整体性治理视域下数字化公共服务效能评价体系构建研究

袁露露 施生旭

（福建农林大学 公共管理与法学院，福建 福州 350002）

一、问题的提出

大数据时代，以互联网、云计算、人工智能等为代表的数字技术引领着社会发展的浪潮和方向，并日益渗入政府公共服务领域，影响着社会形态和政府行为。党的十九届四中全会指出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设，加强数据有序共享”[1]。《“十四五”数字经济发展规划》提出要持续提升公共服务数字化水平，提高“互联网+政务服务”效能，提升社会服务数字化普惠水平，推动数字城乡融合发展，打造智慧共享的新型数字生活。数字技术为公共服务供给带来新的方式和体验，以数字技术创新驱动公共服务效能提升是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。如何在迭代更替的数字技术中迅速抓住机遇，进一步提高公共服务质量，提升政府治理现代化水平，成为公共管理者亟待解决的现实问题。公共服务是连接民意的重要环节，高质量的公共服务不仅是居民幸福感的重要来源，也是政府能力和形象的体现。数字化公共服务效能是数字政府通过数据平台和数字设备提供公共服务能力的综合体现。随着政府公共服务体系的日益完善，提升数字化公共服务效能成为整体性治理视域下公共部门提高公众满意度的必要前提。因此，建立数字化公共服务效能评价体系对于公共服务体系的发展具有积极推动作用。

当前，我国正处于向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要时期，实现全体人民共同富裕是全党全国各族人民最殷切的期盼，“普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠”[2]的目标是共同富裕的要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了提高基本公共服务均等化水平、创新公共服务提供方式、完善公共服务政策保障体系等内容。党的二十大报告提出，“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平”[3]。在大数据时代，技术与需求的驱动使得公共服务效能更容易地展现在公众面前，当前公共服务体系建设还存在一些短板，发展不平衡等现象仍然存在，与共同富裕的要求还有一定距离。齐力推动基本公共服务均等化，创新发展公共服务供给模式，以及提升政府公共服务效能，是当前推进共同富裕目标过程中亟待解决的问题。

整体性治理理论的诞生，是建立在新公共管理和信息技术的发展之上。过去一段时间，我国公共服务供给呈现分割、隔离和繁琐的特征，公共服务碎片化和城乡结构二元化限制了公共服务供给的公平性与均等性，阻碍了公共服务的转型发展。整体性治理是对公共服务碎片化的回应，要求政府层级关系从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[4]。有学者认为，数字治理理论是整体性治理理论的继承和发展，整体性治理是信息化时代创新驱动政府运行的新型治理方式[5]。整体性治理的思想体系与大数据赋能的优势不谋而合，通过数字技术赋能形成整体性治理的运行机制，为公共服务供给模式优化提供了路径，既能促成整体智治的现代政府新形态，又能激发社会治理效能的全面提升。

二、数字化公共服务的逻辑机理

数字化公共服务是结合公共服务和数字化的特征，将两者进行相互作用和融合，以国家财政投入为主，以数字化手段为公众提供便利的公共服务活动。数字化公共服务的运行离不开数字技术的推动、政府政务改革的制度指引以及效能感知的双向促进作用。

（一）数字治理：理论与技术日趋成熟

20世纪70年代，为打破传统官僚制的僵化，西方国家开展了一场“政府再造”运动，然而这场新公共管理运动在推进的同时也暴露了相应的问题，其强调专业分工、内部竞争等的治理理念忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构[6]，导致了政府治理的多种分歧和冲突。20世纪末，整体性治理作为一种解决方式，顺应了新公共管理的逻辑，在对新公共管理理论批判和继承的基础上架构起新的公共服务供给模式，更加注重政府纵向层级和横向部门间的协作，为新一轮政府改革提供了思路。

新公共管理运动之后，作为互联网信息技术与治理理论的结合，数字治理理论被引入国内并在21世纪初得到长足发展。现代政府建设与互联网技术的演进发展不断推动着人类思想的进步，数字技术被应用于经济、社会、文化等各领域，使公众能够轻松享受智能机器、智慧网络带来的便捷。数字技术的发展很大程度上得益于公众思想的转变以及对于便捷生活的追求和新鲜知识的汲取能力，数字技术应用的范围从过去的计算机领域扩展到社会生活的方方面面，是一个技术和公众双向适应提升的过程。整体性治理所主张的协作互动、网络结构与数字化具有的创新重塑、多元协同、服务供应链等特点不谋而合[7]。在电子化政府乃至智慧城市的建设过程中，数字治理对于重塑政府部门间事务处理流程具有重要的推动作用。

（二）数据赋能：助推“互联网+”政务改革

信息时代催生了“网上冲浪”“网民”等一系列具有时代色彩的词组，公众表达的渠道和方式更加多元畅通，大量的公众需求被发表到互联网上，使得政府部门不得不更加关注网上传播的利益诉求，并逐步转变观念和创新处理模式。随着互联网技术的普及，政府部门积极进行数字化转型，不断引入和运用数字技术。中国的政务信息化始于20世纪90年代，但直到《国家电子政务“十二五”规划》才正式拉开中国政务云建设的序幕。2016年，国务院办公厅首次正式提出“互联网+政务服务”，对“互联网+政务服务”建设进行全面部署，协同推进政府“放管服”改革。

随着互联网技术日趋成熟，智能化、数字化等概念进入大众视野，被应用于不同的领域中，数字经济的发展和企业数字化的转型为数字化政府的建设提供了参考，“一网通办”“全程网办”等网上行政审批制度改革成为我国各级政府探索新一轮改革创新的思路和方向[8]。在“互联网+监管”等领域稳步开展政府服务数字化转型，不仅是新时代拓展公共服务供给渠道、提升公共服务供给质量的可行路径，还是提升公共服务效能的重要转型机遇。智能化时代赋予政务工作高效率、高效能，通过数据的整合、传输赋能政府服务，实现政府间数据远程共享、服务科学供给，同时通过技术这一媒介连通政府和公众，能够促进数字治理与传统治理机制更好地融合，从而最终提高数字政府治理绩效。

（三）效能提升：治理过程与制度手段协同的目标导向

数字服务治理、制度制定及服务效能提升三者具有辩证统一关系：数字服务治理是过程，制度制定是手段，服务效能提升是目标。数字政府在公共服务效能或绩效方面的改进有赖于政府各部门整体数字化水平的普遍提升和服务制度的保障与优化。公共服务理论的发展被认为是和政府加强社会保障相伴而生的，其着重从政治视角来探讨政府在提供公共服务方面的义务。早在公共服务相关理论发展之初，公共服务就被认为是一种需要政府提供的正式的制度安排。

现代国家的治理是纷繁复杂的公共事务组合在一起的交互过程，体制与制度的演进和国家治理现代化协同进行。国家治理现代化本质上需要降低国家治理成本，提高国家治理现代化收益[9]。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，为政府创新和服务发展提供了强有力的支持与保障。因此，制度是连接治理与服务效能的桥梁，制度优化是推进国家治理转型、提升服务效能的关键。体制运作效率、执行力和治理效果都是政府综合能力的体现。治理是持续不断更新的过程，而数字化公共服务作为治理的对象贯穿整个过程。数字治理作为随着数字经济发展应运而生的新型治理手段，能够推动公共服务以数字化形态呈现，对于公共服务供给的均等化、便捷化有着重要的促进作用，公众在服务过程中高度交互式参与能够更好地衡量和评价公共服务的绩效感知。

三、数字化公共服务效能评价体系构建

（一）相关文献述评

西方社会学家阿米泰·艾兹奥尼在《现代组织》一书中将效能定义为“组织目标实现的具体程度”。在组织目标的实现过程中，要理解目标的意图并注重各因素的影响，才能更好地促进目标的实现。公共服务效能是政府提供的公共物品和服务的质量、效率和效益的综合体现[10]，是影响政府公信力的重要因素。国内学者对于公共服务效能指标的研究是多元的：舒奋等从公共服务的质量、公共服务的效率、公众的满意度和公共服务的成本四个方面对公共服务绩效进行探讨[11]；陈振明等提出公众满意度和公共服务供给情况相结合的双元综合评估模型[12]；诸大建等将公共服务绩效评价指标分为经济和效率类指标、结果类指标、回应性和公平类指标[13]；姜晓萍等提出科学发展、公平正义、公共责任、公民参与、公民满意的五维价值基础[14]；王林川等从公共价值、发展环境保障和运作能力三个层面构建了政府数据开放平台服务绩效评价体系[15]。

数字化公共服务作为数字时代的一种新型政务形式，目前鲜有学者对数字化公共服务效能进行系统研究，部分研究从文化服务、体育服务等方面展开，对公共服务整体的高质量发展具有促进作用。数字化公共服务效能承载着政府的公信力和凝聚力，是政府数字服务能力的综合体现，也是探究政府数字化转型成功与否的关键。对数字化公共服务效能进行评价能够展现政府治理的整体效果和公共服务质量的发展水平，其评价体系的构建既要适应大数据时代整体性治理的要求，也要体现政府和公众的双向反馈。

（二）评价体系构建的原则

数字化公共服务效能评价体系是对数字化公共服务平台功能完备程度和数字化公共服务能力、质量等进行综合评价的各类标准和价值观念。提升数字化公共服务效能是一个长期的系统过程，在评价体系构建时除了要遵循客观真实、简明实用、规范稳定等基本原则之外，还要有针对性地坚持功能性、整体性、包容性等方面的原则。

1.功能性原则

功能性是指在构建评价体系时要将公共服务的功能导向作为首要考虑原则。公共服务是为公众提供受益的基础设施和服务，具有强烈的需求导向。数字化公共服务的发展要以满足公众需求为主旨，数字化公共服务效能评价体系的构建应体现公众需要，以公众满意作为效能评价的核心理念[16]。数字化时代，公共服务能够更加方便地获取公众需求及质量反馈信息，以公众需要为中心的数字化公共服务评价体系更容易体现服务型政府的宗旨以及善治的理念。

2.整体性原则

整体性是指在评价体系构建中要全面系统地反映数字化公共服务的特点、过程以及内在逻辑关系。公共服务要发挥出相应的效果，必然要求公共服务体系的整体性、全面性推进，摆脱各行其是的碎片化执行状况。要将数字化公共服务体系放在整个政府公共服务体系建设的总体框架中去思考[17]，构建的各项指标之间应存在一定的关联性，相互独立且彼此联系，从而综合判定数字化公共服务的内容等级和质量标准。在公共服务效能评价体系的构建中，服从整体性原则是保证评价体系科学的重要条件。

3.包容性原则

包容性是指在构建评价体系时既要响应时代要求，还要融合多种需求。随着社会和时代的进步，公共服务的内容在不断更新，公众对公共服务质量的认识和要求也会产生不同的标准。同时，由于需求因人而异、因地而异，为保证数字化公共服务的有序推进，既要体现党和国家的政策，将城乡之间的差异、区域间的不平衡考虑在内，又要顺应时代的发展，创新融合多种数字化公共服务，将开放包容的理念运用到数字化公共服务效能评价体系中。

（三）效能评价指标的选择

基于已有学者观点，本文认为整体性治理是建立在公众需求之上，对治理的碎片化问题进行有机协调与整合，从而提供更完善、更低成本、更有效率的公共服务和公共产品。从整体性治理的角度分析数字化公共服务效能，有利于政府、社会和公众的动态协调和整合，促成供需利益关系的平衡。公共服务效能评价体系建构的背后隐含着社会变迁中的价值取向[18]，从最开始的效率取向到新公共行政学派的社会公平取向，再到新公共治理时期对经济、效率、效果、公平等的衡量，数字化公共服务效能的评价总体上向着整体性、全面性、公众利益至上的角度发展。本文在参考已有学者观点基础上，基于整体性治理理论的内涵，将数字化公共服务效能评价体系一级指标设置为服务成本、服务效率、服务效益、公众满意和公众参与五个方面（如表1）。

表1 基于整体性治理的数字化公共服务效能评价体系

服务成本体现于服务过程，而服务最终的结果则可从服务效率和效益两方面体现。提供公共服务是以政府部门为代表的行政职能的体现，服务效能建设包含了行政部门各项能力的提升，办公自动化、部门信息化以及政务电子化程度都是衡量政府数字治理能力的重要表现[19]。随着公共服务供给模式由传统的线下政府购买和自上而下的决策发展到新型的线上办理和全流程一体化在线服务，政府需要提升最广泛的公共利益，创造公共价值[20]。服务成本是政府在提供数字化公共产品和公共服务过程中所发生的各种费用支出，同时也需将基础设施平台开发、维护、宣传以及因技术更新而更替的设备和人员考虑在内。具体而言，服务成本表现为人员投入、政策宣传、平台开发、基础设施、设备更换和人员裁减六个指标。而服务效率是公共服务效果与其耗费的公共服务资源之间的投入产出关系，服务的数量、质量、频率等都是对效率的具体评价。同时，在数字化趋势下，政府部门间数据的交换共享程度以及政府部门间的协作整合程度也是服务效率不可或缺的指标。服务效率表现为服务数量、服务质量、服务频率、交换共享、配置效率五个指标。服务效益是指资源的投入、服务的开展给社会带来的转变和达成的效果。服务效益表现为服务精准、服务受益、服务便捷、服务长效、服务创新和水平资质六个指标。

公众在作为服务的受益对象时也全程参与着服务过程，第一时刻感知着服务的最终结果。公众满意是指公众在体验公共服务的过程中，鉴于需求得到满足的程度而产生的评价或将期望与实际感受相比较而产生的评价[21]。公众满意测评最能够直接真实地体现公众的利益诉求，公众作为政府服务的体验者，会通过质量感知产生对政府服务工作的认可、支持或投诉。具体而言，公众满意表现为质量感知、公众投诉、公众信任和公众支持四个指标。公众参与包括公众参与公共服务的意识、能力和方式，表现为需求表达、过程反馈和质量评价三个指标。随着公共服务体系建设的完善，公众在社会治理中的主人翁意识越来越强烈，在网络化服务平台中能够更加自由地表达对服务质量的感知，服务完成后的评价反馈也是影响服务效能的重要因素。而有关政府内部运作数据的公布，为公众提供了一个监督政府内部决策的窗口，保证了公众对决策者的监督权，体现了公开性与民主性。

四、提升数字化公共服务效能的策略

（一）创新理念：从信息化普及到数字化普遍应用

数字化普遍应用是未来社会的发展趋势。政府公共领域的技术应用将成为公共管理流程再造的重要前提，有助于更好地塑造公众导向的服务型政府。以观念变革为杠杆，将理念创新融入到公共服务中，能够有效提升社会管理绩效[22]。首先，政府要继续秉承公共价值导向的治理理念，以满足公共利益和公众需要为依据，开展数字化公共服务治理。其次，在基于数字化技术已经对公共服务过程产生影响的广泛共识下，要将数字化服务的理念引入政府部门和政府工作人员的实际应用中，政府工作人员要不断革新观念，熟悉数字化平台的使用，了解公众需求，加强社会互动，努力构建“强政府—强社会”的双向互动模式。最后，数字化公共服务治理要坚持开放共享的理念，强化公众主人翁意识，促进公众主动接受和学习现代数字技术，通过公众需求的表达推动政府各项数字化公共服务治理工作，进而推动数字政府治理效能的提升。

（二）数据共享：从数据孤岛到数据资源流通整合

政府治理的革新不仅要体现观念上的革新，更需要推动政府各部门间的数据资源整合共享，实现从单方单向到多方多向的转变。整体性政府强调以数字技术为支撑，以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容[23]，有效实现部门间数据资源流通整合。第一，要在技术层面实现数据资源的技术创新，将部门公开信息公布到政府网络平台，建立政府关系网，方便部门间的数据交换和公众对信息的获取。在实践中，数字政府建设要尽可能开放数据资源，同时所有数据必须通过相关流程评估后再给予开放。第二，要通过建设国家数据共享交换平台和体系，与国家政务信息资源库形成良好的共享对接机制，省级政府要积极统筹协调下级政府部门的数据流通和共享。第三，利用数字技术推动政府治理转型，切实解决公共服务供给过程中的条块化、分割化的困境，真正发挥数据赋能的优势。

（三）部门协作：从单向决策到共商共治科学决策

服务型政府建设要求政府各部门实现有效整合，提供资源服务与共享，使公众能更加便捷地享用数字化公共服务。因此，需要更加注重数字化公共服务体系建设，打造一个从顶层设计到末端治理相贯通的宏观、中观、微观联动的数字政府[24]，通过系统性体系建设打破原有的决策壁垒，从单向决策向共商共治共享转型。首先，公共服务供给需要多方面的联合努力，要鼓励政府各部门的横向合作，建立平等协商的政府间互动模式，树立长期、公开、透明的公共价值治理理念，方便公众对信息资源的获取。其次，要推动政府间纵向的一体化协作，纵向上与政府各部门之间、上下级单位之间保持持续贯通的沟通合作关系，以此打破智慧城市建设中行政分割、管理分治的不利局面，形成多元主体间的跨地域、联动性的参与和协同治理格局。最后，政府要积极发挥企业、行业协会与公众的作用，与其他社会治理主体进行平等的共商共治，最终达到共治共享的公共服务治理共同体状态，营造良性开放、循环发展的公共服务治理生态圈。

（四）需求导向：从职能驱动到社会需求驱动转型

公众参与的便利改变了传统治理中的精英决策模式，政府不再是单纯地依托职能、绩效来开展政务工作，而是更多地注重公共价值的塑造，将以人为本的价值理念贯彻到公共服务中。以民生为本、以公众满意度为本的服务者，才能实现城市决策的人性化和高效率[25]，构建部门共享、系统整合、数据开放的良性互动局面。第一，政府部门需要明确自身定位，处理好政府和公众之间的关系，将民生所需作为自己的职责所在，不断走出“政绩工程”“面子工程”的误区，更有效地聚焦民生公共服务工作，脚踏实地地为公众谋福利，为社会创造公共价值。第二，要充分考察民情，最大限度地体现智慧项目和电子平台的便捷化和人性化，采用多样化的推广手段引导公众认识和使用在线公共服务平台。第三，通过跨部门建设进行职权的整合、分配和重组，实现政府部门结构精简和智能优化，最终提高数字政府综合治理效能。