“双减”政策下乡村义务教育良性发展路径探究——从“课后服务”何以存在与发展说开去

王文浩 徐梦瑶

(武汉大学马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

社会转型时期乡村学校面临萎缩、凋敝、生源数目锐减与教师积极性不高并存的问题，同时家庭教育的危机也冲击着教育教学质量，限制着乡村义务教育的发展。[1]当下，乡村义务教育显露出发展程度低、发展不充分与竞争力孱弱等缺陷，难以应对与城市学校之间的生源、师资和教学质量竞争，突出表现为乡村生源和师资流入城市的逆差趋势愈演愈烈。

经济发展带来的就业机会等效益在乡村教育受众中产生了很大影响，农民群体进城务工现象越发普遍，而日渐丰裕的经济收入和随迁子女入学机会的相对增多又加剧了乡村学生的流失，由此所带来的乡村学校“空心化”境况不仅抑制了乡村义务教育良性发展的可能性，还增加了城市学校破解“大班额”等生源冗杂问题的复杂性。[2]此外，负担过重的乡村教师工作积极性不高、专业化水平低，甚至养家糊口难以为继，不得不转移到其他行业，束缚了乡村教育的进一步发展。[3]同时，乡村学校教师“老龄化”问题也愈加严重，限制了乡村义务教育的发展实效。[4]

实际上，乡村教育受众选择进城就读的一个重要原因，就在于城市中较为完善的课后辅导班等设施可以在一定程度上填补家庭教育的缺位，而乡村学校教师繁重的非教学任务本身就已经侵占了其大量时间和精力，辅导学生课后学习的工作效果欠佳，日渐“老龄化”的教师队伍又使其难以高质量地完成教学任务，乡村学校的学习风气与教学质量更难以与配套设施完善、生源质量较好的城市学校相比。而教育受众的关注焦点又恰恰在此，那么在择校上，也必然更倾向于城市学校。但是，课后辅导班的种种乱象也甚嚣尘上，有些辅导班经营者以“包入学，进好班”为宣传口号，承揽生意，也有一些在编教师为赚取更多报酬，参与到这种谋利行径之中，甚至充当其中的主角，要求学生必须参加等，严重损害了学生的受教育权益和教学秩序。

2021年7月24日，两办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》，明确提出“建设高质量教育体系，强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理”的教育改革指导思想，要求构建良好的教育生态，发挥学校教育的主体作用，对课外培训作出系统整治和严格监管的举措，并合理利用校内资源，探索更为有效的学校课后服务模式。基于此，在“双减”政策指导下，坚持问题导向，不断优化乡村义务教育资源供给的方式、侧重点，对现存的课外辅导机构进行系统矫治，并依托学校资源，积极开发“校办”课后服务，既是推动乡村义务教育发展模式改革的当务之急，也是乡村学校抓住机会、推进实现良性发展的重要利好时期。从“课后服务”何以存在和发展的角度，来探讨“双减”政策下的乡村义务教育良性发展问题，是本文研究中心。

一、课后服务缺位——乡村义务教育良性发展面临的突出问题

自由竞争的市场经济体制为私营教育机构等市场主体提供了趋利的环境，不同形式的课后辅导班与民办学校鱼龙混杂，吸引了乡村学校很大一部分生源。应试制度对于分数的硬性要求，促使教育受众想尽一切办法提高分数，随着经济水平的提高，日益富裕的教育受众不吝惜“花钱买高分”，对于老牌名校和“优质”辅导班的追求更助推了乡村学校的生源流失。而乡村教育受众的家庭教育囿于父母能力、时间等因素较难开展，其对课后辅导的需求也促成课外辅导机构的蓬勃发展之势。与这种发展势头相对应的经济增收空间也驱动作为“理性经济人”的广大教师怀有侥幸心理，加入组建和经营课后辅导机构的浪潮之中，对乡村义务教育的良性发展形成冲击。

首先，教育供给体制存在局限，使得乡村教育受众对于课后辅导的迫切需要难以得到重视和满足，是乡村义务教育良性发展的阻力。一是政府教育部门单方主导的决策模式往往不能实现精准供给。政策与教育受众之间的信息不对称，导致相关决策部门与学校、家长之间未能建立有效的沟通机制，再加上政府目标与公众利益的偏差使得教育事业的供给似乎在“独立运行”，而非契合教育受众的教育需求。[5]二是政府对软件供给重视度不足。政府过分追求易量化的硬性指标，如仪器设备、校舍建设等，但学生择校更看重的是课后辅导、校风学风、师资质量等软件水平，单纯硬件上的供给不能解决乡村中小学面临的问题。应该清楚的是，指标的达成并不代表办学水平的飞跃，而教育质量、教学效果等方面的优化，却恰恰是难以监控且极为关键的地方。三是部分政策贯彻落实不到位。横向上，政府内部协作不到位，导致在供给职责的承担上推诿扯皮；纵向上，自上而下的信息传达机制极易造成信息失真，信息渠道的不完善使政策执行效果的评价和问责无法实现，更谈不上对于政府供给相应的调整与反馈。

其次，乡村学校办学体制存在弊端，使得乡村教师的收入水平和福利待遇较低，其积极性受打击，转而选择在课后辅导班中赚取收入，是乡村义务教育良性发展面临的一大难题。现行教育体制大多是把中学和小学的教育阶段分开，使得初中和小学的教育脱节，中间在管理上基本没有衔接。而初中教师相对宽裕，乡村小学的教师则较为匮乏，一名教师身兼多职的情况并未根本改变[6]，加之教师管理体制上编制问题的限制，引发了中小学师资力量分配不均的现实情况，也难以实现乡域间教师的合理流动，因此，乡村中小学严重脱节的体制问题愈发限制了乡村义务教育的良性发展。同时，近年义务教育财政管理体制的改革导致人事权随着财权向上转移，而县级部门又缺乏对基层教师情况的了解，难以对教师考核进行最系统真实的评估，极易削弱乡村教师的积极性，加剧师资流失，降低学校办学水平。乡村教师的“闲置”和晋升困难，与较低的经济收入水平相互交织，导致广大教师“自谋生路”，为从事“课后辅导班”的相关业务埋下了隐患。

再次，乡村义务教育阶段学校的课后辅导功能相对缺失，是加剧生源流失和限制教学水平提高的掣肘。相比于城市，农村经济发展水平和程度较低，农村家庭的收入基本依靠家长的繁忙工作，故对于学生的课后辅导往往无暇应对，且家长本身的受教育水平可能也不足以辅导学生功课，催生出对课后辅导管理班的迫切需求。而以营利为目的的私营课后辅导班，在乡村缺乏足够的市场和环境，必然不能大规模存在，趋于集中在城市学校周围。城市中各种“自办辅导班”的出现，不仅解决了乡村学生进城就读的住宿与就学问题，还适应了乡村学生家长的迫切需要[7]，而这一点在乡村义务教育的供给端却付之阙如，使得学生辅导的责任也压在了本就不轻松的乡村教师肩上，单纯依靠学校教师的无偿付出，不但不利于提升教师群体的工作积极性，而且不利于课后辅导效果的提升，削弱了乡村学校的吸引力。

最后，乡村教育受众对课后辅导和服务的需要以及民众潜在的“望子成龙”心理促使其流向城市学校，也是影响乡村义务教育良性发展的重要原因。部分乡村父母的从众心理、攀比心理使他们对子女教育投资缺乏理性，在“再穷不能穷孩子，别人的孩子去县城就读，自己的孩子也要上”等攀比心理的引导下，尤其是在一些课后辅导机构“包入学，进好班”等宣传口号的诱导下，产生送子女去城市学校就读的行为趋向便更为强烈。另外，这类人群大多在乡村学校就读过，对于乡村学校的校风校纪有种刻板印象残留，一些乡村学校校风校纪的相对松弛使得校园内外各种非常规诱因——诸如网吧、烟酒、校园暴力等对学生的身心健康造成了极大的威胁。而良好的校风校纪又是学校正常教学任务顺利开展的前提和基础，学生家长对于学生发展的未来期望必然导致其对学校校风校纪提出更高要求，同时出于对城市的向往和望子成龙、望女成凤的心态，自然会要求更为严格有效的管理和课后辅导，在择校等行为选择上也会有所表现。

二、发展学校课后服务——推动乡村义务教育良性发展的路径探索

在“双减”政策理念的指导下，充分发挥政府、学校作用，同时合理引入社会力量，形成以教育受众为核心、政府为主导的多维供给机制是实现资源的优化配置、推动乡村义务教育良性发展的基础。其中，政府为教育受众提供政策支持和保障，与学校联通互动，并对各类培训辅导机构进行监管，规范培训服务行为；学校作为教育供给的直接提供者，能够在第一线收到教育受众的需求反馈并做出反应，同时能够运用其自身的教育资源，提高课堂教学质量，开设课后服务活动，完善家校社协同机制；对社会力量的主体而言，要对校外培训机构进行学科类培训和非学科类培训的区分，使其严格遵守各项规定开展活动，并发挥少年宫、青少年活动中心等校外场所作用，结合教育受众需要，灵活迅速地提供精准供给；教育受众直接向学校提出需求反馈，并通过信息反馈渠道将供给调整的信息反馈给政府相关部门。简言之，发挥学校在义务教育第一线的作用，同时重视社会力量的效率优势，破解单一供给主体的失灵问题，搭建高效、多样化的课后辅导服务培训平台，形成循环网络，构建具有可持续发展能力和自我调整能力的乡村义务教育发展生态圈，加快推动乡村义务教育发展模式改革，是促进乡村义务教育良性发展的重要内容。

其一，要契合乡村教育受众需求，探寻义务教育精准供给的途径与方法。政府是教育资源供给的主体，要推动乡村义务教育的良性发展，发展学校课后服务，就必须从政府方切入，探求精准供给。作为教育政策直接影响的对象，教育受众对于政策“实然”是否符合政策“应然”有着最直接的体会，政府方对教育受众需求的全面理解是精准供给的前提条件。[8]因此，应构建完善的供给决策机制与利益表达机制，使供给端与需求端两侧的信息交流保持畅通，打开社会表达意见、政府接受监督的双向渠道。相关政府决策部门在政策制定之前，应充分调查研究，提高决策信息准确度，鼓励和支持相关民众建言献策，此外，政府相关部门应开通由基层教育工作者和教育受众直接对话高层官员的信息交流渠道，规避决策信息失真。

其二，乡村学校要提供课后服务，政府也应加强对学科类课外培训机构的监管。以课后辅导班为代表的社会力量的存在已经证实了义务教育“配套服务”存在的必要性。因此，在“双减”政策的指导下，乡村学校要综合考量自身特点，合理配置校内资源，开办免费线上学习服务和课后服务渠道，并重点提升乡村学校课后住宿和生活管理方面的服务质量，在一定程度上填补乡村学校课后学业督促的空缺。而课后服务的开办必须以保证学校的教育质量为前提，不能将课后辅导当成课堂低效的补救措施。此外，广泛存在的城市中学通过私营辅导机构与乡村小学联系私下招生、挖走生源等现象，实际上是一种较为混乱的无序供给的表征。这种供给虽为部分受益群体提供了方便，但在整体上影响了政府义务教育的有效供给。因此，政府应针对社会上的课外辅导机构出台具体的监督管理办法，落实“双减”要求，规定严格的市场准入条件，对面向义务教育阶段学生的学科类、非学科类课外辅导机构实施常态化监管，建立“黑白名单”制度。[9]

其三，加大福利力度，在乡村教师考核晋升上有所倾斜。当前，乡村留守儿童比例大，家庭教育缺失严重，乡村教师实际上承担了学生学习、生活以及心理等多方面的教育和管理工作，任务和压力较重，但是收入与付出往往又不甚匹配，对于教师的积极性有所打击。此外，在“双减”政策目标下，校办课后服务的开展，仍要依靠在校的乡村教师群体。因此，应系统提升教师工作报酬，可从物质奖励和价值激励两方面着手，在物质奖励上，提升基本工资水平，实行津贴与工龄、工作地区相适应的福利机制，专项工作给予专项补贴，完善养老、医疗与社会保险服务；而在价值激励上，以乡村教师寻求晋升的社会价值取向为前提，从级别和职位两方面拓宽晋升空间，规避晋升考核不规范现象的发生。[10]另外，学校在整个教育流程中处于政府供给与教育受众需求的中间环节，应结合目标管理与关键绩效指标激励的方法，通过控制学校内部各工作流程输入端、输出端的参数，对各教师的工作进行设置、取样、计算和分析，进行目标式量化管理，将学校的战略目标分解成教师可操作的工作目标，实行标杆管理法，鼓励学校间取长补短、优势互补，相互学习优秀学校的管理方法、考核制度，以期缩小教育水平差距。[10]

其四，强化乡村学校软件建设和纪律建设，发展特色课后服务，提高服务质量。加强学校校风校纪建设，完善课后服务与管理是乡村学校实现良性发展、改变教育受众固有认知的关键。一是要求全体师生必须严格遵守学校管理制度，尤其管理人员必须提高执行制度的能力，严格监督检查，打击不当行为。二是要加强精神文明建设，发挥德育作用，利用相关活动、讲座及宣传标语，将德育渗透进学校的各个角落。三是要加强师德师风建设，深入开展师德教育，并加强校园文化及学风建设，以农村地区的乡规民约、民俗民风、历史传说为载体，挖掘历史文化资源，开展乡土特色实践活动，培育特色学风，建立良性优质的特色创新教学文化。“善之本在教，教之本在师，穷区优教，教师先行”，师资素质的提高是教学质量提升的关键，教学优质资源共享也是发展特色服务、推动乡村义务教育良性发展的重要举措，各地应结合本地实际情况，通过建立学校联盟、集团化办学、对口帮扶等方式，发挥优质学校的辐射带动作用，扩大优秀教育资源的覆盖面，整体带动乡村学校教学水平。[11]

其五，要完善多维筹资机制，保障乡村学校课后服务的运转，并适时引导校外培训机构的转型。一直以来，乡村学校的办学经费和教师工资等基本来自于上级财政拨款，学校自身几无营利渠道，在“双减”政策落地后，一些校办课后辅导渠道的开通和发展，必然对经费等资源产生更多要求。校办课后服务实际上属于准公共产品，可适当采用“政府供给+合理收费”的模式保障资金供给，结合各地区实际，在政府财政保障为主的前提下，有条件地实行“不等额收费”，对于困难家庭和低收入群体免费开放，并建立课后服务的资金使用监督机制，保证专款专用。另外，要积极引入社会力量，充分利用既往课外辅导机构的师资优势和丰富经验，以政府购买公共服务的形式，引导校外培训机构的转型。乡村学校的硬件设施往往较为陈旧和简陋，可通过与校外培训机构进行合作，购买其为课后辅导提供场地、进行课程开发和管理等服务。同时，乡村学校可通过学校外聘或人才遴选等方式，选拔具有专业资质和经验的教师进入校办课后服务的具体工作中，为学生进行授课和指导。

在应试教育下，课后辅导的存在有其必然性和实际意义，但是一定程度的“辅导班乱象”又损害了义务教育均衡发展的实效，也背离了义务教育阶段的教育初衷，特别是对乡村学校的教育事业形成冲击，更加重了广大学生的负担。实际上，乡村学校“空心化”与城市学校“大班额”问题的一个重要诱因，即是城市课外培训体系的完善及其对乡村教育受众的吸引。在“双减”政策背景下，由乡村学校主导的课后服务渠道逐步建立和完善，为乡村教育受众提供了一个新的选择，也是推进乡村义务教育良性发展的一个动因。对于资源相对匮乏的乡村学校，既要保证学校正常授课的质量与水准，也要兼顾校办课后服务的实际效果，如何保障师资和经费等问题，亟待进一步探讨和解决。