黄河流域水生态保护与修复法律机制研究

张君明

【摘要】作为中华民族灿烂文明的摇篮，黄河对我国的历史发展和生态安全而言举足轻重。有必要借鉴国外流域水资源保护的先进经验，完善黄河流域水生态保护与修复的法律机制。树立绿色发展的生态文明法治理念，构建完备的黄河流域水生态保护与修复法律规范体系，加大黄河流域水生态保护与修复的行政执法和司法保护力度，实现全流域的生态保护法治化和绿色发展。

【关键词】黄河流域  水生态保护与修复  法律机制

【中图分类号】 D922.68                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.02.013

我国历来高度重视黄河流域的生态修复与保护工作，将黄河中上游生态环境保护纳入我国重点生态工程，逐步构建起开发与保护相衔接的生态文明制度体系。2019年9月，“黄河流域生态保护和高质量发展”被纳入区域协调国家级战略。当前，对水资源的过度利用和大量污染物的排放，导致流域水源枯竭、水体污染、富营养化、流域河段断流等现象，亟需进行流域水生态保护和修复，以自然为主、人工为辅相结合的方式开展黄河流域水资源保护工作，这个过程存在着复杂的协调和统一关系。黄河流域水生态保护与修复法律机制的健全和完善，是确保该流域生态环境持续改善的关键举措。

当前环境问题产生的根源在于各利益群体对自然资源和生态环境的需求不能得到全部满足，存在相互冲突、相互制约的情形。法学理论观点认为，社会公众既享有获取环境资源并享受生态服务功能的权利，也在一定程度上负有保护生态环境、维持生态平衡的法定义务。黄河流域生态保护与修复制度的理论基础在于实现社会、经济与生态环境的协调可持续发展。当前，黄河流域存在日益严峻的水资源短缺、流域生态系统破坏、生物多样性锐减、水质恶化等问题，亟需将黄河流域生态保护与修复纳入法治轨道，从生态文明建设的角度、服务重大国家战略的高度，实现全流域生态保护法治化进路。

黄河流域水生态保护与修复的实践困境

生态文明法治理念亟待创新。当前，我国的环境立法往往以大气、水、土壤等环境保护要素作为分类保护的依据，在一定程度上忽视了黄河流域生态保护的整体性、系统性、全面性，生态文明法治体系化发展理念体现不足，不利于黄河流域生态保护与高质量发展以及将其贯穿于生态文明建设的全过程。

涉及黄河流域的地方环境立法有待完善。一是规范性文件的法律效力层级不高，法律强制力不足。在国家生态法治建设中，涉及黄河流域的地方立法大多系法律效力层级不高的规范性文件，没有法律强制力，执行标准各异，导致不能实现黄河流域生态保护政策的灵活性与法律的稳定性之间的动态平衡。二是黄河流域的生态保护地方立法还未体系化。由于不同地区之间的地理环境差异、经济发展不均衡，以及黄河流域各省市缺乏协同合作、整体治理的统一思想引导，黄河流域生态保护相关地方立法未能真正着眼全流域统筹发展，立法内容存在一定的差异和冲突，没有及时将生态保护政策予以体系化确认，不利于黄河流域生态保护与修复机制的顺利实施。三是黄河流域生态保护制度不够完备。作为国家发展战略之一，黄河经济协作区目前尚未与其他区域展开深度实质性合作。需要以制度创新引领黄河流域生态保护与修复法治建设，将“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的政策制度落到实处，培育拓展依托绿水青山实现黄河流域生态价值的法治路径机制。

黄河流域环境执法和司法机制不够健全。在黄河流域水资源保护的执法过程中，部分行政部门在不同程度上存在过度滥用自由裁量权、行政处罚力度不足、具体执行工作落实力度不够等问题，对推进黄河流域环境保护的执法工作、维护法律的公正严肃造成不良影响。在司法层面上，黄河流域环境污染纠纷的处理、环境司法的专业化推进较为滞后。现有环境资源类案件的管辖权往往局限于行政区划，跨区域的联动式司法审判方式尚未形成。司法机关依据以行政区划为基础的传统司法管辖制度处理跨区域生态环境案件时，往往力不从心，不利于生态环境司法服务和保障功能的发挥。

此外，环境公益诉讼是对当前我国水污染纠纷案件进行司法救济的基本途径，而其没有充分发挥刑法在保护水资源方面的震慑作用。部分公益诉讼的结果过于侧重解决水事纠纷，未能真正实现保障水生态安全和水资源可持续利用的根本初衷。

国外流域水生态保护与修复法律机制的建设与实践经验

探索生态经济化、经济绿色化的生态法治理念。当前，采取正当利用和针对性保护的综合管理方式，注重水资源的适度开发是各国流域水资源保护的立法趋势。纵贯全流域、全过程的“生态共同体”管理方式，可以有效实现水资源的可持续利用，实现水资源配置的“帕累托最优”，避免水资源因被无度索取而恶化或枯竭。要实现这一目标，我们必须以生态文明思想为主导，探索生态经济化、经济绿色化的生态法治理念，构建和完善黄河流域水生态保护与修复法律机制，打造生态和经济良性互动的绿色发展方式。

完善流域生态保护与修复立法工作。世界各国往往通过制定专门的流域立法、协议或统一的水资源法律规范，通过统一流域规划管理、合理配置流域水资源开发利用、科学防治流域水污染等，系统化全流域统筹规划水资源的开发利用管理和保护，对环境保护、经济发展、社会进步等问题综合考虑，科学厘清上下游各方的利益、责任、义务，改变上下游省级政府主体间的不均衡合作状态。

强化流域综合协同管理机制。国外的流域管理机关更偏向于综合性管理机构，集中制定流域管理政策、战略以及运行原则，有利于進一步强化监管职责，协调各控制机构相互协同、跨界合作，有力克服属地管理的弊端，从而达到高效的协调统一，实现区域均衡发展、协调发展、绿色发展。

按流域對水资源实现一体化保护是当前世界大多数国家对于流域生态环境保护的共识。一是实现水资源管理模式从行政区划管理转向流域和区域综合管理相结合。如法国建立了以流域为单位的水质水量统一的综合管理机制，日本实现了以整体集中协调为主、以分部门行政为辅的水质水量的综合管理体制。二是部分国家还通过立法确立了专门负责流域的水资源管理机构，赋予各管理机构相应的水资源行政管理权限，从而统筹管理各大江河的合理开发、正当利用及针对性保护修复。如法国的流域管理委员会负责制定流域水资源开发管理规划，指导或引导各级地方政府实施水资源的具体开发、综合利用和保护工作。同时，部分国家高度重视水资源管理的公众参与，管理方法或模式均体现出民主性、综合性及科学创新性。

黄河流域水生态保护与修复法律机制的完善建议

树立绿色发展的生态文明法治理念，着力加强生态保护治理工作，改变传统的针对单项常规污染物或环境要素的防治或保护模式，构建黄河流域绿色生态保护法治理念，注重资源和生态环境系统的整体保护和修复，注重污染物全面防治和区域流域综合环境治理，从而实现黄河流域的绿色发展。

构建完备的黄河流域水生态保护与修复法律规范体系。充分发挥法治的引领作用，构建多元立法主体、多层级组成的黄河流域生态环境法律体系和统一资源与环境的综合性水资源法律法规体系，一体化处理黄河流域水资源开发利用与环境污染防治保护工作。提高生态文明立法质量，推进黄河流域生态文明治理体系由管控型向共治型转变。

通过借鉴国外以流域为单位的水资源综合规划的先进经验，努力构建完善符合我国流域水资源实际的综合管理法律机制。明确流域综合规划的主要编制机关，在规划的编制依据中增加“水资源开发保护一体化”，结合我国黄河流域水资源的地理特征、时空分布等因素，在制定和实施规划时统筹黄河流域水资源的开发利用与保护，充分考量地区之间、部门之间的利益，保护生态，涵养水源，促进黄河流域水资源开发保护修复一体化的稳定发展。

建立健全黄河流域水生态环境与资源的利用、保护、补偿、修复、监测、处罚等规章制度，将生态建设和环境保护工作纳入规范严密的法治化轨道，实现生态环境保护督查常态化。健全区域联动机制，全面推行河长制，实现对黄河流域环境的全方位监管。各级政府部门应当摒弃因地方保护主义倾向和片面追求经济利益而损害局部流域生态环境的行为，在充分运用法治思维的前提下，严格控制排污总量，提高生态环境综合治理能力，确保流域生态保护规划能够善始善终、善作善成。

加大黄河流域水生态保护与修复的行政执法和司法保护力度。深入推进黄河流域环境交叉执法常态化，进行生态环境保护制度建设和综合执法体制改革，实现环境执法与司法联动机制全覆盖。一是创新司法审判体制，深入推进环境资源纠纷案件的审判方式改革，构建黄河流域环境资源审判机构或巡回法庭，审理跨行政区域的环境污染纠纷案件，细化涉环境资源纠纷案件的审判程序和审理指南。二是加强审判队伍建设，打造专业化高素质人才梯队，加大力度培养环境资源领域司法人才。三是多形式发挥生态环境司法的作用。畅通信息共享渠道，促进智慧法院建设，加强流域内相关法院的互联互通，坚持线上线下结合，畅通黄河流域立体化诉讼服务渠道，充分发挥司法大数据作用。坚持专业审判与公众参与相结合，拓宽公众参与的途径，拓展司法公开的广度，让广大人民群众积极参与到环境公益诉讼中，定期公布环境资源典型案件，营造司法服务保障的良好社会氛围。

（本文系河南省科技厅软科学研究计划项目“黄河流域水生态保护与修复法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：212400410281）

责 编/肖晗题

Study on the Legal Mechanism for Water Preservation and Restoration

in the Yellow River Basin

Zhang Junming

Abstract： As the cradle of the splendid civilization of the Chinese nation， the Yellow River plays an important role in China's historical development and ecological security. It is necessary to learn from the advanced experience of foreign river basin water resources preservation and improve the legal mechanism for water preservation and restoration in the Yellow River Basin. This article holds that China should establish green development as a legal concept of ecological progress， build a complete legal and normative system and strengthen administrative law enforcement and judicial protection for water preservation and restoration in the Yellow River Basin， and legalize ecological preservation and adhere to green development across the whole Basin.

Keywords： Yellow River Basin， water preservation and restoration， legal mechanism