论乡村治理现代化视域下农民政治参与优化

丁舒雅

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)

扩大农民有序政治参与是实现乡村治理现代化的重要标志。习近平总书记指出，要“保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与……保证人民依法享有广泛权利和自由”[1]。政治参与、政治制度化和政治稳定密切相关，当人们政治参与热情被激活时，只有优化政治参与渠道、满足人们制度化参与要求，才能保持政治稳定。有学者曾指出农村“空心化”现象明显，不存在农民政治参与[2]。这种说法具有一定的片面性。据统计，近年来，随着脱贫攻坚战和乡村振兴战略的深入推进，回乡农民工数量大幅增加，为农民政治参与提供了机遇与便利①。新时代，农民仍然是乡村治理的主要参与者，也是推动乡村治理现代化的主体性力量，其政治参与是否畅通、有效，直接关系到我国乡村社会的稳定和发展。

一、优化农民政治参与是实现乡村治理现代化的内在要求

(一)乡村治理现代化离不开广大农民的有序化政治参与

乡村治理现代化在基层党组织领导下实施，但只有通过农民广泛自觉的政治参与才能更好地实现。农民是乡村治理的主要参与者，也是农村政治参与的主体。推进乡村治理现代化，需要广泛调动农民政治参与的自觉性、主动性和创造性。农民不仅是乡村基层群众自治制度的积极参与者、坚定维护者，而且是实现乡村治理现代化的主要推动者。在乡村治理现代化进程中，广大农民只有依法有序进行政治参与，乡村治理才能有效反映意见建议、切实维护自身利益、实现农民自主参与乡村社会治理的权利。因此构建系统完备、科学规范、运行有效的农民政治参与制度，广泛激发农民政治参与活力，是推动乡村治理现代化的必由之路。

(二)乡村治理现代化与优化农民政治参与互为促进

乡村治理现代化的主要内容之一就是促使农民通过合法、有序、有效的方式实现高质量的政治参与。坚持依法治国是保障人民通过合法途径表达诉求的必然环节。如果农民对关乎切身利益的重大问题，在合法政治参与渠道内得不到较好解决，就可能导致一些违法甚至犯罪行为的产生，最终对乡村治理带来严重负面影响。在乡村治理现代化进程中，务必坚持自治、德治、法治相结合，尤其要注意运用法治思维和法治方式化解乡村社会风险，增强农民学法、尊法、守法和用法观念，使农民在高质量政治参与中助推乡村治理现代化。

(三)乡村治理现代化亟须优化广大农民政治参与路径

坚持中国特色社会主义乡村治理道路，必须丰富乡村民主形式，拓宽乡村民主渠道，优化农民政治参与路径，确保农民广泛进行政治参与。因此，要坚持完善各种政治参与制度，保证农民在有效政治参与中推进乡村治理。如健全人大代表联络基层群众制度，适当增加乡村基层人大代表数量；发挥社会主义协商民主独特优势，构建乡村基层民主协商体系；拓宽农民反映意见建议渠道，推进乡村全过程民主的制度化、规范化和程序化。总之，优化农民政治参与路径，是有效推进乡村治理现代化的重要举措。

二、乡村治理现代化视域下农民政治参与有待优化

乡村治理现代化对农民政治参与提出了新任务、新要求。当前农民政治参与取得了突出成效，如参与意识增强、参与渠道日益多元、参与效果渐趋改善，但仍存在不同地区农民政治参与状况发展不平衡、参与的某些方面存在不充分的现象，不能很好地满足广大农民参与乡村治理的需求。

(一)农民政治参与内容和方式相对集中单一

随着我国乡村治理现代化进程加快，农民政治参与内容和渠道逐步丰富，广大农民既可通过村民自治、选举乡镇人大代表、信访、行政复议、听证、司法诉讼等渠道实现政治参与，也可利用网络新媒体等表达利益诉求。但就全国范围而言，差异较大。部分地区的农民能够选择的制度化参与渠道相对有限、参与内容相对单一，尤其是参与乡村公共事务协商、对新媒体等的运用还处于小范围的探索阶段。根据我们2021年开展的社会调查，针对“您是通过什么渠道进行政治参与的？”这一问题，选择村委会选举、村务公开、农业合作社、信访和司法诉讼的人数依次占比，分别为61%、17%、11%、6%和5%。针对“您参与的选举活动有哪些？”这一问题，选择村委会选举、县乡人大代表选举、乡镇长选举的人数依次占比为76%、13%、5%②。可见，在乡村治理过程中，农民主要参与的政治活动是村委会选举。究其原因，这与农民获取政治信息不足和政治参与意识不强密切相关。一方面，获取政治信息是政治参与的前提。农民只有充分了解政治参与基本内容、运行程序，才能利用相关渠道实现参与。在调研中，对于“您如何了解党和国家的路线、方针、政策？”这一问题的回答，占调查人数73%的人是通过电视了解的，12%的人通过电脑互联网了解，10%的人通过信息公告栏了解，只有4%的人通过手机了解(其他1%)。针对“您怎样获取村民选举和村务信息？”的问题，占调查人数68%的人通过村广播获取这一信息，19%的人通过信息公告栏，9%的人通过小组长通知，4%的人通过手机微信。可见，农民获取政治参与信息渠道不多，无论是党和国家的大政方针，还是村务信息，农民主要通过电视、广播和信息公告栏等相对传统的渠道获得相关信息，而通过互联网等新媒体获取信息的则较少。另一方面，政治参与意识较强的农民，既会利用传统参与渠道，又极力尝试利用新渠道。在“半熟人社会”的“乡村场域”内，农民缺乏共同体意识，其行动逻辑与自身利益密切相关。乡村自发政治参与的缺乏说明在我国现代化转型过程中农民的政治社会化程度不高，政治参与意识不强。

(二)农村基层政治参与制度有待健全完善

农民制度化政治参与，是指农民在宪法和法律规定范围内，依据相关制度和程序参与政治生活并影响政治过程的行为。在现实中，农村基层政治参与制度还不够完善，导致农民制度化政治参与现状不尽如人意。首先，在乡镇人大代表选举中，一是候选人提名农民参与程度不够，有的农民甚至没有参加过人大代表候选人报名；二是农民人大代表所占比例较少，且名额多被村干部和“村经济能人”瓜分；三是农民人大代表在人代会期间，缺乏参与讨论和表达意见的机会。其次，《村民委员会组织法》对村民自治只作了原则性规定，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面制度设计不足，导致农民政治参与路径不通畅。在调研中，对于“您参加村委会选举和村务决策吗？”这一问题的回答，选择从未参加过的人数占比21%，一年参加一次的占比42%，被动接受干部安排的人数占比竟达37%。对于“村干部受监督情况如何？”这一问题的回答，占比33%的人认为缺乏监督，占比57%的人认为有一定监督，仅有9%的人认为有严格监督②。可见，在村民自治过程中，存在选举上被安排投票，决策上缺乏表达机会，管理上参与不足，监督上失于疲软等情况。这些情况导致“过度自治化”与“附庸行政化”双重叠加，在一定程度上影响了农民政治参与的效能。再次，党委、人大、政府、政协、司法机关等都有所辖信访机构，但因归口不一且缺乏沟通联动机制，导致农民通过信访表达诉求的渠道也不够畅通。

(三)农民政治参与实效还需增强

随着村民自治制度的深入广泛实施，农民政治参与意识渐趋增强。为保护自身利益，农民谋求制度化政治参与机会的热情高涨，但政治参与实效有待进一步增强。首先，人民代表大会(或简称人大)制度是我国的根本政治制度，为农民政治参与提供了重要制度化渠道，但在乡镇一级运行效果并不理想。一是人大代表联系制度形式化。不少农民对本区人大代表不认识、不了解、不接触；人大代表也普遍与农民缺乏主动联系，农民遇事不知找谁、去哪里找，降低了农民政治参与的效能感。二是人大监督力度不够。在现实权力分配体系中，基层人大机关权力悬置，其监督政府以及政府工作人员的力度不够、效果不佳，给农民政治参与带来一定挫败感。其次，在村民自治过程中，农民参与村级事务的效果亦不理想。不少地方村民(代表)大会制度不健全，致使农村民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的效果不好。在调研中，对于“有人以不正当手段当选村委成员，无人反映的原因是什么？”这一问题的回答，占比65%的被调查者认为这种现象反映了也没有用，20%的被调查者认为选举只是形式，13%的被调查者认为谁干都一样。这说明，多数农民对参与村级选举期望值不高、满意度不够。再次，在信访过程中，因信访部门不是行政权力机关，只对农民所反映问题做简单答复或例行转交，导致农民信访件要么杳无音讯或处理周期较长，要么久拖不决甚或决而不行。以上不足需高度重视，因为一旦农民利益受损且诉求无门就可能迫使他们通过非制度化渠道表达诉求，势必严重破坏乡村社会治理与和谐稳定，并带来不良示范效应[3]29。

三、乡村治理现代化视域下农民政治参与优化路径

现阶段，只有不断激发农民政治参与热情，实现农民政治参与的制度化、规范化和程序化，才能更好地促进乡村治理的现实化。新时代，要立足“存量民主”，扩大“增量民主”[4]。

(一)增强原有政治制度的适应性，发挥代议制民主作用

在政治体系中的适应性是指政治组织、制度或程序的适应力与存续力。政治制度化水平越高，其适应性就越强。农民政治参与意识的提高，需要政治制度化水平同步提高，增强政治制度适应性，才能满足农民参政意愿。乡镇人民代表大会(人大)，是农民依法当家做主，实现政治参与的重要渠道。农民关切的重大事项，通过乡镇人大的法定程序使之上升为公共的意志，从而有效整合民意，使大多数人的利益得到体现和维护[5]93。首先，优化乡镇人大代表候选人提名办法，以多种方式提前公示有关信息，加快基层人大代表直选进程；合理设计不同利益群体代表比例，尤其要注重向普通农民倾斜，切实提高乡镇人大代表中普通农民代表的广泛性。其次，建立乡镇人民代表大会(人大)农民代表列席、旁听制度，主动听取农民代表意见建议，保障其参与权、表达权和知情权。再次，除落实人大代表定期联系农民制度外，在各乡镇建立“人大代表之家”，为人大代表提供固定活动场所，配备必要办公设备和专门工作人员，便于农民与人大代表经常沟通联系，发挥人大代表在乡村治理现代化中的重要作用。

(二)优化政协委员结构，发挥协商民主重要作用

人民政协是具有中国特色的民主制度安排。长期以来，人民政协主要注重上层和代表性人物的参政议政、民主监督，对农民在政协中的政治参与关注较少，因而其委员构成有待优化。首先，加强政协委员队伍建设，适当增加农民担任县级政协委员数量，为其提供更多建言献策、参政议政机会。其次，对政协委员履职严格要求，组织其参加政协会议、调研视察、民主监督评议活动；督促其撰写提交提案；监督落实政协委员密切联系群众制度，促使其多深入农村了解社情民意，协助推动乡村治理现代化进程。

(三)依法加强村民自治，形成“三治”结合的乡村现代化治理格局

村民自治是当前农民政治参与的主渠道，“找回自治是对村民自治有效形式的探索”[6]。首先，要依法推动村党支部书记与村民委员会主任“一肩挑”，形成共谋农村发展合力；构建简约高效乡村管理体制，厘清乡镇政府和村民委员会职权范围，既要发挥乡镇政府的指导、支持、帮助作用，又要依法保障村民委员会的自治权利。其次，完善村民委员会选举办法，规范选举程序，落实竞争和差额选举，避免家族、宗族、宗教以及上级部门干预，增强农民参与选举的效能感与信任度；开展村民委员会委员换届选举“回头看”活动，坚决把村民委员会委员中的刑满释放人员、“村霸”和黑恶势力等清除出去；调动新乡贤在乡村治理中的能动作用。再次，除经济责任审计外，还要健全民主评议村民委员会工作和村民委员会委员述职述廉制度，每年以村民会议或村民代表会议实施考评监督。最后，完善民主选举、民主管理、民主决策、民主监督运行机制，实现“民主”与“自治”紧密相连，推动构建自治、法治、德治相结合的乡村治理现代化格局。

(四)推动信访立法进程，构建信访自主性权力体系

“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”[7]。要推动信访立法进程，充分发挥信访制度的作用。首先，建立县乡党政领导定期接访制度，提前公布接访内容；建立信访干部责任追究与回访制度，提高接访成效、降低信访成本。其次，将分散于人大、政府、司法、公安等部门的信访职能加以整合，成立以人大为主导的协调机构，适当扩展并下放权力，强化信息沟通联动机制，保证信访渠道畅通。再次，加强基层信访队伍建设，化被动“接访”为主动“寻访”，信访员要定期深入基层了解情况，宣传政策法规，把各种矛盾有效化解在基层。最后，推动信访制度法治化进程，落实“党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”[7]。

(五)强化乡村党组织建设，畅通党员党内民主参与渠道

乡村治理现代化需要在基层党组织的领导下有序推进。习近平强调：“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。”[1]政治制度化水平越高，参与程序越规范，也越便于政治主体的政治参与。发挥乡村党组织政治功能，提高党组织专业化水平，既为乡村治理现代化提供坚强引领，又为畅通农民政治参与渠道提供保证。针对一些乡村党组织弱化、虚化、边缘化倾向，以及农民党员数量较少、青黄不接等问题，要通过加强乡村党组织建设，提高乡村党支部书记素质，适当增加农民党员比例等加以解决。首先，要积极落实乡村党务公开制度，将党组织工作情况以多种形式向广大农民党员公示，主动接受监督评议。其次，要贯彻党内民主制度，扩大党内基层民主参与，通过民主生活会、谈心谈话活动、党员民主评议活动、主体党日活动等，鼓励党员参与党内事务，表达意见建议，畅通农民党内利益表达渠道。再次，要健全党内基层巡察制度，对乡村党组织工作实施监督。“建立巡视巡查上下联动的监督网”[1]，是党的十九大提出的新要求。基层巡查工作是对上级巡视的互相联动，有机补充[8]。目前，我国政治巡视机制的运行已经较为规范，但对农村基层党组织的巡察较为薄弱，迫切需要完善相关制度，大力开展乡村巡察工作，在参与巡察过程中优化农民政治参与。

(六)推进乡村基层民主协商，实现农民经常化政治参与

协商民主“是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，“加强协商民主制度建设……保障人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。协商民主是选举民主的补充，协商民主形式易使政治组织内部达成共识，增强内聚力、协调性和党执政的合法性，拓宽了经常性政治参与的渠道。郝尔德认为，人民只有对社会事务进行平等、自由的经常性参与，才能更加关心公共事务，增强政治效能感[9]340。协商民主建立在平等对话、理性沟通、自由表达、达成共识基础上，是实现乡村治理现代化的有效形式。在农村社会结构逐渐分化、利益诉求日益多样化的背景下，乡村基层协商政治在我国农村已经开展，并在一些经济发达地区取得一定成效并形成可资借鉴的模式，如浙江温岭模式、南阳邓州模式等，但这些模式在一定程度上存在精英控制、协商极化、价值分立和成本增加等现象。因此，要将协商民主“嵌入决策、执行和监督各个环节”[10]，积极构建乡村治理现代化模式[11]。一要将协商民主引入村民自治[12]，建立健全以“村民议事会”“民主恳谈会”“民主议政日”等为主要形式的协商联动机制，实现村务由全体村民或村民代表共同商议。二要继续加强乡村基层协商制度建设，如健全信息发布、议题确定、程序设置、人员选拔、经费保障等制度，确保协商有规可依、有章可循、有序可守。三要在坚持党对乡村协商民主领导、规划、部署、组织和实施的基础上，健全协商成果采纳、落实、反馈以及督查考核办法，使乡村干部形成遇事多协商的好习惯。四要积极吸收各地的经验，营造平等包容的协商氛围，既要鼓励农民发表真言、畅所欲言、知无不言，又要提高效率、形成共识，营造一个活泼有序的协商环境。

(七)利用“互联网+”优势，创新农民线上政治参与模式

习近平指出：“让互联网成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。”[13]互联网作为一种新的公众媒介，具有时效性、互动性、开放性，是公众表达意见的新方式、实现权利的新载体[14]。随着我国网络信息化建设水平的逐步提高，农村互联网覆盖范围逐年扩大，城乡“数字鸿沟”加快弥合。截至2021年12月，我国网民人数为10.32亿，人均每周上网时长达28.5个小时，互联网深度融入人民日常生活。其中农村网民2.84亿，农村互联网普及率升至57.60%，城乡手机网民规模达 10.29亿，使用手机上网的比例高达99.7%[15]。新技术的发展有利于农民及时关注政治参与信息、表达利益诉求和实施民主监督，为农民提供了政治参与新渠道。一是乡村可依托县有关部门网站或自建门户网站，将当地政治活动信息和政府工作及时上网，为农民政治参与提供可靠信息来源。二是在门户网站开设乡村论坛、网民之窗、民意直通车等栏目，定期邀请乡村领导或工作人员与网民在线交流，开辟政府与农民相互沟通的网络通道，以便搜集民情、引导民意、化解民怨；利用抖音、快手等APP软件平台，对乡村民主管理决策等活动进行直播，拓宽农民网络政治参与渠道。三是增设人大代表、政协委员、村民委员会委员等选举投票网络通道，让便于临时外出人员和进城务工的农民能够采取网络投票方式参加选举或推荐。四是由相关部门负责，开通“阳光村务”微信公众号，推广电子村务和网络监督形式，将辖区各行政村村务信息定期公开；设置留言答复通道，便于农民通过网络对村务信息在线反映情况、提出意见，解决村务信息公开滞后和信息盲区问题。总之，要深入探索“互联网+政治参与”模式，使互联网成为推进乡村治理现代化的新阵地。

四、结语

在中国共产党百余年的奋斗历程中，农民这一政治主体逐步被动员起来参与国家事务、经济文化事业和社会管理。当前，优化农民政治参与路径，增强有关制度的适应性，提高农民参与社会治理的自主性，激发他们的参与热情，是新时代背景下推进我国乡村社会治理水平现实化的必由之路。新时代，我国社会主要矛盾在农村政治领域的突出表现就是农民日益增长的政治参与需求与供给不足之间的矛盾，因此，要创造各种条件让农民有机会参与政治生活，切实保障他们参与乡村治理的权利，激发广大农民用自己的智慧和双手创造美好幸福生活的热情。

注释：

① 据国家统计局官方网站：自2008年底我国建立农民工统计监测调查制度以来，农民工总量每年都在持续增加，但其增速逐年下降。增长的农民工为省内尤其是本地农民工，其所占比例和人数逐年大幅提高，且本地农民工增速大于外出农民工增速，省内农民工增速和人数逐步大于省外农民工增速和人数，外出农民工增速则逐年回落。年轻农民工的比重也在不断下降，其多数在家从事互联网商贸业务或回乡办企业。据该网数据统计分析，从2012到2019年，本地农民工从9 925万人逐年增至11 652万人，省内农民工从8 689万人增至9 917万人，省外农民工则从7 647万人下降到7 508万人。农民工占农民总数的比例也从56.3%减至52.7%，而本地农民工占农民的比例却从15.5%增至21.0%。可见，在农民工总量增加的情况下，本地农民工增长最快、数量最多。因此，总体来看近年来农村的“空心化”现象已得到不断缓解，但不排除农村局部地区可能存在一定的“空心化”。近年来，随着脱贫攻坚和“乡村振兴战略”的适时提出与深入推进，本地农民工数量大幅增加，为农民政治参与提供了机遇与便利。(以上数据均来自国家统计局官方网站http://www.stats.gov.cn/每年4月份发布的全国农民工监测调查报告)

② 本文有关农民政治参与数据是基于2021年本人参与的对H省5个乡村的深度访谈和问卷调查统计而得。