中俄地方合作现状、制约因素及对策建议

高立伟

（辽宁工业大学马克思主义学院，辽宁锦州 121001）

随着中俄关系的持续升温，两国各领域合作已经进入新时代。“在新的时代背景下，中俄地方合作面临着新形势、新任务、新要求，同时也迎来了新的历史性机遇”。［1］目前，两国地方合作呈现出良好的发展势头，在积极打造原本的毗邻地区跨境合作模式的同时，也根据双方区域优势创新开展了非毗邻地区的跨境合作，构建了两国地方合作“概念性区域合作模式”，［2］进一步挖掘了两国地方合作的潜力。俄罗斯“向东转”步伐加快以及我国“一带一路”倡议进程的深入推进更是为中俄地方合作夯实了战略基础和背景基础，开辟了更加广阔的空间。因此，对于两国地方合作的研究不仅是两国深化务实合作路径的研究，同时也是挖掘合作潜力、提升合作质量、扩大合作领域的实践性研究。本文拟在新时代背景下，落脚中俄两国“地方区域”，厘清地方合作的现实基础及合作中存在的制约性因素，从实践的角度提出提升中俄地方合作水平、促进地区共同发展的对策建议。

一、中俄地方合作的现实状况

（一）中俄地方合作的新时代背景

当今世界面临百年未有之大变局，新一轮区域经济一体化、跨境次区域合作浪潮兴起，为全球各个国家间开展双边和多边合作提供了重要的途径和方式。在此背景下，中俄关系在历经“同盟关系模式、论战泛化模式、战略冲突模式、关系正常化模式和伙伴关系模式”［3］等五种曲折跌宕的发展历程后，升级为“新时代全面战略协作伙伴关系”，两国关系进入新时代，进入了历史最好时期。

随着《关于丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》的签订，中俄两国间正式实现了战略对接，开启了“一带一路”倡议与“大欧亚伙伴关系”倡议对接合作的历史进程，标志着两国共同营造的“区域发展共同体”逐步走向了实施阶段，这为世界贡献了双边以及多边国际合作的“中俄方案”。

（二）中俄地方合作的现实基础

1.两国总体合作水平不断提升。1992年中俄签订《关于中俄相互关系基础的联合声明》，开始了两国互视友好国家的交往历程。1994年签署的《中俄联合声明》，“认为两国已具有新型的建设性伙伴关系”。1996年签署的《中俄联合声明》，正式确立了“战略协作伙伴关系”。2001年签订的《中俄睦邻友好合作条约》，明确了“不结盟、不对抗、不针对第三国”的中俄外交原则。2011年签署的《中俄元首关于〈中俄睦邻友好合作条约〉签署10周年的联合声明》，将中俄关系提升为“平等信任、相互支持、共同繁荣、世代友好的全面战略协作伙伴关系”。2019年《中俄关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》发布，中俄关系被定义为“新时代全面战略协作伙伴关系”。中俄关系进入新时代不仅意味着两国的关系进程进入了历史最好时期，同时还意味着在政治、经济、文化以及安全等领域形成了统一的发展共识，构建了和谐的发展机制。一是政治关系成熟牢固。形成了元首互访、定期会晤、两国两办全面合作及政府间合作委员会等机制，构建了多层级、宽领域、全方位的两国政治交往体系。目前除了在中俄友好、和平与发展委员会中设立的地方合作理事会外，针对“中国东北-俄罗斯远东”以及“长江-伏尔加河”两个地区合作机制还建立了专门的地方合作理事会；二是经贸关系稳步提升。中国已经连续十年成为俄罗斯的第一贸易伙伴国，2019年两国双边贸易更是突破1000亿美元。同时，两国在稳定的能源合作基础上，机电和高新技术产品增长迅速。“2019年，俄罗斯买家90%的网购订单在中国，按货值计算，60%的订单金额属于中国”。［4］农产品合作更是势头强劲，2018年中俄农产品贸易总额就已超过50亿美元。《关于深化中俄大豆合作的发展规划》的签订则是标志着中俄农业合作进入新时代，到2024年从俄罗斯进口370万吨大豆的目标更是助推双方深化产业链、加深大豆合作进入了“快车道”；三是人文关系持续深化。语言年、旅游年、青年友好交流年、媒体交流年、地方合作交流年、科技创新年等“国家年”活动开展得如火如荼，成为了两国拓展人文交流合作的重要载体，自从2006年开始互办以来，至今已经举办了1000多项各类友好主题活动。在教育领域更是硕果丰硕，2017年6月“长江—伏尔加河”高校联盟成立，目前已经吸纳了中俄双方共80多所高校加入，2019年两国留学交流人员突破9万人。在旅游方面，中国已经成为俄罗斯境外游客的第一大国。

2.两国发展的战略背景协同。近一段时期以来，中俄两国的发展战略实现了有力对接，在欧亚区域内构建了区域经济发展和战略推进的一体化合作模式。一是“一带一路”倡议从点到线到面构建了中俄共同发展的合作载体。对于我国来说俄罗斯不仅是陆上丝绸之路经济带的重要途经国，也是重要的区域合作国，尤其是“冰上丝绸之路”的构建更是成为了我国21世纪海上丝绸之路的延伸线，搭建了中俄两国海上合作的重要平台。通过“冰上丝绸之路”中俄两国实现了北方海航道的共同开发，进一步丰富了中俄合作的内涵，为我国海洋强国和东北振兴提供了直接的助力；二是俄罗斯实施“向东转”战略，我国成为了重要的合作伙伴。2014年乌克兰危机之后，俄罗斯陷入了美欧等西方国家经济和政治的封锁与围堵之中，使得原本经济发展就已经困难重重的俄罗斯雪上加霜。而此时亚太地区经济发展势头强劲，俨然已经成为了世界重要的经济增长极。所以，俄罗斯加速了转向东方的速度，实施了积极的亚太战略，通过远东的开发和发展构建了进军亚太的经济的地缘跳板。中国作为亚太地区重要的政治经济体，是俄罗斯向东转实施亚太战略的重要节点国家和合作国家。

3.利益诉求的一致性。一是实现各自地方的经济发展和社会进步。在经济全球化、一体化的世界总体发展趋势下构建跨境合作机制已经成为了各国地方政府发展对外贸易、拓宽经济增长路径的有效举措。因此，对于中俄两国的地方政府来说，两国良好的政治和经济关系是最有利的合作背景，如果能够抓住国家间战略合作的契机实现地方合作，无疑是提升自身发展水平的有力举措。所以，从自身经济发展诉求的角度分析，两国地方政府都希望框定合作伙伴，发挥自身优势，实现相同级别行政体之间的经贸合作；二是通过地方合作可以提升两国的合作质量。地方是两国各自的基层政府组成体，地方政府作为次国家政府的存在，是各自国家政策的执行者和承担者。也就是说国家指定的政策要依靠各个地方政府来执行，所以中俄之间的合作规划、意见以及举措都要依靠两国各自的地方政府来实现，两国的地方政府是两国合作中“基础中的基础”。地方合作推进得好、推进得扎实也就意味着两国总体合作质量的不断提升，反之则不利于两国总体合作水平的提升。

4.中俄地方合作迎来了新的历史性机遇。俄罗斯在2014年乌克兰危机之后实施了经济东转，以远东大开发战略为载体将经济发展目光正式转向了亚太地区。在《远东和贝加尔湖地区2025年前社会经济发展战略》中明确指出加强与中国东北地区的合作。2015年，普京创立了东方经济论坛，更是将远东地区打造成了俄罗斯进军亚太经济圈的重要跳板。2018年，在第四届东方经济论坛期间，习近平主席表示：“中方已设立首期100亿元、总规模1000亿元人民币的中俄地区合作发展投资基金，愿同俄方一道支持运营好基金，推进重大项目落地，将其打造成为中俄地区合作的重要平台。”［5］在两国元首的共同推动下，更是将2018年至2019年定为了中俄地方合作交流年，可以说两国之间的地方合作也如同两国关系一样都迎来了历史最好时期。

（三）中俄地方合作的特点

1.毗邻地区合作势头强劲。其一，中俄毗邻地区已经成功构建了“中国东北-俄罗斯远东”合作模式，实现了东北老工业基地振兴战略与远东大开发战略的有力对接，这不仅为我国东北地区打造对外开放前沿以及“一带一路”倡议北向桥头堡提供了助力，同时也为俄罗斯发展远东地区、实现经济东转，进而融入亚太经济圈提供了路径。在项目对接上，“滨海1号”和“滨海2号”国际交通走廊开发项目勾勒了今后一段时期内两地交通领域合作的基本框架，亚马尔液化天然气项目每年可以向中国供应400万吨液化天然气。在农业合作领域，双方签订了《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》，共同发展俄远东及贝加尔地区和中国东北农工综合体已经列上议事日程。在经贸领域，中国已经成为了远东地区的最大贸易伙伴。2019年，中国与远东地区的对外贸易总额达到了104.72亿美元，占远东地区对外贸易总额的28.2%。即使是在新型冠状病毒疫情影响下，2020年上半年，中国与远东地区的对外贸易总额也达到了47亿美元，占远东地区贸易总额的31.6%；其二，新疆借助区位优势成功融入了“环阿尔泰山次区域经济圈”，在“四国多方”的合作框架内，实现了与俄罗斯阿尔泰边疆区、阿尔泰共和国和图瓦共和国之间的框架合作。这种边疆区域内的地方框架合作形式一方面实现了新疆“打造丝绸之路经济带核心区”的地域功能定位，加速了丝绸之路经济带建设与“中蒙俄哈阿尔泰区域经济合作带”的对接进程；另一方面也促进了新疆阿勒泰区域经济合作“经济因素有序自由流动、区域资源高效配置、区域市场深度融合”［5］的主要目标的实现；其三，内蒙古利用“中俄蒙经济走廊”的核心地带和两条通道节点的优势，有效对接了丝绸之路经济带、欧亚经济联盟以及“草原之路”倡议，构建了自我发展的战略经济空间。

2.创造性地建立中俄非毗邻跨境次区域合作模式。长江与伏尔加河作为中俄两国各自的母亲河，在中俄双方的共同努力下实现了“两国母亲河的牵手”，创造性地建立了“长江-伏尔加河”地区合作模式，实现了我国长江中上游六省市与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区十四个联邦主体之间的对接合作，进一步丰富了中俄地方合作的内涵。其中，两地在经贸领域的合作更是成效显著，在“长江-伏尔加河”地方合作理事会第三次会议上，国务委员王勇就表示：“2018年，长江中上游地区与俄罗斯之间的贸易额约为50亿美元，增长约30%，超过了中俄双边贸易的增长速度，其中个别省份的增长甚至超过了80%。”［7］

3.中俄地方合作前景广阔。2019年6月，习近平主席对俄罗斯进行国事访问期间，普京总统在“中国东北-俄罗斯远东”与“长江-伏尔加河”两项成熟的地方合作的基础上，又提出建立“俄中央联邦区-中国北部地区”和“俄西北联邦区-中国东南沿海地区”地方合作的想法，目的在于进一步激发中俄地方合作潜力，促进两地区域经济的跨越式发展，由此可见，中俄两国之间的地方合作前景广阔。

4.随着中俄地方合作程度的不断加深，地方合作已经成为了加快中俄双边贸易进程的有效手段。一是可以有利于挖掘出地方的发展潜力，促使地方利用国内国外两种资源、两个市场来提升自身经济发展水平。二是可以实现两国地方经济发展的“强强联合”，实现优势互补、共赢式发展。俄罗斯总统经济顾问谢尔盖·格拉济耶夫认为，在中俄这种地方合作的良好背景下，未来五年两国双边贸易额将实现2000亿美元的目标。三是地方合作已经成为中俄务实合作的重要抓手。近年来，随着中俄关系的逐步升温，政治以及军事领域的发展进程明显加快，经贸以及人文领域远远落后于政治和军事领域的合作水平。地方合作则正好可以作为两国经贸和人文领域合作的抓手，通过提升经贸合作以及人文交流水平，促使两国务实合作的“温度的进一步升高”。正如习近平主席所说：“国家合作要依托地方、落脚地方、造福地方。地方合作越密切，两国互利合作基础就越牢固。”［8］

二、中俄地方合作的制约因素

（一）两国自身地方发展存在短板

以已经成熟的“中国东北-俄罗斯远东”和“长江-伏尔加河”模式为例，我们可以看出，目前在两国进行地方合作过程中各自自身存在的问题在一定程度上制约着合作的深入开展。

1.在“中国东北-俄罗斯远东”合作机制中，东北地区转型升级压力较大、一二三产业分布不合理、生产要素市场体系尚不健全、对外开放程度不高、营商环境不够优化、发展路径不明等问题依然是该地区实现全面、全方位振兴的阻碍因素，这些因素在一定程度上也限制了与俄罗斯远东地区合作的广度和深度；俄罗斯远东地区自然环境恶劣、人口少且外流量大、基础设施老化且不完善、市场承载量小、贸易发展方式单一、内部服务举措不健全等问题不仅是自身区域发展必须要解决的难题，同时也是实现与我国东北地区对接式发展的阻碍因素。

2.在“长江-伏尔加河”合作机制中，一方面长江中上游六省市之间“没有形成整体协同联动机制”，［9］处在“各自为战”的状态。同时，各省市之间的发展基础、发展方向以及需求都不尽相同，在与伏尔加河沿岸联邦区进行对接的过程中都存有短板；另一方面在伏尔加河沿岸联邦区内14个联邦主体之间不仅存有“各自为政”的现象，而且在基础设施以及法规政策等方面也是问题重重。

（二）合作负面心理因素存在

1.“负面声音”仍然存在。随着中俄两国地区合作的不断深化，两国地方政府及人民之间的接触不断增多，这也导致各类“负面声音”的出现，在一定程度上影响了两国地方合作的深入开展。这种负面声音中“中俄力量对比失衡论”“原材料附庸论”“中国人口扩张论”以及“中国生态威胁论”的影响较为突出。［10］这种负面声音的存在是两国关系深入发展的阻碍，对于两国地方合作来说也是重要的阻碍力量。尤其是对于“长江-伏尔加河”合作来说，合作历史相对较短，双方民众还没有对对方形成良好的社会认知和了解，本身就存有一种“民族陌生感”，在一些“别有用心者”的鼓动下就会扩大“负面声音”的传播空间，如伏尔加河沿岸联邦区的鞑靼斯坦共和国的“外来投资者很难进入”。［11］

2.投资饥渴与投资恐惧之间的矛盾。2008年经济危机后俄罗斯的整体经济发展水平一直处于下滑趋势，虽然近年来俄罗斯采取了一系列措施企图扭转经济发展的颓势，但是在形势多变的国际局势下效果并不明显，尤其是在2020年新型冠状病毒疫情的背景下俄罗斯的GDP下滑趋势明显，同比下降了3%。［12］对于俄罗斯各联邦主体来说，这种国际经济发展形势直接导致了区域经济发展受阻，“大部分联邦主体萧条和衰退，缺乏地区内经济增长点，预算赤字不断增加，投资不足，阻碍社会经济发展”，［11］所以各主体急需域外投资，很多都处于“投资饥渴”的状态之中。而对于中国投资者来说，一方面缺乏充足的市场调研，致使对很多投资的地方不够了解；另一方面中俄地方合作的法律机制以及经贸对接机制并不健全，也使很多投资者担心俄罗斯内部排外情结的同时，对于合作过程中的法律保护也存有疑虑。再有，在现有合作过程中，双方合作的项目落地合作率仅达到5%-10%，很多都处于签署阶段。［11］这些原因综合起来就导致了中方企业“投资恐惧”的出现。

3.经济体量存在巨大差异。中俄作为世界上两个单独的经济体，无论是国家总体还是单独行政体之间的经济体量都具有巨大的差异。以2018年两国的地区生产总值为例（因俄罗斯国家统计局官方网站公布的俄罗斯各联邦主体的地区生产总值数据目前仅更新到2018年），中国的GDP总额是俄罗斯GDP总额的11.7倍，中国各省市的地区生产总值的平均值是俄罗斯联邦管区地区生产总值平均值的2.8倍，是俄罗斯各联邦主体地区生产总值平均值的27倍。①笔者根据中俄两国国家统计局官方网站数据整理核算所得。这种经济体量之间的巨大差异能够产生三方面的后果：一是造成民族之间的心理失衡。近年来我国经济发展迅速，而俄罗斯经济发展则是举步维艰，加之两国之间巨大的经济体量差异，使得俄罗斯国内一些精英和普通民众对这种“经济落差”产生了一种心理失衡和不满，这在一定程度上也催生了“中国危胁论”的蔓延；二是在地方合作中很难寻找到对等的合作伙伴。在两国进行的地方合作中目前官方认可的成熟模式都是俄罗斯的一个大联邦区与我国的一个区域之间进行的整体对接，而在实际合作中则多为我国的一个省级行政区划与俄罗斯的单个联邦主体之间进行的合作，这种经济体量相差27倍的经济体之间的合作很难称之为“对等”的合作开发。尤其是俄罗斯一部分联邦主体多以资源作为贸易手段，这就出现了“小经济体”向“大经济体”输出资源的尴尬境遇；三是在“长江-伏尔加河”合作机制中多为我国各省在伏尔加河沿岸联邦区建立的各种经济合作形式，如江西省在彼尔姆边疆区建设的木材加工厂、在乌法市建立的节能硅酸盐板生产线，四川铁路产业投资集团有限责任公司作为投资主体建立的四川—楚瓦什农工商综合体项目等等，这些单方面建设的经济合作项目很容易被一些“有心人”称之为资源、人力、市场的侵占和掠夺。

（三）合作方式缺乏市场化

目前在两国的地方合作体系中合作的主体过于政治化，均都是在两国政治战略对接基础上的执行性合作，缺少一些地方企业之间因为市场作用而进行的互补式、需求式、市场式的合作形式。在东北与远东的合作中，《中国东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009-2018）》中的8个方面的合作意向，分别为口岸及边境基础设施的建设与改造、地区运输领域的合作、合作园及黑瞎子岛生态区建设、劳务务工合作、旅游合作、重点项目合作、人文合作以及环保合作，我们可以看出这些都是以国家和地方政府为主体进行的项目意向对接和合作。而在“长江-伏尔加河”合作机制中，贸易、经济、科学、技术和人文等领域的52项框架协议中也全都是由地方政府进行主导的区域合作。一些中小企业及个体商户则是在这些大项目合作的框架下进行“夹缝式”的经贸合作，缺乏专项的法律法规保护和制约，致使一些小企业经营不够规范，给双方的合作经营带来了较为消极的影响。这种政府主导、大项目带动为主的地方合作模式一方面确实促进了两国务实合作的进程，但另一方面随着高新技术、电子商务等新兴合作领域的快速发展，政府主导推动已经不能匹配于现代市场经济发展速度性、高效性、导向性的特点。同时，这种模式也很难调动起企业作为市场主体的积极性和主动性。

（四）合作机制和服务平台不完善

1.缺乏专项的和细化的地方合作规划。目前可以归结为整体地方合作规划的仅有2009年签订的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009—2018年）》、2013年签订的《中华人民共和国长江中上游地区与俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区开展合作的议定书》以及2018年出台的《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024年）》等文件。一些专项的、细致性的规划缺失让两国地方政府在合作过程中“束手束脚”，企业在合作中因为找不到“保护规制”而“畏首畏尾”。

2.服务平台机制不够健全。当前，两国地方合作中除了已经建立的国家政府间的合作委员会外，很少有地方政府间的以及民间的服务机构。随着地方合作机制的不断深入，两国企业间的对接程度将逐步提升。“投资者对于异国的监管框架、市场状况、消费者状况、民众心态和商业文化不了解而增加了投资困难”，［13］所以，一些商业服务平台的建立有利于两国地方经贸合作的深层次开展。

3.地方政府间缺乏长效的合作机制。俄罗斯的萨哈（雅库特）共和国、新西伯利亚和阿尔泰等地区就表示，虽然他们对于同中国政府合作的愿望很强烈，接受中国投资的期望很高，但是苦于缺少统一的协调、沟通机制，很难与中国政府之间实现有效的对接和合作。［14］

（五）两国民族文化存在差异

虽然在中俄地方合作机制中有毗邻地区的合作，如东北地区和远东地区地理位置相邻，经济交流合作已经具有多年的历史，但是从文化认知角度分析，两地之间文化不具有同源性。中国和俄罗斯之间在政治制度、民族情结、历史、文化诉求、生活等方面的认知都有很大的差别，这在一定程度上也成为了两国地区之间沟通和交流的阻碍因素。

中国文化源远流长，一脉相承，仁义礼智信的道德规范构建了具有鲜明华夏性格的文明体系与文化内涵，形成了具有鲜明特色的民族、宗教和风俗习惯。俄罗斯文化起源多源，从历史和现实的角度可以将其概括为多种文明对冲模式下的民族文化形式，既有斯拉夫文化的特点、拜占庭的精神和艺术，又融合了基督文化、东方文化和西方文化元素，多源而多样。自古以来俄罗斯就有西方主义、斯拉夫主义、欧亚主义、欧洲大西洋主义等不同的文化认知存在，并且在历史上进行了多次争论。当下又出现了普京主义的文化选择，是俄罗斯新的思想意识。两国之间这种文化上的差异，自然就造成了民族习惯、社会基础和价值观的不同。

（六）国际不确定性因素持续存在

1.国际突发事件时有发生。如2020年暴发的新型冠状病毒疫情，这种国际卫生突发事件就直接阻滞了两国地方合作的进程。可以说自新冠疫情暴发以来，中俄两国的地方合作一直处于“维持原状”的状态，合作进程相对较为缓慢。

2.一些传统和非传统安全因素的出现也会对两国地方合作的深入开展产生一定的影响。2022年爆发的俄乌战争不仅牵制了俄罗斯地方向外开放的进程，同时复杂的战争局势也在一定程度上阻碍了中俄地方合作进程的持续性深入。

3.两国整体经济发展趋势的变化也将影响地方合作的进程。如在中美之间发生的“贸易摩擦”，对于我国个别地方的经济增长进度及经济发展方式都产生了一定的影响，对于我国地方与俄罗斯地方的合作或多或少产生影响。再有，当前俄罗斯的经济发展一直受到欧美的制裁，持续下滑萎缩的俄罗斯经济将东转作为了突破口。但是，一旦欧美取消制裁，势必会对俄罗斯向东看的步伐有所影响，届时两国地方合作必然也会受到冲击。

三、提升中俄地方合作水平的对策建议

（一）尽早突破发展瓶颈

1.夯实自身合作基础。对于我国东北地区来说，内外两个方向是夯实自身发展基础的主攻方向。对内应该更新区域经济发展理念，改变原有不合理的经济发展模式，同时转变政府职能，优化营商环境，做好对外合作、吸引外资的准备。对外应该结合“一带一路”倡议等国家发展战略，打造对外开放平台，尤其是中俄毗邻地区应该切实发挥好区位优势和节点优势夯实自身对外开放的基础。在2021年国家公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，明确了“十四五”时期我国的发展模式是构建国际国内双循环的新发展格局，这为东北地区对外开放指明了下一步自身发展和对外开放重点，即进一步加大利用两种资源、两个市场的力度，实现国际国内的双向开放。在《东北振兴“十三五”规划》中也明确指出东北地区要“深化与国内其他地区合作”，这就是东北地区对内开放的直接体现。在该规划中同时明确了东北地区对内开放的主要目地：一是积极承接京津地区的产业转移；二是全面对接京津冀协同发展；三是与渤海地区、山东半岛地区、长三角、珠三角地区深化合作；四是实现东北地区内部省份之间的互相开放，即实现东北地区内各个省份之间的协同发展。通过对内开放东北地区既可以完善内需体系，实现国内资源和发展模式的大循环，同时也为出口外销、对外合作积淀经济基础，这些都将成为中俄地方合作的“最优背景”。对于俄罗斯来说，虽然近年来俄罗斯一直在优化对外合作环境，普京总统甚至试图通过“自由港政策”“东方经济论坛”“社会经济超前发展区”以及优惠的税收政策等方式将俄罗斯远东地区建成俄罗斯对外经济发展的“优先区”和“试验区”，但是总体来看成效与预期的效果仍有一定的差距，这与俄罗斯远东地区的整体发展环境不佳有直接关系。因此，俄罗斯应该逐步加快打造“软硬”两个环境的进度。在“软环境方面”细化招商合作规划、出台保护外资企业和优惠的政策体系、优化营商环境和服务标准，确保外资进得来、留得住。在“硬环境方面”，完善交通、运输以及资源开采、项目合作等基础设施，构建良好的对接合作平台。

2.逐步改善两国各地区的营商环境。营商环境作为合作对象进驻地方的直接影响因素，必须予以重视。不够优化的营商环境在一定程度上是中小企业、个人资本等进行跨境地方合作的直接障碍。俄罗斯工业家和企业家联盟2019年调查显示，超过三分之一的俄罗斯商人对俄罗斯的营商环境给出了负面评价，认为在俄罗斯开展业务和投资的条件在持续恶化。［15］在最新发布的《中国营商环境报告（2021）》中显示，虽然同比我国营商环境得到了持续性改善，但是仍然存在企业办证数量大、数字政府建设不理想、各地政务服务进展不均衡、对企业的帮扶政策不够着实等问题。［16］因此，在两国地方合作中两国地方政府优化营商环境，改善服务接待政策，建立便捷化、便利化的服务体系已经成为了加深合作层次的必然之举。这就要求以政府为主导建立政府、市场、社会和人的协同发展体系，其中政府以服务为主，利用市场规律实现资源、社会和人之间的有效整合。

3.为突破中俄两国地方合作的“瓶颈”做好准备。经济体量的巨大差异短期内不会对两国地方合作造成明显性的影响，但是长期来看不仅不利于双边贸易合作的平衡发展，在一定程度上将会影响双方经贸合作的深度和广度，在不久的将来或许会成为双方深入推进地方合作的重要“瓶颈”。此种情况已经不是建议和策略的范畴，而是两国经济发展趋势及能力的深层次探讨。在两国地方合作领域，我们能做的就是努力做到战略上的重视和战术上的准备。

（二）强化人文交流

人文交流是加深了解、增进感情的有效方式，因此，在中俄地方合作过程中地方政府应该发挥“搭台”作用，促进人文交流。一是通过高校联盟建立地方高校、中学和小学之间的定期联系，通过建立统一的电子教学资源库、共同的奖学金项目、校际间的各种比赛、展览以及夏令营等形式，实现教育交流的学生化、家长化和社会化，让教育交流引动其他领域的交流热情；二是建立民间沟通交流平台。通过地方间的旅游节、美食节、商业博览会等机制强化民间力量的参与，将沟通了解民间化，为两国普通民众提供互相了解的机会；三是建立政府间调研合作平台，通过政府官员之间的走访互动，加深企业家对于国外合作对象市场机制、法规框架以及商业机会的了解；四是政府牵头通过友谊比赛、文化论坛等形式建立两地之间定期碰面交流的机制，在接触中加深了解；五是通过智库论坛、学术研讨等形式加深两地精英层的交流和了解，实现两地间前瞻性、针对性、储备性政策的共识性研究。

（三）细化地方合作机制

1.因地制宜制定整体性合作规划。规划中明确两国的责任和义务，明确合作双方的具体利益诉求、法律法规体系、市场运行体系以及发展的现实基础，增强对于双方合作的政策性保护和政策性指引。在实际规划制定中可以借鉴《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》的合作模式，整合地方发展中的优势资源，在优化合作结构、层次和内容的基础上，优势互补、互利共赢，进而提升对接合作的便利化水平。

2.整合本国地方合作机构，构建“一致对外”的合作格局。以长江中上游地区为例，六省市都有自己的合作基础、发展目标以及与伏尔加河沿岸联邦区的对接诉求，在实际操作中很难实现区域的协调统一。因此，可以在该地区建立统一的政府协调机构，统筹资源和合作意向，将六省市整合为一个“统一对外”的经济发展整体，避免出现“各自为战”的尴尬境遇。同时，可以集聚六省市的优势发展资源，建立“大商业”“大教育”以及“大金融”等集聚式对外合作模式，不仅可以实现资源和发展优势的有效整合，还可以切实提升整个区域的对外合作竞争力。

3.建立民间的地方合作平台。民间合作平台区别于官方合作平台最大的优势就是灵活，因此，中俄地方合作可以借助一些两地都较为认可的合作平台进行市场调研、法律服务以及各项手续办理等服务，进而构建商业服务便利化的体制机制。同时，这种“灵活”的地方合作机制还可以推进中俄两国民营小企业的合作进程，加快建立起适合两地多种性质企业合作的新型模式。

（四）树立大方向合作理念

当前中俄关系已经进入新时代，处于历史最好时期，“一带一盟”的有力对接更是开创了欧亚经济合作的新格局和新模式。这些国家间战略对接的背景都为两国地方合作的开展创造了条件，夯实了基础，因此，两国间的地方合作应该树立大方向合作理念。一是摒弃文明冲突。地域和历史的不同自然就形成了不同的文明体系，在合作过程中两国的地方政府应该摒弃冲突思维，求同存异，挖掘两种文明之间共同、共通之处，融合交流，实现共同发展；二是相互尊重各自的民族发展道路，在不同的发展选择中寻找平衡点和利益交接点，最终实现共同发展；三是加大海上合作力度。随着海洋重要性的不断提升，中俄地方海洋合作也将是两国地方合作的重要内容。尤其是我国东北与俄罗斯远东地区之间不仅有天然毗邻的陆路位置，更拥有丰富的海洋合作资源，如果能够进一步挖掘海洋领域的合作潜力，将进一步夯实两地之间的合作基础，增强中俄地方合作在东北亚区域内的合作竞争力。

（五）加快推进构建区域命运共同体

随着经济全球化、区域一体化的趋势逐步加强，人类命运共同体理念已经成为各国构建开放型经济发展模式的理念支撑。尤其是在2020年，面对新型冠状病毒疫情突发的情况，世界各国能够守望相助、共同抵制病毒的肆虐，这更能说明人类命运共同体理念的正确性和必然性。所以，在中俄进行地方合作过程中要秉承人类命运共同体的理念建立起相互尊重、相互信任、共同发展的区域命运共同体，加强团结、同舟共济构建切实可行的经济社会发展模式。中国作为人类命运共同体的提出国更应该主动深化与周边国家之间的战略契合点、利益共同点和交汇点，［17］进而有效、有力地推动区域命运共同体的建立。在实际操作中，中俄两国应该以“中国东北-俄罗斯远东”“长江-伏尔加河”为基础，一方面积极推进其他地域之间的合作进程，另一方面解决现有合作机制中短板，在项目合作、多地域关联性［18］以及跟踪服务等方面强化持续性和持久性。