流域横向生态补偿进展及发展趋势

陈 进

(长江科学院 流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010)

1 研究背景

进入21世纪，我国大力推进生态文明建设，作为生态文明建设的重要机制“生态补偿”相关的科研和项目实施也取得了积极进展。近年来，相关研究成果和实践案例大幅增长[1-5]，特别是2016年开始的长江大保护，使流域生态补偿、生态系统服务价值及实现机制等成为环境经济学研究领域的热点[6-8]。在政策层面，国家及各省市分别推出了一系列促进生态补偿的政策或者计划，如2016年国务院办公厅下发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求到2020 年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域的生态保护补偿全覆盖，推进横向生态保护补偿。要求研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法，同年财政部等4部委联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出了分阶段递进式工作目标，明确了流域生态补偿的原则、权责关系、补偿基准、补偿方式以及补偿协议签署等关键内容；2018 年财政部印发了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，提出了“通过统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金，建立激励引导机制，加大对长江经济带生态补偿和保护的财政资金投入力度”；2019 年初，国家发展和改革委员会等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，同年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》；2021年5月财政部等4部门联合印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》；2021年9月中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等。

同期，长江经济带11个省市分别建立了各区域内的生态保护补偿机制。在流域横向生态补偿方面，仅在长江经济带内就已经先后建立了新安江、赤水河等5条跨省际的流域横向生态保护补偿机制，有了初步的实践经验，但相关科学研究及机制设计跟不上国家和流域保护的需求，主要问题是流域横向生态补偿涉及生态环境要素和利益主体多，市场参与机制不健全，问题复杂，难点较多。

本文在总结国内外流域生态补偿研究和实践基础上，以长江为例，讨论目前流域生态补偿经验和存在的问题，分析流域生态补偿对象、实施模式和补偿标准等问题，并对几种典型类型的流域生态补偿机制的建立提出建议。

2 流域生态补偿案例和问题

2.1 案例分析

2016—2018年，受国家财政部项目资助，我们课题组开展了“长江生态补偿机制与实施方案”研究[9]，曾经对国外生态补偿案例进行过归纳总结，与我国比较，国外生态补偿有如下几个特点：

(1)虽然发达国家开展生态补偿较早，但无论案例数量和规模都不如我国。主要原因是我国过去40 a经济社会快速发展给生态环境影响较大，近10 a来，国家大力推进生态文明建设，生态补偿需求巨大。

(2)国际上开展的生态补偿案例数量虽然不多，但补偿类型多，包括自然资源开发利用和生态系统保护2方面，如水质、水源涵养、森林保护、耕地利用、矿山修复和国家公园建设等。

(3)生态补偿模式多样，市场和社会参与较多。

(4)保护地人类活动较少，可以充分考虑生态系统服务价值，补偿标准较高[10]。

我国在生态补偿制度实践方面虽然起步较晚，但进展快。从广义来看，1998年以后国家实施的天然林保护、重点水土流失地区治理、2005年开始三江源自然保护总体规划实施和2020年开始的长江10 a禁渔行动计划等，都属于生态补偿的案例，但都属于国家和地方政府实施的纵向生态补偿。在流域横向生态补偿方面，截至2021年，已经签订协议跨行政区横向生态补偿主要案例如表1所示，总结这些案例，发现有以下特点：

表1 流域横向生态补偿典型案例Table 1 Typical cases of horizontal ecological compensation in basin scale

(1)除赤水河外，其他全部是2个行政区之间，赤水河属于全河流，涉及云贵川3省。

(2)除潮白河外，都是以水质作为考核对象，潮白河同时考虑了水量要求。

(3)除新安江外，都是以监测断面水质达标情况为依据，新安江考虑了主要污染物浓度及权重变化情况，采用补偿指数方法。

(4)已经签署3轮协议的有新安江[11]和汀江—韩江，签署2轮协议的有滦河、东江和九州江，其他都仅签署1轮协议。

2.2 存在的问题

上述案例对于推动我国流域横向生态补偿提供了很好的经验，也发现了一些问题，主要有：

(1)目前补偿对象单一，主要针对水质达标，尚未考虑生物多样性或者生态系统完整性。

(2)考核断面主要集中在两行政区之间的跨界河流上，跨多省市、或者左右岸之间很少。赤水河虽然是全河流，但其长度仅445 km。已有案例主要集中在中小河流或者跨界河流之间，没有超过1 000 km的大江大河或者整条河流。

(3)考核指标主要以化学需氧量(COD)、氨氮、总磷和总氮等主要水污染指标为依据，考虑其他污染物等综合指标较少，特别是优质饮用水源指标基本没有考虑。

(4)补偿主体单一，无论是纵向的还是横向生态补偿，一般都是以国家和地方财政转移支付或者专项资金为主要基金来源。国家投入资金一般要求地方财政配套，对于上游经济欠发达地区而言，该机制又加大了地方债务压力，从而导致上游地区对建立生态补偿机制的积极性不高。

(5)补偿资金主要以工程项目形式用于上游水污染治理，直接补贴到保护地居民(主要是农民)极少，公众对参与生态补偿的积极性不高。

(6)补偿基金渠道单一，企业和社会资金参与少，或者参与渠道不畅。

(7)流域综合监测系统不完善，各部门监测数据不能互联和共享，导致自然资源开发利用和生态系统保护基本资料不齐全，补偿标准难以科学确定，定期评价和考核体系不完善等。

3 流域生态补偿的内涵、对象、标准和模式

3.1 生态补偿内涵

生态补偿内涵是指对人类活动产生生态环境负面的外部影响给予的补偿活动，在国外称为生态服务付费，是以法律、政策和经济等手段对于生态环境保护和自然资源节约利用的制度安排，主要包括两方面内涵：一是对维护并提供生态服务功能的活动给予补偿；二是对损害或者降低生态服务功能的活动应该支付费用。

以断面水质达标为依据的流域横向生态补偿由于补偿对象单一、因果关系清晰，监测数据容易获得，所以能够在短时间内推广应用，但由于只考虑了水质指标，没有考虑生物多样性保护，只能算生态补偿的初级阶段。流域生态补偿是以流域为单位，综合考虑山水林田湖草的系统保护，目的是维护包括水环境质量在内的生态系统健康，支撑与维持人类赖以生存的生物多样性及环境功能。补偿对象包括水源涵养、土壤保持、生物多样性及栖息地、森林草原、耕地质量、洪水调蓄等多要素，这些要素许多是相互联系、相互影响，如水源涵养与土壤和森林保护之间、天然林保护与生物多样性及栖息地保护之间都密切相关，蓄滞洪区使用补偿，不仅可以减少洪灾损失，而且有利于湖泊湿地的生态环境健康。

3.2 补偿对象

过去，我国生态环境敏感区或者生态红线的划分涉及许多部门[12]，不仅类型多，单个保护地面积小，而且陆域与水域不统一，使得多要素生态补偿对象确定十分复杂。表2列出长江流域涉及的主要生态保护红线，所列内容并不一定全面，但如果将他们作为一个整体，应该说基本涵盖了流域生态补偿的主要对象，其中自然保护地涉及的生态补偿对象是综合的，一般是由国家或者地方开展的纵向补偿，如国家公园建设、长江10 a禁渔等;流域横向生态补偿主要涉及饮用水源地、水功能区省界缓冲区、水生生物等。

表2 长江流域主要生态环境红线Table 2 Descriptions of major red lines for eco-environment in Yangtze River Basin

3.3 生态补偿标准

生态补偿标准的确定目前争议比较大，不仅涉及自然资源和生态系统监测资料的完整性、评价方法的科学性等问题，也涉及到国家、流域和地方经济社会发展水平，甚至与人们的世界观和价值观等因素有关，对同样一片自然保护区，不同学者或者同一个学者采用不同方法，计算出的生态服务价值往往相差几倍，甚至几十倍，原因是许多珍稀物种到底有多大价值，很难计算，就像拍卖市场上的文物，由于其稀缺性和不可再生性，都是无价之宝，珍稀生物也一样。印度加尔各答农业大学一位教授，计算出一棵正常生长的、有50 a树的价值[13]：如果仅以大树的木材市场价格，大约值300 美元，如果考虑这棵树在50 a的时间里，通过光合作用生产出氧气、蛋白质、减轻大气污染、涵养水源，促进水分再循环、防止土壤侵蚀，增加土壤肥力，为鸟类及其他动物提供栖息地等生态服务价值，其价值近20万美元。尽管其计算方式不一定准确，但可以看出一颗半百的大树，其生态服务价值十分巨大，如果按照这样的价值，谁也不会为砍掉这棵树而付出巨大的补偿资金，这里就与人们的世界观和价值观有关系。如果单纯考虑自然生态服务无限价值，人类经济社会就无法发展，而且极少有人愿意为了保护自然，回归原始社会的生活方式。所以，生态补偿标准的确定应该综合考虑保护地重要性(等级)、生态环境服务价值和经济社会发展水平等多方面因素协调确定。

根据自然保护地性质和重要性，建议按表2中类型划分为国家重要保护红线、省级以上自然保护区和其他生态环境敏感区3个等级。生态环境服务价值的计算建议在参考国际上比较成熟的技术方法基础上制定我国的评价标准，建议根据国家、流域及地方经济社会发展水平和保护对象的重要性设立补偿标准的上下限，其中：上限值为保护区或者对象的生态环境服务价值；下限值在保护成本加上保护地发展的机会成本和生态环境质量改善增加值之间取最小值。

对于国家公园、国家级自然保护区等重要保护地，三峡、丹江口水库等重要水源地，原始森林和珍稀野生生物栖息区等重要保护地，应充分考虑其生态系统服务价值，补偿标准向上限靠拢；对于其他生态环境保护红线，现阶段补偿标准可以按下限考虑，体现出“谁保护，谁受益；谁破坏，谁付费”基本的公平原则；对于省级国家自然保护区，流域重点蓄滞洪区使用等补偿标准，可以根据流域和地区经济社会发展水平，在上限和下限之间取值。总之，生态补偿标准确定应该基于观测和科学计算基础上，通过国家、流域、地区和重要利益相关者协商确定。

3.4 生态补偿模式

国际上生态补偿模式主要有4种：

(1)政府财政转移支付和补贴。

(2)受益者支付。

(3)国际组织贷款或环境保护非政府组织(NGO)捐助。

(4)市场交易。

目前我国实施的生态补偿模式主要是前两种，但世界银行、亚洲银行等国际金融组织，世界自然基金会等国际非政府组织(NGO)在我国也开展过生态补偿项目，如大熊猫保护、东北虎保护、湿地保护、环境流量管理及江湖连通等项目，这些项目虽然规模不大，但在引进国际生态保护经验、培养相关人才和鼓励公众参与等方面起到重要作用。

近10多年来，中国长江三峡集团有限公司、贵州茅台酒股份有限公司等大型国企及阿拉善基金会等国内NGO组织在长江流域也开展了许多生态环境保护项目，企业和公众参与长江大保护的积极性在高涨，为社会广泛参与、构建多渠道生态补偿模式奠定了基础。

表3综合国内外补偿模式及未来发展趋势[14-17]，列举了流域生态补偿的6种模式。模式①—模式③在企业参与方面有一定的相关性，模式②企业是河道内用水的直接受益者，如水电和航运企业等，模式③是其他企业。模式③与模式④的主要区别是，绝大多数企业都具有生态环境保护的社会责任，他们可以通过直接投入或者绿色金融产品参与到生态补偿项目中，而模式⑤主要是通过各类市场机制，间接出资参与生态补偿项目。

表3 生态补偿模式Table 3 Modes of ecological compensation

4 长江流域几种生态补偿机制框架

4.1 流域生态补偿类型划分

理论上讲，流域生态补偿项目越综合越好，这样补偿保护效率更高，但也存在补偿要素和主体过多，项目设计和实施难度较大，所以推荐几种流域生态补偿类型见表4。

表4 长江流域几种典型生态补偿类型Table 4 Typical types of ecological compensation in Yangtze River Basin

表4中6种补偿类型并不完全独立， 类型①和类型②是陆域和水域结合， 保护对象是综合的， 几乎涵盖所有保护对象， 属于分块型的综合补偿。 几乎所有江河、 湖泊源头区都存在水源涵养区， 所以， 类型①涉及区域较多； 类型②一般都包含水源涵养功能， 类型①和类型②受益地区包括保护地下游的所有地区， 涉及地区多， 受益者关系复杂， 补偿标准难以确定， 所以， 过去这类补偿主要是国家和地区财政支持的纵向补偿。 类型③和类型④可能存在重复， 但受益地区或者主体比较明确， 考核指标容易确定。 类型⑤是长江大保护的重点， 目前实施的10 a禁渔属于纵向补偿典型案例， 但也存在补偿主体过于单一， 水电等河道内用水企业是野生鱼类主要影响者， 应该作为补偿的出资者， 下游的受益地区也应该参与补偿。 类型⑥目前尚未开展， 但十分重要， 因为长江中下游防洪保护区面积大， 遇特大洪水， 蓄滞洪区必须启用。

4.2 流域生态补偿几个难点问题的解决方案

4.2.1 块状生态红线的多受益地区或者受益主体

表4中类型①和类型②共同特点是陆域块状生态红线，主要问题是良好的生态环境受益地区和主体非常多，如何确定谁受益？受益者价值是多少？如何将补偿项目持久推进？等等。

类型①。长江流域有7 000条河流，水源涵养区涵盖面广，而且多在山丘区，目前除长江源区外，一般都建有调节能力较强的控制性水库，这些水库一般都是下游地区和附近城镇水源地。所以，江河源区水库库区也是水源涵养区，项目设计方案为：

(1)确定涵养区水质和水量现状(一般为Ⅱ类，最低标准为Ⅲ类，满足最小生态流量等要求)。

(2)计算维持和提高水质标准和水量保障率的管理和保护成本以及限制水源区经济发展的机会成本,在两者之间确定生态补偿标准的下限值。

(3)按流域或者主要行政区，确定主要受益地区和主要用水户每年取用水量，确定补偿资金上限值。

如果保护成本和发展机会成本(下限值)大于主要出资地区和用水户上限值，国家和地方政府进行补助，使补偿资金平衡；如果下限值小于出资地区和用水户上限值，多余资金设立流域生态补偿基金，用于弥补不足年份或者综合补偿基金。

类型②。受益范围更广，不仅流域各地是受益主体，甚至全国和世界各地的游客都是受益主体。这类项目应该是国家纵向和流域横向补偿的结合，与类型①的主要区别是计算自然保护地补偿标准应该全面考虑其生态服务价值，补偿标准一般取上限，目的是限制保护地进一步开发利用，加大保护力度。受益者可以从旅游收入中提取部分资金作为流域生态补偿基金，并且随着经济发展水平的提高，国家和地方持续加大财政转移力度，企业和社会也应该参与补充基金行动中去。

4.2.2 流动水体和水生生物补偿

类型③—类型⑤的共同问题是水流及水生生物的流动性，保护对象存在时间和空间上的变化，即使不考虑沿程的水污染，河流水体的物理和化学性质也会随着流量大小及区域的地理环境不同而变化，如果再考虑点源和面源污染，跨多个行政的水污染责任主体的确定困难重重。

洄游性鱼类等水生生物同样如此，许多鱼类产卵场分布在几十到几百公里江段内，很难确定哪个产卵场更为重要，至于鱼类的育肥场或者越冬场，更是遍布整个河流及通江湖泊之中，这就是为什么目前实施的流域横向生态补偿主要局限于中小河流或者跨2～3个行政区河流中的原因。

例如，上海市目前70%左右水源来自长江，是否该市应该补偿长江上、中、下游水资源保护呢？上海市水源地安全不仅取决于上游流过来的水质，还取决于沿江取用水情况和海潮大小等多种因素，所以，建立全流域综合生态补偿面临多要素和多利益主体确定的难题，还需考虑区域间补偿的公平性和合理性。

随着水污染治理的不断推进，长江干流及主要支流水质持续改善，优良率超过95%，这也给以水质为考核指标的生态补偿带来缺乏持续推进的动力，或者说未来只存在下游补偿上游，而上游水环境保护没有持续改进的动力。所以，需要根据人们对美好生活的愿望，不断调整水质考核指标，提高饮用水质量，调整主要以高锰酸盐(COD)、氨氮、总磷和总氮等污染指标向包括重金属污染、有机污染，甚至新型污染物质指标扩展，同时增加生态流量保障率及洄游鱼类等水生生物指标，由少数指标向多指标、单因素向多因素考核发展。例如新安江生态补偿中，2012年开始的首轮协议中以COD、氨氮、总磷、总氮4项作为考核指标，4个指标权重一样，经过一轮水污染治理后，COD和氨氮情况好转，但总氮在2013年、2018年两度突破Ⅳ类标准，远高于2012年，所以，在第二和三轮协商中，降低了COD和氨氮的权重，提高了总磷和总氮的权重。所以，随着水质的持续改善，考核指标应该不断调整或者扩展。

对于水流和水生生物的补偿也可以采用生态流量保证率和野生鱼类资源量增量作为补偿下限，特别在补偿的初期。对于流域多地区和多受益主体，横向补偿资金来源应该包括流域内外用水区(包括引调水工程的受水区)和重要用水户(包括规模以上用水户、河道内主要用水户和主要岸线利用者等)，这样，几乎所有受益者都应该为生态环境保护付费，可以通过取水量、岸线利用利润或者旅游收入提取部分资金作为流域综合生态补偿基金，用于多要素、多利益主体综合生态补偿。

4.2.3 蓄滞洪区补偿

蓄滞洪区一般分布在河流中下游干流及主要支流或者通江湖泊附近，这些地区都是传统江湖洪泛区或者历史上就是湖泊，所以，开展蓄滞洪区生态补偿不仅为了保证防洪安全，也是保护江湖水陆过渡带及湿地生态系统。蓄滞洪区使用的受益者是防洪保护区和沿江重要城市，补偿资金的出资者应该包括国家、受益地区和受益企业。长江蓄滞洪区主要分布在荆江、洞庭湖及城陵矶、武汉、汉江中下游、鄱阳湖及湖口，都有明确的保护对象，受益地区比较明确。按标准及时启用蓄滞洪区，所在河流水库的防洪压力也会减轻，可以增加发电效益，这样水电站也可以作为受益者，在增加的发电效益中提取部分资金用于蓄滞洪区的修复和保护。

5 结论与建议

长江流域是我国自然资源和生物多样性最丰富地区之一，也是我国经济高质量发展的示范区，大范围、持久地推行流域生态补偿是解决经济社会发展与生态环境保护矛盾的重要机制。目前流域生态补偿项目设计不仅面临综合监测资料不足、生态服务价值计算复杂，更重要是流域各地区、各受益主体和保护者之间协商不足，跨多区域的生态补偿协议达成共识存在困难。本文根据国内外流域生态补偿研究和实践成果，初步提出流域横向生态补偿的类型、补偿主体和补偿标准确定方法，为建立广泛的流域综合补偿机制提供参考。

今后要推动流域综合补偿项目实施，必须做好以下工作：

(1)在《长江保护法》协调机制组织下，建立和完善自然资源和生态系统综合监测系统，组织第三方机构定期对保护地生态环境质量进行评价，确定主要利益主体及变化状况，建立可共享的基础数据库、保护对象和利益主体动态变化名录库。

(2)制定符合中国实际的生态服务价值、保护成本和发展机会成本等计算方法和标准体系。

(3)进一步拓展补偿资金渠道，广泛接受企业和社会保护资金，设立流域综合生态补偿基金。

(4)制定“流域生态补偿管理条例”，明确政府、部门及利益相关者在实施生态补偿项目中的责任、义务；明确补偿项目类型、模式的分类；明确补偿标准确定原则和方法；生态补偿基金募集和使用方式及法律责任等，完善生态补偿制度体系。