪法”的缩写，但会被误读为“关于某机构组织构成的法律”意义上的“组织法”(Organic Laws)。为体现原意，本文统一采用《宪章》作为缩写。(The Constitution of UNESCO)于1945年通过，1946年11月正式生效并先后经过其全体大会的23次修订[1]。成立之初，联合国系统并未确立全球治理的概念和治理框架。1992年成立的联合国临时性“全球治理理事会”(The Commission on Global Governance)于1995年提交给联合国秘书长关于全球治理的报告，确立了全球治理的概念[2]；教科文组织于2009年发布的2008-2009年全民教育全球报告《消除不平等：治理缘何重要》[3]，强调教育治理在实现全民教育、促进全球教育平等和教育质量中不可替代的地位。从教科文组织的《宪章》以及长期内外部治理实践和相关文献中梳理出其全球治理框架，是宏观和微观辨析该组织全球教育治理的前提。
(一)教科文组织的治理框架：以教育、科学、文化领域的国际协商共治作为构筑全球和平屏障的手段
《联合国教科文组织宪章》宣称：“战争起源于人之思想，故务须于人之思想中筑起保卫和平之屏障。”追溯其理念背景：纵观人类历史，忽视他人的行为方式和生命是人类族群之间猜忌、不信任并通常由此导致战争的共同原因。为此，该组织确立的核心使命是通过促进会员国之间在教育、科学和文化领域的合作或曰“人类智慧与道德的团结”，为世界和平与安全做出贡献，防止爆发新的世界战争。在这些领域的国际规则制定、思想交流和知识共享等，都是维护和平、消除战争的手段，而非其治理的目标。
教科文组织希望通过五个基本功能实现上述目标，即在教育、科学、文化领域的理念实验室(the laboratory of ideas)、国际法律文据和标准制定者(the standard setter)、知识传播者(the clearinghouse of knowledge)、 能力建设者( the capacity builder)和国际合作催化剂( the catalyst for international cooperation)。这些功能又可用以下三个方面来阐述：
1.促进各国人民和各文化族群间的相互认知和相互理解。其主要手段是支持制定和实施相关领域必要的国际协约，并借助各类大众传播手段倡议和推广国际间共识性建议。
2.为大众教育和文化传播注入新的动力。主要手段包括在会员国表达意愿基础上，与其合作制定实施教育活动；通过会员国之间体制性的合作，推进各种族、各性别和各经济社会背景人群均享有平等受教育权的理想；倡议最适合培养全世界儿童养成追求自由所需的责任心的教育方法。
3.维系、提升和传播知识。主要手段包括确保对有关历史传承和科学发展的图书、艺术品以及纪念物的保护，并向有关会员国推荐必要的遗产保护国际公约; 鼓励主权国家在所有知识产权分支领域开展合作，包括教育、科学和文化领域的人员、出版物、艺术品、科学物品以及其他信息资源的交流分享；倡导和推进可协助各国人民访问任何一国生产的出版物的方法。
图1展示了本文总结的教科文组织的全球治理框架：围绕治理理念、理念立法文据和其他治理工具、政府间协商共治、面向平等性和包容性的能力建设、知识传播和实践分享等，阐述该组织的治理理念和实践模式。框架中越靠近内部核心的层级(比如治理理念和国际法规与治理文据)，在公众视野中越内隐，其对各国法律惯例和政策实践的影响就越深远；而越接近外层的实践性活动，越偏离全球治理的核心范畴，却越接近公众，并构成全球治理在实践影响层面不可或缺的支撑要素。
图1 教科文组织的人本主义治理理念及治理工具
以下是对该框架中人文主义治理理念的多层次确立、分场景解读和实践推广的解读。需要特别说明的是，这一框架中的诸多治理手段，比如教科文组织的“二类中心”，其设计初衷和实施功能是多维度、综合化的，本文希望能对其在该组织整体治理框架中的突出功能加以分析，无意否认这些治理手段的综合性。
(二)追求人类公共利益的人文主义理念：与工具理性主义的互鉴及对狭义人本主义的超越
从上述《宪章》阐释的组织宗旨可以看出，教科文组织是为理念而生、为引领人文理念而活的知识产品提供型组织。其核心使命是探索维系人类可持续的公共利益(the public good)之所在以及支持该公共利益所需的人文理念。该组织在早期已将人文主义(Humanistic)作为界定和追求人类公共利益和可持续发展的指导理念，并在随后各个历史时期应对各类全球性挑战的过程中，不断重新界定和发展该理念。
1948年，联合国发布《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)[4]，明确提出所有国际合作均须以保护每个人的基本权利和基本尊严为原则。《联合国教科文组织宪章》在随后的修订中均明确申明支持《世界人权宣言》的这一立场，强调在教育、科学、文化领域国际合作的目的之一是确保不分种族、性别、语言和宗教的世界所有人的基本人权和基本自由。这一治理理念在该组织的重要教育文件和报告中一直被坚守并不断赋予新的时代涵义。综述和辨析教科文组织教育领域的报告和文献可沿循两条主线索：第一条线索是教科文组织召集的周期性独立国际教育委员会在充分咨询各国政府和各界意见的基础上，起草的关于教育发展的阶段性前瞻报告，目前主要有三个报告——1972年的“富尔报告”(Learning to Be: The World of Education Today and Tomorrow, 1972)[5]、1996年的“德洛尔报告”(Learning: The Treasure Within， 1996)[6]和2021年的未来教育报告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education，2021)[7]；第二条线索是各主权国家通过政府间协商制定并通过政府间治理机制通过的关于教育宏观发展目标的国际协约(international instruments)或共识性文件，近三十年来，主要有2015年之前关于全民教育[Education for All, (EFA)]的共识文件和2015年后关于2030教育可持续发展议程的协约文件——2001年发布的共识文件《达喀尔全民教育行动框架》(The Dakar Framework for Action: Education for All: Meeting Our Collective Commitments)[8]、全民教育全球监测2005年报告《提高质量势在必行》(Education for All: The Quality Imperative)[9]、2015年联合国通过17个2030年可持续发展目标后发布的《关于教育2030可持续发展议程的仁川宣言：迈向包容、公平、有质量的教育和全民终身学习》[10]。
在这些法律文书和引领性报告中，教科文组织一直主张的人文主义治理理念在教育领域的界定逐渐清晰：强调教育的根本出发点和价值首先在于维护人的权利(human rights)、人的尊严(human dignity)和有安全保障的生命(a secured life)，并应确保不同种族、性别和社会经济背景的所有人接受教育机会的平等性(equality)，针对残障人士和母语为非官方语言等弱势群体提高教育的包容性(inclusion)，通过有质量的学习培养每个人获得体面的生活所需的价值观、知识和技能，借此服务人类社会的公共利益。而人类社会公共利益的前提是将人类可获取的资源定义为全球共有财货(global commons)， 包括 “大气层、外太空、海洋以及其他维系人类生命所需的相关环境和生物支持系统 ”[2]。近年来，教科文组织秉持的人文主义治理理念呈现出以下重要演变。
第一，与工具理性主义间的张力和互鉴。人文主义的教育理念与世界银行、经济合作与发展组织[The Organisation for Economic Cooperation and Development, (OECD)]等以经济和技术合作为目的的国际组织主张的工具理性主义的治理理念[11](instrumental rationality)有着显著的差异，后者将人首先视为人力资源，对就业技能和创业技能培训的强调优先于或高于对人权的保护和对平等的追求。教科文组织在与会员国和其他国际治理机构互动的进程中，并未回避工具理性主义在教育治理中的合理价值，如在教育2030可持续发展议程中明确提出了在确保教育包容、教育公平和性别平等基础上，提供实现个体人和社会人的人文价值和功利价值所需的价值观、知识和技能。
第二，对狭义人本主义的超越。对人的尊严和价值的哲学和法律证立须基于人与其他生物和自然的关系以及人与人的关系。一直以来，狭义人本主义(human-centrism)的存在论基础是人异于万物，人高于动物，甚至是人高于自然。但最近几个世纪以来，人类和其他动物赖以生存的地球家园的迅速恶化，恰恰是人类为追求以人为单一本体的主体利益最大化而任意践踏其他动物的生存权和恣意消费自然的结果。不同人类族群之间的资源分配不均也是人与人关系不平等、某些族群利益高于其他族群的结果。这一观察在2021版的未来教育报告中有集中的阐释[7]。这逼迫人文主义者借鉴生物中心主义(Biocentrism)的伦理学观点，建构人与生物圈一体的整体哲学视域，即从人与其他生物平等、所有生物在生物圈中具有平等内在价值的出发点来思考人与地球上其他事物的主客体互动——人既是地球生物圈可持续发展整体中的认知主体和活动主体，更应是被具身认知的客体、社会认知的客体、人与自然关系中认知客体的平等组成部分。基于此，应抛弃人与万物的主客体分离观和“人优于万物”的实践原则：为了维持人类在地球上的可持续生存，人类应克制对自然资源的诉求并尽量中和消费各类资源过程中对生物圈和自然产生的破坏。生物圈整体论视域中的改良人文主义不仅是教科文组织教育治理的指导理念，也是近期指导联合国2030可持续发展目标和应对全球气候变暖的最重要理据。
第三，对人文主义的领域性、场景性释义和应用规范界定。教科文组织关于全球治理尤其是关于教育治理的重要法律文据和重要报告，对人与人的关系、人与技术的关系、人与社会文化的关系等进行了不断深入地释义和适用原则界定。《关于教育2030可持续发展议程的仁川宣言》[10]明确确立“人文主义的教育和发展观”是2030教育议程的指导原则，提出“其基础是人的权利和尊严、社会正义、包容以及保护文化、语言和民族多样性”“重申教育是一项公益事业、基本人权和确保实现其它权利的基础”。《关于人工智能与教育的北京共识》[12]具体阐释了人文主义对人类应用技术的场景性原则：“重申教科文组织在人工智能使用方面的人文主义取向，以期保护人权并确保所有人具备在生活、学习和工作中进行有效人机合作以及可持续发展所需的相应价值观和技能”“人工智能的开发应当为人所控、以人为本；人工智能的部署应当服务于人并以增强人的能力为目的；人工智能的设计应合乎伦理、避免歧视、公平、透明和可审核；应在整个价值链全过程中监测并评估人工智能对人和社会的影响”。该组织于2021年11月通过的《人工智能伦理问题建议书》[13]，对人类设计应用人工智能技术的全价值链以及在生活、学习、生产各类应用场景中应遵循的人文主义原则进行了更详尽的释义。
第四，逐步深入而系统地捕捉数字人文主义的端倪[14,15]。与上述人与技术互动中的人文主义指导原则密切相关，数字化正在改变我们对客观事物、主观概念及与其密切相关的人类的认知和社会行为的传统定义。数字化学习不限于传统知识的数字化传递，更重要的是已触及数字化的知识表达、数字化的学习过程、人与技术的互动以及数字化和物理混合空间(hybrid spaces)内的人类现实-虚拟两栖性社会互动。人与技术互动的新模式颠覆了非数字时代确立的很多社会文化范畴及其核心概念。具体到教育领域，需要重新定义数字时代的“四个学会”：在数字化时代，界定人是一种什么样的存在并由此重新界定“学会做人”包括数字时代做人的规范；界定数字化的知识和数字时代学习的特点并由此重构“学会学习”；重新审视数字时代的人与人相处和人与技术的互动；以及审视数字时代的问题解决与学会做事、学会工作和学会创业等。
(三)保护共同利益的国际法规和治理工具：柔性的理念立法与基于理念共识的自律执法
作为政府间的协商共治机制，全球治理的现实目标是追求政府间协商或谈判认定的共同利益(the common good)，而非执着于乌托邦式、缺乏现实依托的理想化公共利益。其中最重要的治理工具是将治理理念确立为国际认可的法律、法规和标准，并通过主权国家政府对这些国际法律文据的批准和执行来确保理念的落实和对相关问题的监管。教科文组织不具备制定国际法的资质，其全球治理或管辖权限主要以其全体大会(The General Conference)通过的国际公约、建议书和宣言或类宣言的国际间共识文件作为依据。这些法律文据有一定的强制法律绑定效力并对所有签约国或签约团体有一定约束力，但教科文组织不能干预主权国家治理体或越过国家治理体对其法律事务或公民实施长臂管辖。同时，由于缺乏相应的执法机构和机制，被治理主权国家主要基于法律文件背后的理念共识自行确定法据执行义务。这属于相对柔性的理念立法和执法范畴。另外，这些治理文据和治理工具的执行多采取自上而下为主的取向；但为了培养治理实践所需的体制性和机构性能力，会兼顾自下而上的能力建设、理念宣讲和知识分享。
1. 国际公约(Conventions)
国际公约定义会员国承诺必须遵守的国际规则。国际公约的效力取决于会员国政府的立法批准、接受或加入 ( ratification, acceptance or accession)。教科文组织全体大会面向会员国的国际公约和建议书的编制及其通过，须遵循事先设立的特定法务程序，以确保过程的公开透明和最终规则的严肃性，其具体步骤如下：
第一步：针对该公约希望在国际范围内管制的问题，由教科文组织秘书处开展技术和法务方面的初步研究；初步研究报告须提交执行局考虑，执行局负责决定关于该国际管制的提案是否应包含在全体大会的审议日程之内。
第二步：由秘书处和执行局请求全体大会决定制定所述法规的必要性以及此类法规应该采取的法据类别，比如适合采取国际公约还是建议书。
第三步：全体大会通知总干事编写初步报告，说明对需要管制的问题的立场以及拟议的管制行动的可能范围；会员国应被邀就初步报告提出评论和意见；基于会员国的反馈意见，总干事编写包含一份或多份国际公约或治理建议书草案的最终报告，并向会员国散发和通报。
最后，该最终报告应提交给全体大会，或由全体大会提交给一个会员国政府专家组成的特别委员会。大会审议向其提交的法律文件草案，如认为适当，则通过该国际公约或治理建议书。
教科文组织在教育领域比较有代表性的公约是《承认高等教育相关资历全球公约》[16]以及亚洲和太平洋地区、非洲以及拉丁美洲和加勒比地区的分地区《承认高等教育学历、文凭与学位的地区公约》[17-19]。教科文组织教育部门的高等教育处，需要在履行其在高等教育领域的各类责任的同时兼顾协调这些公约的修订和执行职责，这种运作机制不同于该组织文化部门针对每个遗产保护公约均有专门经费和团队负责协调公约执行的运作机制。这种建构不良的运作方式导致这些公约并未发挥对全球高等教育治理应有的影响力。
2.建议书(Recommendations)
关于全球治理法律依据的建议书是为了管制任何特定问题而制定的管理原则和管理规范，由教科文组织全体大会邀请会员国遵照所在国家的宪法惯例并审议在其辖区内采纳上述管理和规范涉及的法务问题，在此基础上采取任何形式的立法或其他法规方式批准和执行会员国通过的规则和规范。由于建议书由该组织拥有最高权威的治理机构全体大会通过并发出，其权威性体现在对国家立法和监管惯例可能产生的预期影响。建议书的编写和起草与国际公约的程序相同，但建议书可在全体大会以过半数的多数票情况下通过，而国际公约则要求三分之二的多数票。教科文组织通过的建议书并不强制要求会员国政府通过正式法律程序批准，但要求所有会员国正式知会相关政府部门并鼓励通过正式的法律予以确认。
教科文组织在教育领域或相关领域的建议书包括《开放教育资源建议书》[20]《人工智能伦理问题建议书》[13]与《开放科学建议书》[21]。这些建议书前瞻性强，现实指导性较弱，需要该组织和政府与非政府部门合作建设执行建议书所需的能力，避免柔性立法、扭曲执法的局面。
3.宣言(Declarations)和类宣言共识性文件
宣言是教科文组织常用的另外一种限定性规范，通常不需要主权国家政府的立法批准。与建议书类似，宣言试图规定会员国普遍适用而且预期会员国会赋予最大可能权威性并提供最广泛支持的规范和原则。前文提到的《世界人权宣言》是联合国系统最著名而且影响最广泛的宣言之一。教科文组织并未强制要求所有宣言性文书都须提交全体大会通过，但在有类似提案时，全体大会倾向于接受审议请求并会通过具有特定管制范围的宣言。
理论上，宣言的法律严肃性似乎低于建议书。但在联合国系统对这三类法律文据的权威性并无严格而通用的界定，甚至在某些联合国法务文件的表述中，宣言的效力高于建议书。同时，三类文件对会员国的实际法律绑定意义往往是基于各国对相关理念的共识而自发的法律约束，其实际影响力取决于联合国相关机构对后续执行的跟进力度以及倡议的原则在国家层面的实践适用性。教科文组织近年来还会发布由全体或多数会员国通过的类宣言标准限定性文件，比如“共识”(Consensus)和“声明”(Statement)等。
教科文组织在教育领域的宣言及类似文件，包括前述的《关于教育2030可持续发展议程的仁川宣言》[10]，此外还有《关于可持续发展的教育的柏林宣言》[22]，关于通过信息化支持2030教育可持续发展议程的《青岛宣言》[23]，以及《关于人工智能与教育的北京共识》[12]等。
4.全球教育报告的实际治理影响力
教科文组织还持续性地评估全球性重大挑战的动态变化及其对教育的影响、不断涌现的教育问题和可能应对方案，并就此编写和发布监测报告或前瞻性报告。这些报告对全球教育领域的实际影响力，在很多时候不逊于上面提到的三种法律文据。根据有关报告的下载量和反馈，两个系列的报告实际影响力最为显著。一个系列是2002年设立的全民教育全球监测报告，在2015更名为全球教育监测报告(The Global Education Monitoring Report)。该系列报告基于每年度全球各国教育监测数据，已持续发布18个有关全球教育的报告(2)https://en. unesco. org/gem-report/，是对全球教育治理影响广泛的系列报告。另外一个系列是关于未来教育的阶段性报告：除了上述的1972年的“富尔报告”[5]、1996年的“德洛尔报告”[6]和2021年的未来教育报告外， 教科文组织于2020年成立专门的“未来学习与创新团队”，系统协调和支持关于教育核心议题和前瞻性问题的报告，整理并发布2021年未来教育报告编写过程中的系列背景论文，并通过“理念实验室”(3)https://en. unesco. org/futuresofeducation/ideas-lab持续更新和发布关于核心教育议题的前瞻性报告。其中，技术创新对当下的教育数字化转型和对长远的数字人文主义的影响是“未来学习与创新团队”系列报告的重要议题，其中有代表性的报告是2021年发布的《人工智能与教育：政策制定者指南》[14]。
(四)谋求共同利益的政府间协商共治：借助针对人文理念的协商共识促进政府间和解
联合国系统中以“组织”命名、有自主会员国的联合国机构，理论上是法定的政府间组织。而联合国下设的各类基金会[如联合国儿童基金会(UNICEF)等]或某领域项目执行机构[联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境署(UNEP)等]，理论上不具备政府间治理属性。根据组织《宪章》，教科文组织通过协议确立与联合国的关系。协议界定两个组织追求共同利益的合作关系，但认可教科文组织在其管辖领域内，由其《宪章》界定的自主地位。教科文组织形成了较为严密有效的政府间协商共治机制，并逐步发展为基于理念协商的政府间共治体。
政府间协商共治的立论前提是人类社会在这些领域没有或本不该有给定的静态理念或为各国普遍接受的统一规则，需要全球各主权国家和相关团体不断观察分析人类社会面临的动态挑战以及各国各族群应对挑战中不断更新的理念和持续创新的知识技术，在公开协商的基础上定义最大化的共同利益和探索相对普遍适用的治理机制。这种协商共治主要通过其全体会员国参加的全体大会、由选举产生的会员国代表组成的执行局会议(详见下文)以及由政府代表参加的高级别国际会议支持。客观上，全体大会和执行局会议一直是各国基于本国核心利益对相关人文理念进行各自表述的重要阵地。各种围绕或看似偏离教育、科学和文化主题的理念表述与辩论，是教科文组织全球治理追求理念引领的过程性成果。这种特有的各政府间围绕理念展开的辩论、协商和共识，为各国提供了双边军事冲突和经济实力角逐之外的第三条路径，客观上对促进国际理解、减少战争冲突做出了不可替代的贡献。而单纯基于文献对教科文组织全球治理开展研究，往往无法体现这种协商共治的过程性成果及其影响。
由政府代表参加的高级别国际会议也被用以支持政府间协商。尽管存在各种被冠以教科文组织的国际会议，但在该组织关于会议的统一分类标准中[24]，对不同级别会议的参会代表能否代表政府发表观点以及可以形成何种形式的法律绑定或非绑定性文件都有明确的规定。其中，一类会级别的政府首脑国际会议、二类会级别的政府间会议和三类会级别的非政府代表大会均需各会员国选派正式代表参加，而从四类会级别的国际会议到八类会级别的专题研讨会，则不强制要求会员国选派正式代表。例如，在制定该组织最新的标准性文件《人工智能伦理问题建议书》的过程中，全体大会确立了关于该《建议书》草案的政府间谈判机制，并于2021年4月和6月分别召开了两届政府间谈判咨询会议(二类会议)，充分听取各会员国对草案的意见和建议，对草案进行了相应的修改。
(五)面向弱势群体，促进公平与包容的能力建设：能力是缩小鸿沟、促进平等的重要支柱
1.能力建设与理念引导的关系
在教科文组织的宏观战略规划和具体资源分配中，一直暗含一个路线之争：自上而下的全球理念引领优先，还是从国家层面自下而上的能力建设优先？这个路线之争体现两个基本命题：一是人类更需要指向公共利益彼岸的前瞻性发展理念，还是更需要建设从此岸发展到彼岸所需的能力？另一个命题是教科文组织或整个联合国系统是应该将有限的资源集中分配到国家和地区办公室，用于支持最不发达国家的应急或中长期发展需求，缩小与发达国家的各类发展鸿沟，还是在总部集中大量资源保持理念领先？关于这些基本命题的探讨，短时间内乃至很长一段时间都不会有结论。但在与会员国的长期互动中，教科文组织认识到，国家层面的能力是缩小经济发展、教育、数字等方面鸿沟的软支撑，也是在欠发达国家落实各类理念的必要条件。鉴于能力建设的具体项目主要由总部协调，地区办公室直接实施，教科文组织采取了缩减总部员工数量、增强地区办公室综合能力的人员调整策略。从2010年到2020年， 总部员工数量下降19%，地区办公室增加8%，一类研究所增加30%。但即便如此，截止到2021年底，其总部员工仍有1070人左右，53个地区办公室约有760人，9个一类研究所约有370人[34]。在各双年度的预算拨款中，总部预算也一直略高于所有地区办公室的预算总和。总体而言，该组织“头重脚轻”的人员和资源分配格局没有发生质变，也意味着理念探索和引导仍将是其较长时期内的工作重点。
2.能力建设的优先战略领域
最近十几年来，教科文组织试图采取“理念引领和战略性能力建设兼顾”的宏观规划策略，即在有限的能力建设预算基础上，机构设置和经费及人员分配上优先投入到战略优先领域，并重点围绕这些领域开展经费募集和国际合作。2013年，教科文组织第37届全体大会确立“非洲优先”(Priority Africa)和“性别平等优先”(Priority Gender Equality)两个全球优先战略，并通过了关于2014-2021年实施“非洲优先战略”[25]和“性别平等优先”[25]的中期规划。在实施层面，一方面，在总部分别成立两个专门部门协调全球资源整合和项目规划；另一方面，强制要求教育、科学、文化所有领域的项目规划必须明确标注对两个优先战略确立的具体目标的支持，尤其需要针对非洲优先战略做出一定比例的经费规划甚至在绩效指标中列出计划支持的非洲国家数量。同时，教科文组织的所有正式出版物必须经过性别平等部门的独立审核才能列入正式出版计划。同期，教科文组织还制定了关于青年人发展优先的运营战略[27]，但这一优先战略并未被确立为全球优先发展的范畴，也并未被强制执行。
在教育领域的能力建设优先战略领域包括：
•青年和成年人扫盲教育：主要体现在负责执行“联合国十年扫盲计划(2003-2012年)”[28]、教科文组织“为了赋能的扫盲行动计划(2006-2015年)”[29]、“青年和成年扫盲战略 (2020-2025年) ”[30]。
•可持续发展教育[Education for Sustainable Development, (ESD)]：主要体现在“联合国可持续发展教育十年”[31]、“可持续发展教育：路线图”[32]等。
•教师教育、教师培训与教师支持：负责协调各会员国应对实现2030教育可持续发展议程短缺的6.9千万合格教师的挑战。教科文组织在负责协调教师教育和教师培训领域的国际合作的同时，还承担“国际教师工作组” [International Task Force on Teachers，(TFT)]秘书处的职能(4)https://en. unesco. org/themes/teachers。但教科文组织最近十几年在该领域没有发表具有广泛影响力的报告和规划文件。
•技术创新在教育中的应用：新冠大流行彰显了数字技术在支撑教育系统的抗灾能力，确保教育基本人权不被疫情中断等方面的不可替代的作用，对国家教育信息化和学生数字化学习的支持因而成为教科文组织在教育领域下一阶段的战略优先领域之一。但与其他战略优先相比，教育信息化更多是教育和学习的战略支撑手段，而非战略目标。教科文组织在该领域的工作主要体现在对国家教育信息化规划等方面的支持(5)https://en. unesco. org/themes/ict-education和2021年发布的《教科文组织教育领域技术创新战略(2022-2025年)》[33]。
3.围绕能力建设的国际援助和国际合作
教科文组织的会员国会费在支撑其各项功能的实施方面存在巨大经费缺口，多渠道募集预算外经费、开展国际合作是支撑和持续其能力建设功能的生命线。教科文组织批准的2020-2021年的双年度预算约13亿美元[34]，其中，来自各会员国的会费占39%，已募集的预算外捐助占28%，有33%的经费缺口需要通过各种渠道募集。在新冠大流行影响的2020年，受全球新冠应急性应对需求的刺激，教科文组织实收预算外捐助有所增长，总额略高于4.24亿美元[35]。其中主要来源有来自会员国的预算外捐助(54%)、非联合国系统的多边援助机构(23%)、私有企业和基金会及其他来源(12%)、联合国机构(11%)。2020年，为教科文组织提供预算外捐助最多的单个国家或机构分别为：欧盟(6.25千万美元)、挪威(3.84千万美元)和世界银行下设的“全球教育伙伴关系基金”(The Global Partnership for Education Fund)(6)https://www. globalpartnership. org/who-we-are/about-gpe(3.61千万美元)。
从中可以看出，欧盟尤其是北欧国家延续了通过预算外捐助支持教科文组织多边合作的领先势头，继续在扫盲教育、教师教育、可持续发展教育等领域的深耕。挪威也在教育项目具体实施和多语种数字学习内容开发等方面直接发力，资助并与教科文组织合作推进其“全球数字图书馆”(7)https://digitallibrary. io/和“翻译一本故事书”项目(8)https://translateastory. org/。同时，世界银行于2011年将2002年设立的“全民教育快速通道行动计划“ [Education for All Fast Track Initiative ,(EFA FTI)]更名为”全球教育伙伴关系基金”[Global Partnership for Education Fund,(GPEF)]。其资助重点是最贫困和最边缘儿童尤其是女童、文化和语言劣势群体、残障儿童以及贫弱和冲突国家的儿童。十年期间，世界银行已为全球教育伙伴关系基金提供33亿美元的拨款，并使该基金会发展成为全球最大的教育财政中介机构之一。另外，英国前首相戈登·布朗于2015年联合世界上20多位国家元首发起成立“教育理事会”(The Education Commission)。该理事会希望通过与各地区发展银行的合作，加强针对教育的公共投资和对外援助，并呼吁成立针对教育的多边发展银行(9)https://educationcommission. org/。尽管该理事会与教科文组织有着一定的业务合作，但从中长期影响来看，它很可能会成为教科文组织全球预算外经费募集的潜在竞争对手。
4.国际援助中的隐形殖民化与“去殖民化”
教科文组织实施能力建设的主要方式是开发各类教育决策工具和指南(如“教育信息化政策制定工具箱”(10)https://en. unesco. org/icted/home、《人工智能与教育：教育政策制定者指南》[14])，制定能力标准框架(如《联合国教科文组织教师信息技术能力框架》(11)https://unesdoc. unesco. org/ark:/48223/pf0000265721)，开发和提供培训课程并组织各类培训活动，以及支持当地政策、课程或教学资源的开发。由教科文组织主导的能力建设项目，大多会用大量时间和预算评估受援国的国家整体发展现状，分析当地教育系统或学生的本体需求，并在此基础上规划项目目标和具体活动。同时，尽量与本国相关机构和人员长期合作，提升其系统能力并确保当地教育系统对有关项目的主体意识。
但在以经济援助为背景的能力建设多边和双边国际合作中，仍需警惕隐形殖民化的倾向。在经济领域具有强势地位的西方国家，会借助教育领域国际援助项目在西式民主、西方文化标准、强势语言、西式教学方法等方面有意识或无意识推广其倡导的理念和范式。不发达国家的经济弱势，大多是由西方国家在过去一百多年的强势掠夺所造成的。经济的不发达并不意味着这些国家在文化、知识生产和行为方式方面的贫瘠。单一教育范式的国际援助会像推土机一样从文字表征、宗教、思维方式等各个方面碾压当地土著文化和认知行为习惯。这是一种不以领土占领为目的，转而谋求文化和理念不对等交流的隐形殖民化[35]。教育、科学和文化领域的交流中，本土知识不应成为西方主流科技的牺牲品，而应更多鼓励发达国家和发展中国家的知识拥有者平等对话。应促进西方国家和欠发达国家(比如非洲国家)从知识的起源、性质和范畴等领域，探讨发生认识论层面的共通性和多样性，以此防止一些有价值的本土知识的灭绝。国际援助和能力建设应尊重土著知识、历史发展路径、世俗传统、语言、世界观、思维和行动方式的多样性。与前述生物圈整体观视域中的人文主义相呼应，应建构和遵守非自我中心的、以原生地为中心的、地球生物圈中心的国际合作理念。
(六)知识传播与分享及多边合作：公平、包容的知识获取既是权利又是手段
知识传播与分享本身既是教科文组织的独立功能之一，也是该组织全球治理框架中贯穿前瞻理念实验室、理念立法与推广、能力建设和知识分享等各层次功能的纵向线索。作为理念引领的全球教育报告，多由教科文组织发起和协调，但从教育科研一线反馈的研究成果和多元化理念也为全球报告提供了不竭的智力来源。从更宏观的角度分析，知识分享不仅是传播理念的手段，公平、包容地获取信息和知识更是每个公民的基本权利。《世界人权公约》[4]明确提出：“所有人都有下列基本权利、责任和自由：通过任何媒体，不分国界搜索、接受和传授信息和理念。”
教科文组织在引领自上而下的理念探索、理念立法和政府间协商基础上，主要通过以下几种自下而上的正规网络支持教育领域的知识传播和多边合作：
1.教育类全球法定奖项
从1951年开始，教科文组织开始通过设立全球法定奖项(Prizes)来认可和鼓励在改进性别平等、消除贫穷、促进高质量和包容教育、气候变化监测和增强文化多样性等方面的创新性和可持续解决方案。历史上，曾有不少在相关领域做出突出贡献的全球知名人士获得教科文组织颁发的奖项，比如纳尔逊·曼德拉于1991年获颁首届教科文组织费利克斯·乌弗埃-博瓦尼和平奖(该奖项2008年后停颁)(12)https://en. unesco. org/prizes，从一个侧面反映了其奖项的全球影响力。
这些奖项由严格的法规(statutes)设立和约束，由权威性的第三方提名申请，由独立的评审团评审并推荐获奖人或获奖项目。经过多次独立评估，教科文组织的全球法定奖项可以有效协助有关机构和组织围绕获奖项目进一步获取经费和政策支持，并提高相关知识产品的知名度。该组织现共有23个全球奖项，大多由政府公共机构出资资助。多为5-6年一个周期，每个周期结束后，由执行局和全体大会审议关于奖项的阶段性报告，并在捐助方自愿的前提下共同决定是否延续下一个周期。教育类全球法定奖项主要有以下6个：
•女童和妇女教育奖(UNESCO Prize for Girls’ and Women’s Education)(13) https://en. unesco. org/themes/women-s-and-girls-education/prize：由中国政府资助，2016年首次颁奖，每年评选两名获奖者。
•孔子扫盲奖(The UNESCO Confucius Prize for Literacy)(14) https://en. unesco. org/themes/literacy/prizes：由中国政府资助，2005年设立，每年评选3名获奖者。
•世宗大王扫盲奖(UNESCO King Sejong Literacy Prize)③：由韩国政府资助，1989年设立，每年评选3名获奖者。
•教育信息化奖(UNESCO King Hamad Bin Isa Al Khalifa Prize for the use of information and communication technologies in education)(15) https://en. unesco. org/themes/ict-education/ict-education-prize：由巴林王国国王资助并于2005 年设立，每年评选两名获奖人，以6年为一个周期， 2021年启动第三个周期。
•教师发展奖(UNESCO-Hamdan Prize for Teacher Development)(16) https://en. unesco. org/themes/teachers/hamdan-prize：由阿拉伯联合酋长国的哈马德基金会 (Hamdan Foundation)资助，于2008年创立。每两年评选3位获奖者。
•可持续发展教育奖(UNESCO-Japan Prize on Education for Sustainable Development)(17) https://en. unesco. org/prize-esd：由日本政府资助，2015年首次颁奖，每年评选3位获奖者。
2.全球或地区专题二类中心
教科文组织的二类研究所或二类中心( Category 2 Institutes and Centres under the auspices of UNESCO)通过开展全球性或地区性合作、研究、知识分享和能力建设，支持该组织实施战略优先和全球治理。二类中心由感兴趣的会员国申请成立，并承担全部人员经费和运营经费，有权在一定权限范围使用教科文组织的标志并与其政府间组织和网络开展合作。截止到2021年底，教科文组织在教育领域共有 15 个二类中心(18)https://en. unesco. org/themes/education/about-us。中国作为东道国的教育领域二类中心有四个：国际农村教育研究与培训中心[International Research and Training Centre for Rural Education，(INRULED)，北京]、高等教育创新中心[International Centre for Higher Education Innovation，(ICHEI)，深圳]、联系学校网络国际中心[International Centre for the UNESCO ASPNET， (ICUA) ，海口]和教师教育中心[Teacher Education Centre，(TEC)，上海]。由于管理松散，各东道国投入资源差异巨大，许多二类中心并未对教科文组织的知识传播和项目落地发挥实质性贡献，甚至存在一些毫无运作的“幽灵二类中心”。教科文组织于2019年的第40届全体大会上做出决定，严格约束新申请二类中心的审批和已批准二类中心的到期续约。
3.教育专题性网络
教科文组织还通过各种专题性网络，强化知识生成、实践经验搜集和会员国之间的专题合作，比较有代表性的教育专题性网络包括以下四个：
•姊妹大学网络/教席 (UNITWIN/UNESCO Chairs)(19)https://en. unesco. org/unitwin-unesco-chairs-programme：于1992建立，已覆盖全球117个国家的850个高等院校和研究所。其主要目的是通过促进大学之间的合作和网络关系增强高等教育机构之间的知识分享和合作实践。姊妹学校和教席项目的专题涉及教科文组织在教育、自然科学、社会科学、文化以及信息与通讯的各个领域。
•联系学校网络(Associated Schools Network-ASPnet)(20)https://aspnet. unesco. org/en-us/：这是一个致力于支持会员国学校之间网络联系、知识分享和教学理念实验的网络。截止到2021年底，已覆盖182个国家的1.15万所学校。
•教科文组织职业技术教育与培训国际中心“职业技术教育与培训网络”(21)https://unevoc. unesco. org/home/About%20the%20UNEVOC%20Network：由教科文组织职业技术教育与培训国际中心[The UNESCO Centre for Technical and Vocational Education and Training， (UNEVOC)]管理。“职业技术教育与培训网络”肇始于1992年， 是一个由职业技术教育与培训专业机构组成的全球性网络，由四类会员机构组成：负责职业技术教育与培训的部委、国家级公立机构、培训提供机构、研究机构。 目前有来自140个会员国的220多个会员单位。
•学习型城市网络[UNESCO Global Network of Learning Cities, (GNLC)](22)https://uil. unesco. org/lifelong-learning/learning-cities: 教科文组织学习型城市是由该组织的终生学习研究所发起并管理、以政策导向为目的的城市间网络。该网络以城市为单位促进教育灵感、教育原理和教育实践方面的知识分享。在教育可持续发展目标4的基础上，该网络对学习型城市在实现所有联合国可持续目标方面都有潜在的贡献。截止到2020年9月，该网络覆盖来自64个国家的229个城市。
4.教育主题庆祝日活动
联合国大会指定了一系列国际庆祝日活动以纪念人类生活中值得关注的方面或值得铭记的历史时刻，教科文组织也有权通过自己的全体大会和执行局设立某个专题的世界日。教科文组织大多借助主题庆祝日活动，组织有关专题的研讨会，以促进理念宣传和知识分享。教育主题庆祝日活动主要有如下四个：
•国际教育日(International Day of Education)(23)https://en. unesco. org/commemorations/educationday：联合国大会于2018年12月，宣布从2019年开始，每年的1月24日为国际教育日。从实践操作层面，教科文组织围绕这个庆祝日开展的庆祝活动和宣传推广活动，与其应有的重视程度尚相去甚远。
•国际母语日(International Mother Language Day)(24)https://en. unesco. org/commemorations/motherlanguageday：由孟加拉国倡议，教科文组织第30届全体大会(1999年)通过决议，将每年2月21日定为“国际母语日”，并于2000年开始遵照执行。尊重和保护语言的多样性包括借助母语开展扫盲教育，本来是教科文组织重要的战略领域之一。但由于经费匮乏，该组织在该领域一直缺乏有效的项目支撑。该庆祝活动成为教科文组织对该领域的象征性、仪式性的坚守。
•国际扫盲日(International Literacy Day)(25)https://en. unesco. org/commemorations/literacyday：自1967年以来，于每年9月8日在世界各地举办国际扫盲日的宣传活动，以提醒公众对基本的读、写、算能力作为人的基本尊严和基本权利的重要性的认识。尽管开展扫盲日庆祝活动和扫盲项目长达50多年，目前全世界仍有7.73亿的青年和成年文盲。教科文组织会在每年庆祝国际扫盲日的同时，组织上述两个扫盲奖的颁奖典礼，并组织为期一天到两天的以扫盲为主题的研讨会。
•世界教师日(World Teachers’Day)(26)https://en. unesco. org/commemorations/worldteachersday:自1994年开始，每年的10月5日，世界各地庆祝“世界教师日”，作为向教师工作的尊重和致敬。其起源是为庆祝国际劳工组织和教科文组织《关于教师地位的建议书》[37]的通过。该建议书设定了关于教师权利和责任的基线，以及有关教师职前培养、教师继续教育、招聘、任用、教学和学习条件等方面的标准。基于这一背景并为了加强国际合作，世界教师日的庆祝活动大多由教科文组织、国际劳工组织、联合国儿基会和国际教师协会[The Education International， (EI)]联合发起。
三、教科文组织的治理结构：政府间共治议会制和人本科层制行政的复合体
教科文组织的体制结构全貌可用图2描绘，教科文组织本体由全体会员国全体大会(General Conference)和执行局(Executive Board)组成的协商共治类议会体以及类科层制结构的秘书处(Secretariat)组成。该组织的全球治理流程可概括为秘书处理念塑形与动态重塑-执行局审议提案-全体大会协商决议-会员国证立决议并与秘书处合作执行。该组织引导全球治理的核心组织结构是政府间议会制和以人为本的科层制(Bureaucracy，又译为官僚制)组织结构复合体，其治理机制是理想的国际共治与各国现实利益博弈间的动态张力。有中文比较教育文献提出教科文组织是典型的科层制行政结构，是用其显露在公众视野下的秘书处替代该组织总体结构的偏谬性解读。这种解读的最大偏差，不仅在于对其组织结构举偏概全的误解，更在于忽视了其内隐的、真正代表政府间协商共治核心机制的执行局和全体大会，是对其全球教育治理模式的错靶式辨析。
图2 教科文组织整体组织结构
1.会员国全体大会和执行局：政府间协商、共议、共治的议会制
发展至今，教科文组织践行的仍是主权会员国作为主导治理体的国家中心主义治理范式，该范式基于的基本理念是：全球治理职能须通过于不同层面主权民主政体通过立法制定的规则的支持才能实现。
(1)会员国及非政府组织
所有自愿成为会员国的主权国家须经执行局提名，并由两年一届的全体大会投票决定，获得三分之二的多数支持才能被吸纳为会员国。为应对前些年出现某些会员国缓缴或拖欠会费的现象，滞缴会费两年的会员国会被取消投票资格。2011年，教科文组织吸纳巴勒斯坦作为主权会员国，美国和以色列因上述原因于2019年退出该组织。该组织现有会员国193个。不具备独立外交管辖权的领土主张政体或群体，须由具备其外交管辖权的会员国或辖权机构提交申请，并获得全体大会三分之二的投票支持，方可被接纳为准会员国(Associate Members)。2021年11月教科文组织第41届全体大会之前，该组织共有准会员国11个。各国均应设立独立的常驻教科文组织代表团 (Permanent Delegate to UNESCO)(“常驻团”)，部分人口和经济体量过小无力设立独立常驻团的国家，由其派驻教科文组织总部东道国(法国)或欧盟的外交使团兼负常驻团职责。
教科文组织建立并逐步完善了与非政府组织的正式合作伙伴关系。该正式合作伙伴关系在认可这些组织的相关资质和成就基础上，在教科文组织相关工作领域内，确认价值理念互相认同和实践领域的互惠合作意向[38]。教科文组织为非政府组织参与其项目和全球治理提供一定的体制保障，包括邀请签署正式合作协议的非政府组织选派代表参加全体大会，授予其为该组织的各类正式全球奖项提名的资格，邀请代表参加各类政府间或专业技术会议等。截至2021年底，与教科文组织签署正式合作伙伴关系的非政府组织已有360多个，其中来自中国的只有4个：中国教育国际交流协会[The China Educational Association of International Exchange， (CEAIE)] 、中国民俗摄影协会[The China Folklore Photographic Association， (CFPA)]、国际欧亚科学院(中国科学中心)[The China Science Center of International Eurasian Academy of Sciences, (IEAS)]、世界汉语教学学会[The International Society for Chinese Language Teaching，(ISCLT)]。
(2)全体大会：全体会员国的协商共治机制
所有会员国参加的全体大会(General Conference)，每两年召开一届，一般在大会年度的11月召开。所有会员国政府在与其教科文组织全国委员会(National Commission for UNESCO)咨询协商的基础上，指定不超过五人的官方代表出席在教科文组织巴黎总部的全体大会。正常状态下，每届大会会选举产生一位大会主席和其他官员，任期两年。全体大会在执行局推荐并获得三分之二多数支持的前提下，会邀请半政府国际组织和非政府组织代表以观察员身份出席大会或其专题委员会会议。
全体大会最重要的职能之一是对政府间治理文据的管辖：全体大会应向会员国提交针对该组织辖权领域相关主题的国际治理建议书(Recommendations)或国际公约(International Conventions)的提案，供会员国通过全体大会讨论、审议并决定是否通过。其中，国际治理建议书可通过过半的多数票通过，国际公约则需要三分之二多数票通过。会员国代表必须在通过决议的全体大会闭幕之日起一年内将通过的国际治理建议书和国际公约提交所在国相关领域权威机构，以推动相关法律文据在国家层面的采纳和执行。全体大会同时有权接受和审议各会员国提交的国际治理建议书和国际公约的执行报告。
全体大会有权决定该组织的重大政策和主要工作领域，会对由执行局(The Executive Board)提交的宏观工作规划进行审议做出批准、修改复议或否决等决议。全体大会对执行局和秘书处具有管辖权：有权选举产生组成执行局的会员国。同时，在收到执行局的提名后，任命总干事。
(3)执行局：会员国行使治理权的常设代表机制
执行局由全体大会选举产生的、代表所有会员国的58个国家代表组成，被称为执行局成员国。选举执行局成员国时，全体大会应尽量考虑成员国的文化多样性和地区分配的平衡。除非因不可控因素并由全体大会允许，滞缴会费超两年的会员国将被取消参选执行局成员的资格。每个执行局国指定一位执行局代表及其临时代理人，任期与每届执行局任期(四年)相同。该代表应尽量在该组织一个或多个辖权领域内具备一定背景资质并有必要的能力和经验履行执行局会议的行政和专业职责。每届执行局的任期从选举其产生的全体大会闭幕之日起计，延续两届全体大会，大体为四年。执行局成员国可以连选连任，但连任后应尽量更换执行局代表的人选。
执行局是代表全体会员行使治理权的常设机制，经全体大会决议，执行局有权制定并采纳自我管理规范和流程。执行局每双年度共召开至少四届会议，一般每年在春季和秋季各召开一届。执行局的首要职能是为全体大会准备议程，评估总干事提交的该组织相关领域的宏观工作规划和对应的预算，并在审议通过后作为预期建议提交全体大会讨论通过。
在全体大会做出决议后，执行局负责监督大会通过的宏观工作规划的执行。根据全体大会相关决议并根据两届大会期间出现的具体情况，执行局有权采取任何必要措施确保总干事对工作规划的执行落实。每届执行局会议期间，执行局主席代表执行局向全体大会呈交总干事准备的有关该组织相关活动的报告。执行局的另外一项重要职权是向全体大会推荐接纳新会员国。
(4)国家层面的合作与非强制性影响
每个会员国都应为有意参与该组织教育、科学、文化事务的国内机构设置支持机制，优先考虑采取联合国教科文全国委员会的机构设置。在设置全国委员会或全国合作机构的会员国，该机构应为该国在全体大会和执行局指定代表提供国内咨询支持，并为该国政府治理和落实教科文组织相关事务方面提供专业咨询服务，同时履行该组织在相关领域与本国政府的联络职责。在所有联合国机构和国际组织中，教科文组织是唯一(或少有的)在几乎所有会员国都设立全国协调委员会的机构。
会员国通过正式报告的方式宣示对教科文组织全球治理建议书、公约和其他全球治理决议在国家层面的认可和落实：每个会员国应在全体大会决定的时间节点，通过大会确定的报告方式，向该组织提交关于教育、科学、文化相关领域法律、法规和统计数据的报告，以及有关全球治理建议书和公约在本国执行和落实行动的报告。但联合国机构和教科文组织的全球治理文据和标准并不具备强制性约束力，这些组织也没有全球治理执法监督机构，各会员国对相关公约和标准文据的执行基本都是基于自愿原则。
2.秘书处：理念塑形与科层制组织管理之间的张力
教科文组织的秘书处(The Secretariat)是在公众视野和研究界曝光程度最高的机构。从该组织的全球治理流程分析，秘书处承担的责任是敏锐捕捉相关领域的前沿理念，将相关理念塑形或重塑为国际治理文据或标准文本，提交执行局审议并(修订)通过后，由执行局提交全体大会做出决议，然后由全体大会推荐给全体会员国确立和落实执行。
(1)秘书处的组织管理结构：分领域部门设置与跨领域合作，层级化与扁平化
单纯就其组织结构而言，秘书处确实具备现代科层制组织结构的典型特征：由经任命产生的官员所组成的大型组织，指令和权责自上而下传达，信息自下而上搜集传递。总干事是该组织的首席行政执行官，由执行局提名并由在全体大会审议批准的前提下由大会任命，任期四年并只能连任一届。总干事必须起草供全体大会和执行局审议的相关草案和宏观工作规划及预算草案。总干事有权根据全体大会通过的员工管理法规任命秘书处的职员。由于总干事在一定程度上被赋予秘书处行政管理的至上权限，总干事对秘书处各项业务的干预程度，取决于历届总干事本人的行政理念。在近几届的总干事行政实践中，先后表现出放权和集权的不确定性波动。
从图2可以看出，教科文组织总部的机构设置为：
•国际标准和法务办公室[The Office of the International Standards and Legal Affairs, (LA)]：这是一个直接向总干事汇报的组织性法务服务机构，同时履行执行局公约和建议书委员会(the Committee on Conventions and Recommendations of the Executive Board)秘书处与全体大会法务委员会(the Legal Committee of the General Conference)秘书处的职责，是全体大会、执行局两大政府间共治体与秘书处合作履行全球法律文据制定方面最重要的法务支撑部门。其主要职责是为全体大会、执行局、《宪章》框架下设立的政府间机构和秘书处(包括总部和地区办公室)提供集中、独立的法务服务。该办公室在教科文组织制定和执行国际公约和全球治理文据的过程中，负责协助起草法律条款，提供法律框架的解读和释疑。在出现各类涉及该组织的法律纠纷时，代表该组织出庭辩解或辩护。
•内部监督办公室[Internal Oversight Service, (IOS)]：为维持该组织总体运作的公正性和透明性，设立可就各部门项目执行质量和国际职员工作中的道德伦理展开独立调查的内部监督办公室。这个易被外界忽略或忽视的部门，在教科文组织历史上曾多次受全体大会和执行局委托，独立调查涉及总干事的预算使用等问题；或围绕关于该组织的中高层管理人员的腐败或渎职等方面的举报而展开独立调查。相关调查结果也曾多次决定高层管理人员的职位处理。另外，教科文组织百万美金以上的预算外项目结题时，也须在该部门直接协调下展开第三方独立评估。
•五个专业技术部门：五个专业技术领域的业务部门包括教育部门(The Education Sector)、自然科学部门(The Science Sector )、社会与人文科学部门(The Social and Human Science Sector)、文化部门(The Culture Sector)[包含世界遗产中心(The World Heritage Center)]、通讯与信息部门(Communication and Information Sector))。这些部门任命的助理总干事(Assistant Director-General)理论上是这些业务领域和内外部行政事务的最高行政官员。在该组织2020-2021年的双年度预算中，用于专业技术部门项目运作的预算占总预算的72%，而划拨给教育部门的预算即占总预算的33%，接近所有业务部门预算的一半[34]。
•两个非业务部门：非洲优先和对外关系部门(The Sector for Priority Africa and External Relations)和行政管理部门(The Administration and Management)，这两个部门也各自设立一名助理总干事。其中，“非洲优先部门”与各专业技术部门合作协调非洲优先战略的跨部门实施。另外一个对全球教育治理有直接影响的是行政部门下属的“战略规划局”[Bureau for Strategic Planning, (BSP)]。其主要职责是设立该组织的中期战略总体目标和框架，协调各部门编制和审批中期战略文件，设定双年度预算并确保双年度项目规划中的结果导向和问责制，监控项目实施进度和项目执行过程中的结果导向管理和风险管控机制，建立并维持与捐助机构和国际合作伙伴的关系并协助募集财政和技术支持，统领教科文组织与其他联合国机构的合作，负责协调本组织的战略优先项目实施和推进针对其他弱势国家和群体的项目。战略规划局还负责总体协调各部门二类中心的运作和整体发展战略。
•两个国际间专业常设机构：全球教育监控报告团队 (The Global Education Monitoring Report Team) (归口教育部门管理)和政府间海洋委员会(The Intergovernmental Oceanographic Commission)(归口科学部门管理)。
•两个协调落实跨领域优先发展战略的部门：非洲优先战略(the Priority Africa)(归属非洲优先和对外关系部门管理)和性别平等(the Priority Gender Equality)(归属总干事办公室管理)。
教科文组织基于地缘政治脉络，将全球划分为以下地区(Regions)：非洲地区(撒哈拉以南)、阿拉伯地区、亚洲和太平洋地区、欧洲和北美地区、拉丁美洲和加勒比地区。有时，俄罗斯及与其保持密切关系的前独联体国家也被划为一个地区。秘书处在各地区设有地区办公室(Regional Offices)、次地区办公室(Sub-regional Offices)以及在某些需要特殊援助的国家设立国家办公室(Country Offices)。三个层级的地方办公室共计52个。
为确保有关领域的专业技术引领能力，教科文组织成立了9个一类研究所或中心(Category I Institutes or Centers)，由教科文组织全额拨款(印度的圣雄甘地和平与可持续发展教育研究所的国际职员费用由教科文组织承担，其他费用由印度政府合作承担)，任命并管理国际职员。一类研究所或中心的成立及其管理法的制定和修订，由全体大会审议决定。一类研究所通过独立的理事会(Governing Boards)确定研究和工作方向，审批工作计划。日常行政管理及其与教科文总部专业技术领域的合作由所属业务部门负责。
现有的9个一类研究所或中心中，1个归属科学部门管理，即设立在意大利里雅斯特市(Trieste)的国际理论物理中心[The International Centre for Theoretical Physics，( ICTP)] 。另外8个一类所归属教育部门管理：
•设立在加拿大蒙特利尔市的教科文组织统计研究所[The UNESCO Institute for Statistics，(UIS)]，是联合国系统教育、科学和技术数据收集的牵头机构。
•设立在法国巴黎市的国际教育规划研究所[International Institute for Educational Planning， (IIEP)]，负责教育政策与战略规划的研究和教育政策制定人员的能力建设。
•设立在德国汉堡市的联合国教科文组织终身学习研究所[UNESCO Institute for Lifelong Learning，(UIL)]，负责教科文组织在终身学习领域的政策研究、培训、知识分享和专业出版服务。
•设立在瑞士日内瓦市的国际教育局 [The International Bureau of Education, (IBE)〗，是负责课程和相关事务的国际机构。
•设立在埃塞俄比亚阿迪斯阿贝巴市的非洲国际能力培养研究所[UNESCO International Institute for Capacity Building in Africa, (IICBA)]，是1999年成立的致力于加强撒哈拉以南非洲国家教师政策和教师能力培养的地区一类机构。
•设立在俄罗斯莫斯科市的国际教育信息技术研究所[UNESCO Institute for Information Technologies in Education, (IITE)]，负责教育信息化领域的研究和支持相关能力建设。
•设立在委内瑞拉卡拉卡斯市的拉丁美洲及加勒比地区高等教育研究所[UNESCO International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean, (UNESCO-IESALC)]，负责为拉丁美洲和加勒比地区高等教育的研究和政策制定提供咨询。
•设立在印度德里市的圣雄甘地和平与可持续发展教育研究所[The Mahatma Gandhi Institute of Education for Peace and Sustainable Development，(MGIEP)]，旨在倡导和支持有关社会和情感学习领域的项目，支持和平和可持续发展社会的构建。
教科文组织对科层制组织管理体制进行了间断性的反思和改良，其中比较突出的实践探索表现在以下两个方面：
第一，鼓励跨部门合作(inter-sectoral cooperation)。针对各部门相互孤立运作、互不合作的割治状况，教科文组织自本世纪初以来，一直不懈地强调和推进各业务部门的跨部门合作。有关措施包括强制性要求中长期工作规划必须列出跨部门合作绩效目标和衡量指标，并在工作规划中提交进展报告。最近几年颁布的《开放教育资源建议书》《人工智能伦理问题建议书》《开放科学建议书》等成果文件背后的跨部门贡献，初步显示出跨部门合作在制定和执行全球治理文据方面的成效。但现有的按领域分立业务部门的行政设置方式和部门本位主义的绩效评估体系，仍会与跨部门灵活合作之间存在长期的张力。
第二，行政管理和运作的扁平化和去中心化。教科文组织同时致力于总部、地区办公室和国家办公室层级管理的扁平化和去中心化，强调经费和人员配备以及专业技术项目运作尽量向接近受益国和受益人群的地区办公室和国家办公室倾斜。由于该组织的经费日益短缺，全球主要捐助机构和合作伙伴多注重合作项目的全球影响力，地区尤其是国家办公室没有充足资源配备所需专业人员或启动有影响力的项目。教科文组织面临的现状是，国家办公室项目运营的空心化和地区办公室在其他强势全球合作伙伴面前被边缘化，导致去中心化的战略成为无法实现的良好愿望。如前所述，秘书处总部高层管理者的个人管理风格及其对总部和国家办公室价值之间的权衡，也是去中心化推进过程中的不确定因素。
(2)秘书处的核心价值：理念塑形、重塑与推广的专业原动力
秘书处尤其是其各专业技术部门通过编制中期工作规划推动各领域核心理念的文件塑形(shaping)、动态重塑(re-shaping)及其在国家政策和实践领域的推广。从工作本质属性分析，秘书处工作的核心价值是教科文组织全球治理理念和理念文本塑形与重塑的专业原动力，其在教科文组织全球治理流程闭环“秘书处理念塑形与动态重塑-执行局审议提案-全体大会协商并决议-会员国证立决议并与秘书处合作执行”中的原动力作用可概述如下(如图3所示)：
图3 教科文组织秘书处项目和经费规划流程
①原点：秘书处起草中期(8年)战略草案和4年工作规划及预算草案
由审议该文件的全体大会的届次编号和文件级别命名，比如，由2021年11月召开的第41届全体大会审议的中期战略文件命名为《2022-2029年中期战略草案(41C/4)》[Draft Medium-Term Strategy for 2022-2029 (41 C/4)][39]，由第41届全体大会审议的4年工作计划和预算草案文件名为《2022-2025年工作规划和预算草案》[ Draft Programme and Budget for 2022-2025 (41 C/5)]。
中期规划和4年工作计划体现的是秘书处专业技术职员在与会员国长期密切合作的基础上，对各国在相关领域战略发展需求的深度技术分析，对该领域需应对的全球挑战和不同发展层级中涌现的创新发展动向的专业总结。秘书处是教科文组织具有全球影响力的治理文据与公约和有引领性的报告的发起者，这些重要全球治理文件都源自中期战略规划和4年工作计划的支撑。
②咨议成文：执行局组织全体会员国或会员国代表审议草案并提出修改意见
秘书处将中期战略和4年工作计划或上个中期战略周期中取得的重大成果文件(公约、建议书、旗舰型报告等)提交执行局。必要时，执行局组织全体会员国或由会员国代表成立中期战略和4年工作计划起草委员会，审议草案文件并提出修改意见。秘书处根据相关意见修订草案并提交执行局会议审议。
③审批证立：全体大会审议中期战略和工作计划草案
执行局审议通过重大全球治理文据和旗舰型报告后，秘书处会在随后的全体大会期间组织发布会并以此提交给会员国采纳和执行。中期战略和4年工作计划及预算草案提交全体大会终审并做出最终决议。
④推广执行：秘书处细化和执行中期战略和4年工作
审议通过的中期战略和4年工作规划将由秘书处细化为基于改变理论模型[Theory of Change，(ToC)]的周密双年度工作细目，并由秘书处的总部相关部门、地区办公室和一类研究所主导执行。
长期以来，来自会员国会费贡献的预算内经费不足以支撑中期战略和工作计划所需的预算。自20世纪90年代中期开始，预算外捐助经费总数开始超过预算内经费。在此背景下，教科文组织近年来采用预算内经费和预算外经费统筹规划和互补执行的经费规划和募集政策。该政策的执行完全由秘书处专业技术部门驱动，秘书处规划和撰写经费募集项目建议书的过程又是一次同时考虑资金捐助伙伴需求的理念塑形和重塑历程。
(3)秘书处行政流程的极端官僚化与后科层制追求
作为一个支撑政府间共治体的行政体，教科文组织秘书处行政管理中最重要的原则是“避免错误”而非“追求卓越”，即首要确保避免政治错误和外交疏漏。该秘书处可以简单理解为在100多个官僚体制基础上构建的超级官僚机构。从消极的角度分析，每一封邀请函、每一个文件、每一个出版物都需要五到六层的跨部门审核，效率极端低下。从积极角度分析，这种体制也从一定程度上确保了其外发的文件和最终出版物的最高质量把关。
同时，为了确保该组织秘书处国际职员最高的职业忠诚、高效工作能力和高水平的专业技术能力，秘书处员工的征募和任命原则上应尽量体现最大程度的地理分配。在执行岗位职责时，秘书处职员理论上不应听从任何政府或外部权威机构的指令，并应禁止任何可导致其偏离国际职员立场的行为。但近10年来，该组织会员国与秘书处的互动关系模式存在偏离独立专业技术判断、偏向政治和外交角逐的倾向，国际职员任命和职员履职中也出现了比以往更明显的成员国利益导向。
在必须承认和正视教科文组织存在极端化官僚层级、散漫拖沓的工作效率以及存在腐败隐患的前提下，不可否认的是该组织秘书处对后科层制治理体制[40]的追求并未彻底泯灭。对后科层制治理的追求主要植根于以下两个方面：
第一，在典型的科层制行政机制中，政治领导力(在教科文组织体制内体现为政府间共治体的政治领导力)与科层系统之间的政治性互动主要是通过治理机制(全体大会和执行局)任命的高层官员实现的，介入点往往是科层系统的顶部，局限于极少数量的高级官员。在政治任命的官员之下，职业官员往往只被要求在“价值中立”基础上，执行既定政策，并根据执行的效果进行管理性问责。而教科文组织的运作机制中，秘书处承担着前沿观察、价值观塑形和重塑的价值引领职责。不管秘书处的官僚行政流程如何极端，只要其价值观引导的职能存在并被强化，就已经从组织使命和功能定位上奠定了超越科层制禁锢的根基和立论依据。
第二，科层制追求的是基于工具理性主义的组织结构，与教科文组织人文主义的价值追求对立。以追求人文主义理想加入该组织的部分国际职员，会自发地反思科层制组织结构的反人文弊端，并在责权范围内对其进行修补、改良和变革。
四、教科文组织主导性治理主体的历史流变：主要治理主体的协商与妥协
在人与人的关系中，每一个体和每个族群都是人类共存的互动主体和客体，应强调在维护人的基本尊严和基本权利基础上，追求个体与个体之间、族群与族群之间共同利益的最大化。在全球治理的背景下，族群与族群之间的关系会因利益诉求和各国各利益族群实力的历史变化而动态调整。不存在族群之间一成不变的主客体关系模式。就教科文组织的全球治理体制而言，其治理主体的历史流变呈现出两个显著特点：强势国家治理主体与崛起的新兴国家治理主体之间的妥协与制衡，主权国家中心主义与多中心或去中心治理体之间的制衡。
(一)强势国家治理主体之间的多边妥协与制衡
自1946年以来，在教科文组织70多年的发展历程中，其治理主客体关系演变大体经历了以下阶段：
1.1946-1954年二战结束到冷战初期，单极治理主体立规的国际合作
二战结束时期，同盟国教育部长会议提议召开一个关于成立教育与文化的专门组织的联合国会议。代表战胜方的44个国家代表，于1945年11月1-16日在伦敦召开会议。1946年11月，首批签署《联合国教科文组织宪章》[1]的20个会员国几乎全部为西方资本主义国家或其附属国(UNESCO, 2021)。该组织成立之初是以同盟国为治理主体，其他国家和族群为治理客体的国际合作协调机制。在美苏两大阵营争夺全球势力范围的博弈背景下，世界各国以加入联合国及其专业组织作为确立国际合法地位、参与国际合作的标志。当时，全球化的概念并未得到确立。从1946年宣布《宪章》到以苏联为代表的社会主义阵营国家加入的20世纪50年代中期(苏联于1954加入)，教科文组织会员国数量由20个增至近70个。在美苏冷战初期，美国及其主导的西方盟国是教科文组织的单极强势治理主体，存在通过国际组织将国家法律转化为世界法，将盟国的盟约证立为世界公约的明显特征。其余会员国客观上大多属于被国际治理体制治理的客体。
2. 冷战升级及美苏争霸时期(1954-1991)，治理客体对治理主体的挑战和教科文组织治理秩序的断代性崩塌
在从20世纪50年代中期到1984年的30年间，教科文组织的会员数量增加到116个，但这个阶段的主要特征是美苏冷战延烧到各个国际治理领域。以苏联为代表的新势力试图挑战美国和北约的单极治理主体地位并形成对抗而非共治、冲突而非谋求共同利益的国际秩序或曰国际治理失序。两强冷战和意识形态的冲突危机在教科文组织逐步升级，直到1984年美国及其主要合作伙伴英国和新加坡的退出[41]，标志着教科文组织国际治理体制的阶段性崩塌。当时，由美、英、新退出造成的经费短缺没有得到其他国家或经济体的及时填补，导致教科文组织大量高端人才急剧流失。由此导致该组织在一些重大领域(比如自然科学领域)的国际影响力急剧下跌，且在这些领域的国际影响力再未恢复到曾有的历史巅峰。
3. 1991年到2007年，全球化多极治理主客体新秩序重建
2001年“9.11事件”之后，美国以加强与世界各国的反恐合作为名，于2002年恢复教科文组织的会员国地位，同一年英国也重新加入，新加坡迟后5年于2007年重新加入。美、英、新退出的17年间，世界治理格局发生了根本性的变化，国际合作和国际治理升级为全球治理：苏联于1991年解体；欧盟于1993年宣布成立并逐步吸纳部分前独联体国家；20世纪90年代初互联网迅速普及应用，助推了经济全球化迅猛发展，并由此导致发达国家和发展中国家的相互依存关系成为影响全球治理的主导因素。来自埃及但有巴黎政治学院国际关系学学历背景，深受欧美势力左右的第六任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)于1992年成立联合国“全球治理理事会”(The Commission on Global Governance)。该理事会完全由欧美势力主导，两位联席主席分别为时任瑞典首相的英瓦尔·卡尔松(Ingvar Carlsson)和曾任英联邦秘书长的什里达特·兰法尔( Shridath Ramphal)。该理事会于1995年发表了采择欧美国家视角的有关全球治理的争议性报告《我们的全球家园》(Our Global Neighborhood，又译为《天涯成比邻》)(The Commission on Global Governance, 1995)[2]。该报告由于引发巨大争议，并未被联合国及其各类专业机构采纳为全球治理的圭皋。但在报告基础上，国际社会由此认同了全球治理的概念和实践主导地位，“世界联邦主义”(World Federalism)和建立世界政府(World Government)的倡导被否决并逐步匿迹。在全球化助推下，以金砖国家为代表的新兴经济体稳步走上国际治理舞台，开始争取治理主客体关系中的更大主动权。同时，伴随着以面向所有人的人权尊重与保护、平等、包容为核心理念的人文主义被教科文组织确立为公开治理理念，以非洲国家为代表的欠发达国家从受援国的被动治理客体地位中走出，试探性地争取相对平等的治理主体权益。这个阶段的全球治理主体尽管呈现多元化的端倪，但多数发展中国家会员空有治理主体之名，只能行治理客体之实，全球治理的框架由欧美界定，治理理念仍由欧美国家主导。
4. 2007-2019年，强势治理主体妥协和多元治理主客体新制衡格局逐步形成
因教科文组织于2011年接纳巴勒斯坦成为会员国，美国和以色列立刻宣布退出但仍以观察员身份参与该组织重大治理决议的制定。美、以于2017年正式宣布退出，2019年1月退出会员国的决定正式生效。不同于1984年美国退出造成英国和新加坡退出的连锁反应，此次只有以色列联合携行。中国增加会费并超越日本成为最大会费贡献国，在一定程度上捍卫了多边主义，激发了会员国间的凝聚力，并缓解了因美国退出造成的经费短缺困境。美国只能通过私有企业和非政府组织的预算外援助和其代理人间接施加全球治理影响，以中国、欧盟、非洲国家以及小岛屿发展中国家为代表的新兴国家和经济体在教科文组织中的治理主体地位进一步增强。在继续强化人文主义的全球治理理念的基础上，应对全球气候变暖的挑战和全球尤其是欧美极右民族主义的复燃，教科文组织在文本和口头上捍卫多边主义的开放协商立场。在此背景下，欧盟国家与美国之间、欧盟国家内部、欧美国家与发展中国家之间出现了治理体之间更加相互制衡、更开放的协商共治格局。
2020年之后，全球治理格局进入一个新的不确定期。其不确定性主要表现在两个方面：首先，新冠大流行作为一个影响更为广泛和急迫的全球性挑战，既凸显了多边主义和全球协商合作的必要性，也暴露了发达国家或富裕经济体本国利益至上和本族群利益优先等反多边主义的施政现实，全球范围的人文主义和国家或族群内部的人文主义被政客们随意解读并导致实施中的标签化和空心化。其次，以中国为代表的新兴国家和经济体试图谋求与其经济影响力匹配的平等外交和全球共治的治理主体地位。这种诉求本质上不同于20世纪七八十年代美苏冲突而非共治的局面，但仍然招致美国及其盟国的公开抵制和协商对话中的隐形对峙。新兴国家和经济体之间的诉求冲突及其与欧美国家的政治关系的亲疏差异使得治理主客体的制衡格局更复杂多变、更充满动态不确定性。但可以确定的是，美、中、欧三个经济体在未来五到十年的博弈结果将在很大程度上定义教科文组织下一代的治理秩序或导致其进入一个新的失序期。
(二)主权国家中心主义与反中心主义多元治理体间的同化与顺应
联合国机构的成立初衷是设立政府间协调机构，协调各主权政府之间的多边合作。在1995年全球治理理事会报告提出全球多治理主体之前，联合国一直践行的是以单一主权国家行使管辖权的国家中心主义治理取向。主权国家中心主义在联合国成立后尚存在大量无独立主权的殖民地国家的近50年里，发挥了不可替代的巨大历史作用。联合国通过其托管理事会(United Nations Trusteeship Council)，推进并协助所有殖民地国家独立并取得主权地位。1994年，世界上最后一个殖民地国家帕劳宣布独立。
随着全球化实践的阶段性成功和超越主权国家范畴的、人类社会面临的全球性挑战的日益增多，在全球治理的概念于1995年被确立之后，世界各国期待联合国机构从国际合作协调机构转变为跨政府全球治理体。在争取国家主权独立退隐为背景后，一方面，联合国机构强化了不干涉国家主权内政的原则。《联合国教科文组织宪章》明确规定：为保护会员国的主权独立、公正及其富有成效的文化和教育系统的多样性，禁止本组织对涉及会员国立法体系的核心事务进行干涉。另一方面，一元化主权国家构成的联合国也被重新定义为管控多元治理体的全球治理政体。全球治理理事会1995年报告《我们的全球家园》(The Commission on Global Governance, 1995)明确倡议从具备一定资质的非政府组织中邀请代表作为全球治理体的合格公民社会会员(A qualified member from civil society)，甚至提议将非选举产生的、自我宣称的公民代表尤其是环境保护领域的代表，提升为联合国相关治理机构中与政府代表平等的席位代表。这一提议也被称为“拓展中的民主”(expanding democracy)，暗示着公民社会代表仍被视为主权国家代表制的延续和拓展。以联合国机构为代表的政府间治理体和主权国家治理体仍将是多元化全球治理格局中最具影响力的构成要素，两者的互动也将是全球治理的主流运作机制。
自20世纪90年代以来，互联网革命引发全球各界的数字化进程，以不到5年为一个周期波浪式迭代推进，并已普遍应用到世界所有国家和各个经济社会领域。2015年前后，云存储和云计算领域的突破为基于大数据的人工智能算法的开发、大规模试用和快速改进提供了技术前提。最新一代人工智能技术的三大基础：大数据、云计算和机器学习为代表的新算法均生于跨国性、依靠跨国性而发展。在跨国治理体和国家公共治理体不自觉地接纳数字化带来的全球化治理便利的同时，公共治理体系在数字化辖域中表现出严重的法规调适滞后。在此历史交替期，数字化私有治理体悄然崛起并迅速渗透到公共治理、经济生产和个体生活的方方面面[42]。其对政府间治理体和国家公共治理体的挑战虽隐形但强势：数字技术尤其是人工智能支持下的数字社交平台供应商，已定义并实施了隐形的规范体系。人工智能工具用以追踪用户数据、识别用户行为模式、评估用户行为的算法，往往是在用户并非完全知情和明确同意的情况下运行的。除充当规则制定者之外，人工智能工具的私人持有者同时还扮演着规则监管者的角色，而当用户间、用户与供与应商间产生矛盾冲突时，他们又同时成为管制纠纷的仲裁者。同时，以人工智能技术和区块链为代表的新一代数字技术的跨国规范，大多以穿透主权国家的传统公共治理规则为前提，以打破国家界限为基本假设。在新的公共治理法规顺应数字化私有治理体而自我更新换代之前，呈现出强劲的去国家中心主义的特征。从默认的人文主义价值观角度看，数字化私人治理的崛起削弱了确保数字技术尤其是人工智能成为共同利益的公共治理。长远来看，数据会成为一种新形式的个体私有财产，公共治理体需要深刻反思工业社会以来制定和沿袭的以保护私有财产为基础的国家宪法和法律体系。生活生产的数字化变革会最终导致宪法和法律针对数字化财货的管制变革。有鉴于此，2021 年 11 月召开的教科文组织全体大会通过了《人工智能伦理问题建议书》，以为重新平衡当前的人工智能治理格局提供立法支持。但该《建议书》作为一种政府间的法律文据，仍需通过主权国家的相应法规方能得以采纳和实施。而主权国家治理体针对数字化私有财货的治理理念与治理能力的滞后性在人工智能领域更显露无疑：截至2021年中期，仍有超过三分之一的国家没有任何形式的数据隐私保护法，以保障公民的数据获取是在严格的保护和管控下进行的[43]。除了一般的数据保护条例之外，教育部门的政策制定者还需深入理解人工智能在教育中应用引发的独特伦理问题，进一步为规范学习者数据使用、防止算法歧视、遏制侵入性人工智能工具、提升人工智能学习环境下人类的能动性提供实践性指导。为此，教科文组织推动成员国采纳国际法规以及加强各国针对人工智能在教育中应用的治理能力至关重要。
2020年开始的新冠大流行驱使跨政府治理体、主权国家公共治理体和各独立的公民用户团体应急性、全方位地采纳数字化平台支持疫情期间的远程办公，这种对数字化工作手段的依赖在后新冠疫情时期会更加深化和泛化。智能化数字平台的成熟与新冠疫情助推的数字平台普及应用在2020年发生了历史性的重叠，这一年可被视为跨政府治理体、主权国家公共治理体、数字化私有治理体和公民社会自发治理体构成的多元全球治理格局的元年(如图4所示)。未来一段历史时期，对任何领域全球治理的分析都须以这些治理主体之间的张力和互动关系为基础。
图4 多元化全球治理主体
五、教科文组织全球教育治理的可持续性与本土价值
全球治理以及全球教育治理有其产生的历史必然性，但具体治理体制有很强的人为设定性和强势群体统治性。需要从历史发展的角度审视教科文组织长期存在的价值和持续存在的根基所在，同时从原生态文化和知识体系及本国利益出发，自信而平等地参与协商对话，在全球共治体中确立合理的国际位置，发挥有本土文化特色、为本土发展所需、与本国发展水平相配的治理角色。
(一)教科文组织的长期全球治理价值：提供答案还是成为问题？
教科文组织发展至今，对全球治理最大的价值是，为人类谋求可持续发展的公共利益，确保可实现的共同利益，提供了人文主义的发展底座。面对日益急迫且不可控的全球性挑战，该组织能否对人文主义理念持续进行内涵和外延的拓展与蜕变，并不断结合新挑战进行领域性释义和应用原则的迭代更新，将在很大程度上决定全球治理是否还需要这个组织的存在。
同时，该组织实施的项目、设立的各类国际间网络，每时每刻都在裂变和扩张。但治理能力和治理规模之间的矛盾是复杂治理体中最永恒和最核心的矛盾。管理无序的扩张，在资源短缺的现状下无法维持有效且高效的内治和外治。短期规模膨胀的虚荣会暂时掩盖其深层治理矛盾，也会局部掩盖其与儿基会、全球教育伙伴基金等相比的资源极端匮乏短板。当未来真正的历史危机来临时，这些深层矛盾或短板或将成为导致该治理体制崩塌的诱因。现已确立的理念和人文领域的国际协商共治体制，是能在更大程度上引领各国不断探索解决全球挑战所需的人文指导原则和答案？还是其自身的官僚沉疴会最终使其成为制约全球治理效率的症结所在而被各国抛弃？也将在很大决定这个组织的兴衰存亡。
(二)如何平等开放地借鉴教科文组织倡导的平等开放理念和文献？
人与人之间的平等、国家与国家或文化族群与文化族群之间的平等，是教科文组织人文主义理念一以贯之的根基。中国研究界和教育实践人员，应该坚信本土文化、本土教育理念和本土教育成就的本体价值以及对其他国家和族群的发生认识论借鉴价值，应采取平视、批判的话语体系介绍教科文组织及其成果文件，全面消除媒体和学术界仰视教科文组织的话语体系积弊，尤其应避免将教科文组织的全球治理地位威权化及在借鉴其文献时教条化。
在借鉴教科文组织发布的很多标准性、法律绑定文件或标准框架时，必须考虑这些文件产生的背景及其所针对的人群和需求，批判性地考察其是否适合中国的发展现状。因为需要考虑到其他发展中国家的发展现状，该组织近期的很多文件存在越来越多滞后于中国发展阶段的个例。对其进行仰视性的参考并用来机械指导本国实践，有时会导致开历史倒车。比如，在中小学教师教育信息技术能力标准制定方面，中国的标准制定和执行已超越教科文组织的《教师信息技术能力框架》两到三个阶段，断不可因借鉴教科文组织的文献而指导中国教师培训界开倒车。另外，教科文组织倡导的媒体和信息素养(Media and Information Literacy)源起于针对媒体工作者的一般性的通过媒体搜集和处理信息的素养，其初衷并非为中小学信息技术课程提供指导框架，只是在近一两年才试图介绍给欠发达国家中小学作为借鉴资料。中国的中小学信息技术课程(现为“信息科技”课程)的标准建设和实施已达到国际领先水平。在这一背景下，上述素养框架可供中国中小学课程作为边缘性的参考文献，大可不必用该框架作为定义中小学信息科技课程的权威文献，更不该盲目用其中的概念重新定义中国信息科技课程的培养目标。
另外，教科文组织倡导的理念、公约和全球报告等，日益强调开放性和共享性，比如《开放教育资源建议书》和《开放科学建议书》。有关全球报告也从此前试图提供全球发展方向，发展到日益强调开放对话的过程重于结果性指导方向的阶段，比如，2021版的未来教育报告(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education)的主要价值在于其对各界、各国意见广泛而开放性的咨询，并在此基础上尽可能详尽地提出人类面临的问题以及各界应在教育领域协商达成的共识。文件本身的目的已脱离提供经典教育发展指南的历史立意，试图从中找寻权威指导可能成为徒劳。确立一个国际权威机构并从中引经据典证立自己的观点，或用拿来主义引用教科文组织的文献应该成为过去。中国学界和实践界必须过渡到以平等心态融入全球教育共同体的协商对话中，也唯此，才能发挥教科文组织理念引领的核心价值。
(三)中国与教科文组织的全球教育治理：何时从优秀答题生变为考官？
一直以来，中国政府、学界和民间团体都竭尽所能地支持教科文组织的发展并积极参与相关治理活动，是教科文组织治理体系中优秀的实践者和答题生。但由于该组织的组织结构体制和治理机制的始作俑者多为西方国家或其结盟国家集团，中国的参与人员和机构对其不具备本源意义的理解和实践解读。中国的局内参与人员和局外研究人员，仍需不断加深对该组织治理本质和治理体制的理解和研究，对其加速更新的结构调整和组织裂变要有动态的追踪。尤其需要注意两个方面：第一，应研究去国家中心主义趋势中全球治理体的力量对比、现阶段的动态对峙以及下阶段的新稳态格局，关注这些变化对全球治理和本国治理的现实意义，做出理论预测、政策应对和国际协商预案；第二，应密切追踪人文主义理念的更新换代及其对教育、科学、技术、文化等不同领域的现实及长远影响。在此基础上，结合中国本土文化和本土发展经验，主动探索具有全球引领意义的人文主义新发展方向或其他前瞻性理念的建构、解读和国际交流，逐步从国际规则的答题者转变为与中国发展地位相匹配的治理理念的发问者和治理规则的考官。
