行政许可法原则下的环评许可：适用与展开

孙佑海

天津大学法学院

我国先制定《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《环境影响评价法》），后制定《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）。起草《环境影响评价法》时，主要是以保障环境决策的科学化为立法目的，章节和内容均照此思路设计。《行政许可法》正式施行后，尤其是在国务院依照《行政许可法》的规定清理行政许可的事项时，明确将项目环评审批纳入到行政许可事项当中，使得生态环境部门处于一种尴尬的状态。一方面，要按照《行政许可法》的要求进行项目的环评审批，而另一方面，《环境影响评价法》并没有修改，即使2016 年对该法进行局部修订，也是根据国家“放管服”的要求，压缩了环评审批权的范围，依然没有直接对接《行政许可法》，对如何依据行政许可的要求进行环评许可提出新要求。这就导致在具体的环评审批中，生态环境部门往往注重环境保护的专业要求，而对《行政许可法》所规定的法律原则以及程序规定重视不够，从而导致因建设项目的开工投产引发信访等事件发生。因此，在“依法行政、建设法治政府”的背景下，在审批建设项目时既要执行《环境影响评价法》，又要符合《行政许可法》的要求，就成为环评许可工作的现实挑战。对此，笔者从如何全面贯彻《行政许可法》的各项法律原则的角度，研究并提出解决该问题的对策和建议。

1 概念界定和确立环评许可原则的重大意义

1.1 概念界定

环评审批的概念，一般要比行政许可的概念宽泛。生态环境部门进行的环评审批既有内部的审批，也有涉及外部的审批事务，而行政许可则完全是涉及外部的行政审批。建设项目的环境影响评价文件，需要经过生态环境部门的批准，才能成为建设项目开工的依据。

行政许可，是以行政许可的方式准许某些项目可以进行建设。一般认为，行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利的行政行为。根据《行政许可法》的规定，将行政许可划分为环保许可、公安许可、外贸许可、工商许可等。

环评许可是指由生态环境部门实施的行政许可，例如环境影响报告的审批、固体废物排放的许可等，简称环评许可。我国于2002 年由全国人大常委会审议通过《环境影响评价法》。当时我国尚未制定《行政许可法》，因此对环境影响报告的审批没有要求按照《行政许可法》的规定执行。当时的做法至今仍然有一定的惯性。2003 年全国人大常委会通过《行政许可法》，自2004 年7 月1 日起施行，将与生态环境相关的建设项目的行政许可纳入该法之中。从此，建设项目环境影响评价文件的行政许可，就成为我国整体行政许可制度的一个组成部分。因此，涉及生态环境的建设项目的审批，就应当同时按照《行政许可法》和《环境影响评价法》的要求进行。当然，环评许可与一般的行政许可相比，具有与生态环境保护紧密联系的独特性。

环评许可的法律原则。所谓原则，是指说话或行事所依据的法则或标准[1]。法律原则是指集中反映法的一定内容的法律活动的指导原理和准则，其贯穿于具体法律规范之中。法律原则与普通的法律规范相比，能够更直接地反映出法的内容、法的本质，以及社会生活和社会运动的规律性。法律原则是国家管理的根本准则。环评许可遵循的法律原则是审批环境影响评价文件的专门法律原则。笔者之所以将环评许可的法律原则作为重要的研究对象，是期望在环评的许可审批中，首先要认真遵循行政许可的各项法律原则，同时注意遵循《环境影响评价法》规定的各项原则和制度要求。在这个意义上，《行政许可法》规定的法律原则成为环评许可的一般原则，而《环境影响评价法》中规定的原则为环评许可的特殊原则。在环评许可所遵循的法律原则中，还分为程序原则和实体原则，在二者的比较中，程序原则代表着程序正义，实体原则代表着实体正义。

1.2 确立并遵循环评许可法律原则的重大意义

行政许可制度作为行政主体对社会事务进行管理的重要手段，被运用到环境保护行政管理领域，成为国家管理环境保护事务不可缺少的重要措施。环评许可制度对我国环境保护和经济发展的协调具有重要作用，具体有以下几个方面。

(1) 有利于促进环境保护事业的发展。由于市场主体追逐经济利益的特性，使得生态环境与自然资源有可能在一定程度上受到损害。通过实施环评行政许可这一法律手段，有利于实现国家对经济活动的宏观指导，促进经济活动的主体按照环境法律的规则进行。

(2) 有利于维护环境保护秩序，防止不正当竞争。在环评许可过程中，行政主体通过对环评许可申请人即行政相对人的资格审查，可有效防止不法生产经营活动的发生，从而达到维护环境保护秩序的目的；并且，充分运用行政许可手段，防止环境违法活动发生，保证生产经营者在环境保护法律的约束下开展公平竞争。

(3) 有利于保障公共安全，保护国家和公民的合法权益。在一定意义上，生态安全是公共安全的一个组成部分。生态环境部门依法运用行政许可制度，对一些涉及到人民群众环境权益的行为进行必要的审查，有助于对公民的环境权益实施有效保护。

总之，在经济建设领域，确立生态环境保护许可制度，对于防止环境污染和生态破坏，加强生态文明建设，推进可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会，具有十分重要的作用。因此，生态环境部门坚持环评许可的法律原则，是保证环境影响评价活动在法治轨道上正常运行的重要保障。

2 确立环评许可法律原则的理论基础

2.1 权利的相对性原理

20 世纪30 年代，大规模的经济危机给资本主义世界带来巨大冲击。面对经济衰退，市场机制难有作为。以罗斯福“新政”为代表，政府开始对产业实行规制，以此促进经济正常发展，保持社会稳定。政府规制的手段包括许可证、税收、补贴等。其中，行政许可制度是最常用的手段之一。政府通过行政许可制度防范市场主体对社会秩序和公共利益的负面影响。因此可以说，防范风险的发生是行政许可制度最基本的功能。

公民在权利的行使过程中，应当以不损害他人的权益为条件。我国现行《中华人民共和国宪法》第51 条规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。从形式上来看，行政许可制度的建立是以限制人们任意行使权利为主要特征的。其目的是防止权利的滥用，防止侵害其他公民的自由和权利以及社会公共利益。从环境保护的要求看，随着人类进入现代社会，行政许可制度的建立和运行，恰好适应了广大人民群众维护自身环境权益的迫切需要。

2.2 行政许可的实质是进行无害性或低害性审查

1789 年法国《人权宣言》第4 条规定：“自由就是有权从事一切无害于他人的行为”[2]。具体到行政许可事项，法律要求相对人不得未经申请即从事某种行为，从而使行政机关有机会事先审查其所从事行为的无害性或者低害性。由于人类从事生产活动的各类限制条件所在，在一定历史阶段上，在生产过程中企图做到完全无害是极为困难的。马克思在《资本论》中曾经专门论述生产过程中对于生产中的“排泄物”的利用问题，本身就是认可了生产活动中企图做到完全无害性的困难性[3]。因此，行政许可的实质就是进行无害性或者低害性审查，也就是说，能够实现无害性为最高要求，但是，如果在一定的历史条件下虽经努力但仍然不能达到完全的无害性，那么，努力争取最大程度的低害性，也是一个正确的选择。

行政机关进行许可审查的内容，是对申请人是否具备一定的条件或者资格进行核实。申请人具备法律规定的条件或者资格的，准予其从事该项行为；凡是不具备法律规定的条件或者资格的，则不允许该主体从事该项行为。《行政许可法》第2 条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。笔者认为，该法对行政许可概念的界定，正是建立在“无害性审查”或者“低害性审查”的理论基础之上的。全面认识环评许可的实质是进行无害性或者低害性审查，有助于明确生态环境部门的职责，强化生态环境部门的法定义务。生态环境部门在环评许可领域的职责，不仅仅是对环评项目进行审批，还应对被许可事项进行全过程的监督和管理，包括对建设项目运行情况的后评价等。

3 环评审批中存在的问题及成因

3.1 我国以往环评审批的成就和问题

多年来我国施行环境影响评价制度，对预防环境污染和生态破坏发挥了重大的积极作用。我国几十年来环境保护事业之所以取得巨大成就，环境影响评价制度功不可没。但在肯定成绩的同时，也要正视其中存在的问题，以促进生态环境部门有力改进工作。

(1) 关于环评许可后出现的环境污染和生态破坏

对于建设项目投入运营后产生的环境污染和生态破坏，环评许可工作部门要有清醒的认识。2022年7 月21 日，生态环境部举行新闻发布会，严肃批评了一些单位环评工作不负责任甚至粗制滥造、弄虚作假的行为[4]。根据发布会提供的资料，2021 年以来，生态环境部指导全国各级生态环境部门加强常态化监管，已将存在环评文件编制质量等问题的265 家单位和217 人列入环评失信“黑名单”或限期整改名单。生态环境部还分4 批将29 份环评文件有严重质量问题的线索移交地方生态环境部门依法查处。各地生态环境部门加大执法力度，据不完全统计，已依法查处环评文件严重质量案件50 多件，罚款金额1 400 多万元[5-7]。以上数据，在一定程度上反映了环境影响评价和环评许可工作自身存在的问题，为各地环评和相关的审批工作提出了警醒。

(2) 关于建设项目环评许可后引发的信访问题

多年来，我国一些地区因建设项目立项，引发周边地区人民群众的群体性事件。如在厦门市海沧PX 建设项目中，虽然2005 年原国家环境保护总局通过了该项目的环境影响评价文件，但由于其评价过程中未有效进行信息公开和公众参与，导致出现信访问题。2007 年3 月，中国科学院院士赵玉芬等105 名政协委员联名签署了“关于厦门海沧PX 项目迁址建议的议案”，呼吁叫停该项目。后为抵制PX 项目落户厦门海沧区，部分厦门市民集体在厦门市政府门前表达反对意见。又如2013 年5 月，由于昆明安宁石化项目环境影响评价过程中存在信息披露不充分和缺乏公众参与等问题，引发了昆明市居民反对在安宁草铺工业园区建设1 000 万t 炼油项目的群体性事件[8-9]。

以上案例说明，环境影响评价过程中缺乏信息公开和公众参与，不仅会导致环评许可没有得到当地居民认可，而且因相关的群体性事件，使得经济效益高的建设项目难以在当地开工投产。

(3) 环评许可中存在的若干程序问题

我国环评制度在执行过程中也存在一定程度上的程序瑕疵，引发项目申请人和企业周边地区居民的不满。如行政许可程序不够公开透明，申请人难以了解生态环境部门在实施环评许可中的法律依据、条件、程序和得出结论的具体理由；环评许可程序缺乏公平机制，例如缺乏必要的听证制度、说明理由制度等；环评许可的处理期限规定不够明确，生态环境部门拖延办理环评许可的现象在一些地方时有发生；环评许可程序的权利义务不对等，对于项目申请企业要求提交的申请材料过于琐碎、庞杂；设定项目申请人的义务多，而设定生态环境部门的义务少；有的生态环境部门在准予行政许可后收回、撤销、换证，而未征求被许可人的意见。环评许可程序的缺失以及许可程序的不合理，不仅严重影响环评许可的社会效果，而且损害了当地的营商环境。

3.2 原因分析

以上建设项目投产后造成严重的环境污染和引发的群体性事件，说明了生态环境部门在建设项目的审批过程中尚存在改进工作质量的空间。笔者通过调研后发现，生态环境部门在环评许可工作中存在如下问题。

(1) 环评许可所遵循的法律原则存在缺位问题

以2015 年12 月原环境保护部颁发的《关于规范火电等七个行业建设项目环境影响评价文件审批的通知》为例，在《火电建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》中仅有第2 条的规定涉及到法律原则问题：要求项目建设符合环境保护相关法律法规和政策，符合能源和火电发展规划，符合产业结构调整、落后产能淘汰的相关要求等审批原则。其余的规定都是一些技术政策要求。

在《水电建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》中仅有第2 条规定涉及到法律原则问题：要求建设项目应当符合环境保护相关法律法规和政策，满足流域综合规划、水能资源开发规划等相关流域和行业规划及规划环评要求，梯级布局、开发任务、开发方式及时序、调节性能和工程规模等主要参数总体符合规划等审批原则。《钢铁建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》《铜铅锌冶炼建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》《石化建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》《制浆造纸建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》《高速公路建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）》等文件，亦均是仅有几个条文涉及到法律原则，其余的规定依然都是一些技术政策要求。

2016 年12 月24 日原环境保护部办公厅发布《关于印发水泥制造等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则的通知》，2018 年1 月5 日原环境保护部办公厅发布《关于印发机场、港口、水利（河湖整治与防洪除涝工程）三个行业建设项目环境影响评价文件审批原则的通知》。在以上各项关于建设项目环境影响评价审批的文件中，仅仅从技术层面对环评项目的审批提出要求，而没有对《行政许可法》语境下需要遵循的法律原则作出明确规定。作为一个例外，以上各文件，都在其中保留一条“按相关规定开展了信息公开和公众参与”的规定。但是，对这些信息公开和公众参与的要求，并没有配套的具体操作程序，因而未能引起生态环境部门的高度重视。这就导致在环评文件审批之后，前述的环境污染和生态破坏问题依然高位运行，并常常发生相关群体性事件的原因所在。

(2) 《行政许可法》的规定在实践中没有得到重视的历史原因

《行政许可法》规定的法律原则在实践中没有得到普遍遵守，以上已经作过描述。该现象的出现有着一定的历史原因。主要在于全国人大常委会2002年制定《环境影响评价法》时，《行政许可法》还没有出台，环保系统的业务专家对于行政许可制度并不了解。我国有关部门在起草《环境影响评价法》的时候，并没有想到在环境影响评价文件的审批，需要遵循行政许可制度的要求。这就导致在一些地方，在项目审批和指导项目审批的过程中，并没有按照《行政许可法》的规定对待环境影响评价报告的审批。也就是说，在起草《环境影响评价法》的时候，专家们是从如何保障政府决策的科学性的角度来认识和对待环境影响评价文件的审批，而未从行政许可的角度提出法律要求。因此，仅按照《环境影响评价法》的规定进行环境影响评价文件的审批，而忽视《行政许可法》规定的各项法律原则，不可能有效地发挥环评许可作用。

(3) 行政许可法规定的重要制度没有普遍实施的表现

2004 年7 月1 日起施行的《行政许可法》，规定了一系列的重要制度，但这些制度在环境影响领域某些方面未得到认真地贯彻施行。如《行政许可法》所要求的一些法律原则和程序要求，在一些地方的生态环境部门中，未得到认真遵守。有的地方认为遵守行政许可的程序，时间太慢，影响投资的效率，会破坏当地的营商环境。还有的地方，在环评行政许可的过程中，将生态环境部门负责环境影响评价文件审批的人员与当地的行政审批部门合并，要求在项目申请的当天，必须批准项目申请人的建设项目申请，从而将环评行政许可制度和程序当成摆设，造成建设项目的环评行政许可形同虚设，为生态环境事故埋下重大隐患。

早在2009年，多晶硅就被定位为十大产能过剩行业之一。中国有95%的市场在国外，国内仅有5%的市场。出于对产能优化和利用绿色资源的考虑，开发国内市场显得十分必要。

4 应遵循的环评许可原则

环评许可的各项法律原则，是指在目前的环评审批工作中，有关生态环境部门应当遵循的《行政许可法》规定的各项法律原则。但是，由于这些原则在环评审批的实践中未得到高度重视，引发了不良后果，因此才有了强化实施环评许可各项法律原则的必要性和紧迫性。

各地生态环境部门在建设项目的审批过程中，遵守《环境影响评价法》以及生态环境部关于环境影响评价文件审批的各项要求，这是必要的，但与此同时，还需要严格遵守《行政许可法》的各项法律原则。对于各级生态环境部门仅仅执行与环境影响评价相关的法律法规，而不重视并严格执行《行政许可法》的法律原则的行为，应当引起高度重视并注意改进。

根据《行政许可法》和配套法规的要求，开展环评许可应当遵循以下法律原则。

(1) 合法原则

合法原则是依法行政原则对行政许可程序提出的明确要求。在环评许可程序制度中，遵循合法原则，就要求环评许可程序的启动、运行以及终止的各具体的步骤以及相应的程序性要求，都应当有明确的法律法规依据，而不能与这些法律法规相抵触。

(2) 公开和公正原则

公开原则是指行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为的一项重要原则[10]。在环评行政许可的实施过程中，公开原则主要体现在：1）行政许可的法律依据要公开；2）生态环境部门实施行政许可的权限以及内部机构职责等也要公开，包括行政机关处理行政许可的经办机构、联系人员等在内的信息都应当公开[11]；3）有关行政许可事项的决定内容，包括准予行政许可的决定、不予行政的决定、中止行政许可的决定、撤销行政许可的决定等各种行政许可的决定，其处理的内容都应当公开，但涉及国家秘密和商业秘密的部分除外；4）作出的行政许可决定的过程，也要体现公开原则，为此应当建立健全有关行政许可规定的公布制度和公示制度。坚持公开原则有利于提高政府工作的透明度，有利于预防腐败行为的发生，有利于政府决策得到人民群众的理解和支持。

公正原则是指排除行政主体可能造成偏见的因素，使之公平地对待许可申请人，合理行使自由裁量权。《行政许可法》将反对歧视作为行政许可的一项重要规范。根据公正原则，要求行政机关在行使行政权时，应当对所有人一视同仁，没有偏心，要求行政程序的因果关系应当符合逻辑、符合理性，平等地对待申请人，作出的决定和结果应当公正，在办理的过程中也应注意平等对待申请人，给他们应有的表达意见的机会。在建设项目的环评许可中坚持公正原则，生态环境部门作出的决定才具有可接受性，才会得到行政相对人和周边地区人民群众的认同。为了防范生态环境部门在环评许可程序中不当行使权力，有关部门应当建立调查制度、回避制度和权力分解与集体决定制度，以有效预防环评许可中可能出现的不公正行为。

（3）公众参与原则

公众参与原则是明确广大人民群众拥有参与环境保护管理的权利并保障其行使这些权利的基本遵循[12]。公众参与原则与公开公正原则关系密切、联动实施。鉴于建设项目的开工建设和投入运营会对周边地区人民群众生活和工作、学习产生重大影响，因此对建设项目的选址和开工建设等重大行为，有关生态环境部门应当根据《行政许可法》和《环境保护公众参与办法》的规定，全面听取周边地区人民群众的意见，尊重他们的陈述权，努力维护他们的合法权益。在环评许可过程中坚持保障公众参与的原则，应当包括但不限于以下方面：1）环境保护公众参与应当遵循依法、有序、自愿、便利的方针，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展；2）公众参与的具体方式包括进行问卷调查、召开座谈会、专家论证会、听证会等；3）鼓励和支持周边地区人民群众主动通过电话、信函、传真、网络等方式向生态环境部门提出意见和建议；4）生态环境部门向建设项目周边地区的人民群众征求意见时，应当与坚持信息公开原则结合起来，及时主动公布与建设项目相关的信息，包括建设项目的背景资料、征求意见的起止时间、公众提交意见和建议的方式、具体的联系部门和联系方式等；5）生态环境部门组织召开座谈会、专家论证会征求意见的，应当做好充分的准备，提前将会议的时间、地点、议题、议程等事项通知参会人员，必要时可以通过政府网站、主要媒体等途径予以公告；6）对于重大的建设项目或者可能产生重大环境影响的建设项目，生态环境部门应当主动向社会公告，并依法举行听证会；7）生态环境部门应当对人民群众提出的意见和建议，进行科学归类整理、认真分析研究，在研究是否许可时予以充分考虑，并以适当的方式向人民群众作出反馈；8）生态环境部门发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位重新征求公众意见，退回环境影响报告书。

（4）信赖保护原则

所谓信赖保护原则，是指政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。由此可见，信赖保护原则的核心是维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当利益。《行政许可法》确立了规范我国行政许可行为的重大原则——信赖保护原则（英美法称“禁止反言”原则）。在该法第8 条中对这一原则的各要素进行了明确规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的上述法律文件修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。之所以在《行政许可法》中确立信赖保护原则，一个重要的原因，就是长期以来有诸多的行政机关缺乏诚信，行政行为反复无常，在行政相对人依法取得行政许可后，行政机关竟然随意撤销、变更该行政许可，给行政相对人造成较大甚至重大经济损失，甚至导致企业的破产。

根据信赖保护原则，要求生态环境部门在环评许可的全过程都要维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当利益，而决不能朝令夕改，随意给企业设定环评许可，又随意撤销企业的环评许可。这一原则在环评许可中可以分解成3 个要素：1）环评许可一经作出，非有法定事由并经法定程序不得随意改变或撤销；2）生态环境部门即使因公共利益需要改变、撤销该环评许可，也应对之进行利益得失的评价，只有当公共利益方面的利益大于行政相对人的私益时，方可改变、撤销该环评许可；3）环评许可因公共利益需要作出改变或者撤销而给企业造成经济损失时，应当给予相应补偿。

(5) 监督原则

所谓监督原则，是指建设项目申请人在申请行政许可的过程中，要接受广大人民群众的监督，要接受舆论监督和社会监督，下级部门要接受上级部门的监督。不仅如此，还要强化事中和事后监督[13]。由于环评许可权的行使对于人民利益关系重大，因此，必须加强对环评许可行为的监督，确保生态环境部门实施环评许可时做到依法许可、公正许可。

首先要建立内部的监督制度。生态环境部门要制定严密的内部约束制度和监督措施，防止环评许可审查权过分集中到个人，而应通过严格的会议审查和制约制度，防止对权力的滥用。其次，要建立对环评许可的实施机关和工作人员的社会监督。对违法实施环评行政许可的，要支持公众举报。再次，要加强对环评许可实施情况的司法监督。申请人和有关各方不服生态环境部门实施环评许可行为的，可以依法提起行政诉讼[14-15]。对于相应的群体性事件，应当在法治的轨道上有序解决。

以上各项实施环评许可所应当遵循的法律原则，是落实《行政许可法》的最低要求。在环评许可的实践中，除了强化实施这些原则之外，还要严格遵守环评许可审批的特殊原则，比如“三同时原则”、风险防范原则、“损害担责”等。

5 结语

由于历史原因，当前我国一些地方在进行环评许可时，仅按照《环境影响评价法》及其配套规定进行，而对如何贯彻实施《行政许可法》，尤其对全面落实《行政许可法》所规定的各项法律原则，重视的程度显然不够。这些问题的存在，与建设法治政府、全面实施依法行政的要求有一定差距。这种局面应当尽快改变。在深入贯彻落实《行政许可法》的大背景下，生态环境部门开展环评许可，既要执行《环境影响评价法》以及配套文件的要求，更要执行《行政许可法》规定的各项法律原则，只有这样，才能保证我国的环评许可工作沿着法治化的轨道正确进行。同时，环评许可的实践也为修改《环境影响评价法》提出了新要求。建议生态环境部将修改《环境影响评价法》的工作尽快提到工作日程上来，以使《环境影响评价法》与《行政许可法》有机衔接，充分满足新形势下建设法治政府、全面依法行政、建设美丽中国的实际需要。