乡村旅游导向型土地整治模式：内涵、机制及路径

■ 罗文斌/楚雪莲/雷洁琼/丁德孝

（湖南师范大学旅游学院，长沙 410081）

土地作为乡村社会经济活动的物质基础和空间载体[1]，为乡村产业发展提供重要保障，并受到其规模、结构、发展水平等方面的影响。乡村旅游作为近年国家重点关注和培育的潜力产业，已成为乡村产业振兴的重要模块，其与土地利用的耦合互动作用日益明显，两者关联性早已在国内外相关理论研究中得到充分印证[2-7]。1998年修订的《土地管理法》提出了“国家鼓励土地整理”，《全国土地整治规划（2011—2015年）》将“土地整理”这一术语进一步明确为“土地整治”，从此土地整治多次出现在国家战略和发展规划等重要文件中。近年来，土地整治在全国各地得到广泛实践，已成为解决我国土地利用问题的重要选择。

“十三五”期间，乡村土地整治在保护耕地资源、保障粮食安全、优化土地利用格局、治理土地生态环境及带动农村发展方面取得了较大成就，但其在切实推进乡村振兴的产业新动能、农户生计多元化的中微观效益还有待挖掘。主要存在以下几方面问题[8]：①耕地资源虽然得到了保护，但耕地产出效益和附加价值还有待提升；②农业生产条件虽然得到一定改善，但农业生产收益和农业收入还有待大幅提升；③城乡建设用地资源得到合理配置，但城市居民的旅游休闲需要还有待进一步满足；④田、水、路、林、村等乡村景观和乡村自然生态得到保护，但有待转换为乡村旅游产品。这些问题与我国乡村土地整治偏重耕地保护和城镇建设用地保障，对新型产业培育和现代乡村发展需求重视不足的政策主导不无关系。解决这些问题需要探索乡村土地整治发展的政策改革，创新土地整治与乡村产业融合发展模式。

乡村旅游是乡村经济社会形态转变和地域空间重构的产业动力源，在激活乡村内生发展能力、提高土地利用效益、丰富土地整治内容、促进人地关系和谐等方面发挥重要作用；而土地整治作为具有提高土地利用效率、改善基础设施、保护景观生态、增强环境治理、重构乡村空间、统筹协调资源等功能的综合工具[1,9-10]，可以成为解决乡村旅游发展质量问题的系统方案，为其质量、效率、动力变革提供外部视角。新时代背景下，探讨我国乡村土地整治与乡村旅游融合发展问题，构建乡村旅游导向型土地整治模式，既是实现我国乡村土地整治转型发展，缓解当前我国乡村旅游产业发展用地瓶颈的重要途径，也是适应旅游休闲产业发展、响应乡村振兴战略的必然要求。

1 土地整治与乡村旅游耦合共生基础

耦合指多个系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象[11]，共生则指独立的单元相互影响，具有相似的特征和互补性[12]，耦合共生体现系统间的协调发展。乡村土地整治与乡村旅游相互促进、相互影响、相互依存，其耦合共生基础体现在社会经济环境耦合、目标价值导向趋同、要素功能互馈联动、融合实践日益增多四个方面（图1）。

图1 土地整治与乡村旅游耦合共生基础

1.1 社会经济环境耦合

20世纪80年代至90年代，在工业化和城镇化的驱动下，乡镇企业快速增长，建设用地迅速扩张而耕地面积大幅缩减，国家为保障粮食安全提出了以增加耕地数量为主要内容的土地整治模式。这一时期，作为第三产业的乡村旅游并未受到重视，主要是一家一户分散经营的“农家乐”模式。早期的“农家乐”出现在四川省成都市锦江区、郫县等地。21世纪初，国家提出社会主义新农村建设方略，土地整治工作开始关注整治规模与新增耕地质量，相继建立国家基本农田保护示范区，同时开展第一批城乡建设用地挂钩政策试点，建设用地成为土地整治的重要内容。这一时期，在日益扩大的国内乡村旅游市场和新农村建设战略的推动下，破败古村镇改造、风情民俗村建设逐渐兴起，出现了大量特色民俗旅游村，但同时也出现了“大拆大建、同质化严重、环境污染”等问题。十八大提出新型城镇化和美丽乡村建设的指导方针，实行田水路林村综合整治，以提高土地利用效率和改善“三生”空间及格局，此时乡村旅游也逐渐从规模的扩张演变到品质的提升，满足消费者多元化需求、带动乡村转型发展的乡村度假旅游模式受到市场广泛欢迎。十九大以来，随着乡村振兴战略的有效落实、城乡统筹及农业农村供给侧结构性改革的快速推进，土地整治和乡村旅游迎来了新的发展阶段。土地整治开始关注生态功能，倡导绿色化，通过统筹山水林田湖草路村系统治理优化城乡用地结构；而乡村旅游作为乡村振兴的重要产业支撑，发展为旅游休闲、主客共享的乡村旅居模式，实现旅游生活化、生活旅居化，这种模式成为城乡融合的关键点。

不同的经济社会发展阶段对土地利用和乡村旅游的影响和要求不同：土地整治经历了补充耕地、基本农田建设与保护、土地综合整治、山水林田湖草路村系统治理四次调整，而乡村旅游发展模式经历了“农家乐”、民俗旅游村、乡村度假、乡村旅居的重要转变[1,13-14]。两者由单一到综合、由简单到深化的相似发展路径与时代背景和发展要求有关，其经济社会环境具有明显的耦合性。在新时代背景下，两者耦合发展更是实施乡村振兴战略、推进城乡统筹发展、解决土地利用综合问题、落实乡村旅游用地政策的必然要求。

1.2 目标价值导向趋同

土地整治为解决和适应不同时期社会经济发展出现的矛盾和阶段性目标，其发展方向和目标也随之演变：由最初保障粮食安全、为城镇发展提供空间，到改善农业生产条件和农村生活条件，到提高土地利用效率和改善“三生”空间分布格局，再到实现生态保护，优化城乡用地结构和布局，推动城乡融合发展；由注重耕地数量拓展为综合性治理利用不足、利用不当和利用过度的土地；由追求单一的经济价值到逐步关注社会价值，再到兼顾经济价值、社会价值、生态价值[13]。我国乡村旅游自20世纪90年代在政府引导和政策推动下得到迅速发展，其发展目标也不断拓展。乡村旅游发展之初，主要以一种自发性的模式展开，规模较小而且影响有限，为少部分村民赚取副业收入提供途径；到21纪初，乡村旅游围绕“三农”问题展开，主要以提高农民收入和促进农村经济发展为目标；“十一五”时期，“三农”问题受到持续关注，在新农村建设、农业供给侧结构性改革等政策驱动下乡村旅游的发展目标转向以发展农村经济为重点；“十二五”时期，乡村旅游在村落保护、文化传承等方面的功能受到关注，其发展由经济目标过渡到经济和社会双重目标；“十三五”时期，在城乡统筹、乡村振兴等战略指引下，乡村旅游开始转向注重高质量发展，以经济、社会、生态综合目标为导向[14-15]。

显然，土地整治和乡村旅游发展目标与价值导向均以国家战略和政策为指引，虽然具体内容各有侧重，但其变迁轨迹具有相同趋向，皆是为了满足农村居民对美好生活的需要，促进乡村可持续发展。通过开展土地整治和发展乡村旅游，实现对土地、产业等发展要素的有效配置和整合调控，进而引导人口的集聚和流动，实现“人、地、业”多元要素的协调发展，助力构建社会和谐、经济高效、环境友好、文化繁荣的乡村社会，实现乡村全面振兴[1]。

1.3 要素功能互馈联动

根据现行国家标准《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)，农用地、建设用地和未利用地三大地类是土地整治系统的基本要素，而旅游资源、旅游设施、旅游服务构成了乡村旅游业的发展要素。土地整治通过改变土地的显性和隐形属性，促进土地利用形态和结构变化，进而实现土地的生产、生活、生态和文化功能，乡村旅游的价值功能也由最初的农业功能拓展、经济效益创收，转向经济、社会、生态和文化等多元功能共同发挥作用。

在要素互馈上，乡村旅游资源的开发及空间布局、旅游设施的规划建设和旅游服务的全面提升都会直接影响土地利用结构，改变农用地、建设用地和未利用地原有比例，进而决定土地整治的内容和方向；土地作为乡村旅游发展的重要载体，以提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境为目的的农用地整治，对农村地区“闲散乱”和利用低效的村庄建设用地整治，以及以开发、复垦、修复等手段开展的未利用地整治，都会对旅游资源的深度开发、旅游设施的配套完善及旅游服务的提质升级产生积极作用[1,16]。在价值功能上，土地整治和乡村旅游共同满足乡村发展的功能需求，土地整治是各功能实现的首要保障，乡村旅游则是各功能强化和深化的重要路径：首先，农用地、商业用地和工矿用地整治实现乡村基本的农业、商业和工业生产功能，乡村旅游则通过优化产业结构、延伸产业链、增加就业机会，拓展了乡村的生产和经济功能；其次，生活功能作为乡村土地的基本功能，通过宅基地、公共服务建设用地整治得以强化，乡村旅游发展则带动乡村基础设施和公共服务体系的建设与完善，改善村民生活环境和条件，使其社会功能得以强化；再次，山水林田湖等区域综合整治改善过度污染、混乱无序的自然环境，恢复乡村原有的生态功能，而发展旅游业有利于生态网络和绿色设施建设，增强生态景观服务能力和多样性，不断提高乡村的生态服务功能；最后，土地整治过程中注重对如文化遗产、祠堂等人文景观的保护和修复，以发挥乡村文化功能，而乡村旅游通过景点修缮、主客互动、产品打造、文化活动等对乡土文化进行传播、传承和创新，使乡村文化功能得以拓展和深化[17-18]。

1.4 融合实践日益增多

土地整治作为社会经济发展进程中解决土地资源问题的必然选择，其发展历史悠久、实践丰富，其与乡村旅游的融合实践也随着社会经济需求变化而逐渐增多，为两者在新时代背景下的深度融合发展提供了有益启示。

国外土地整治活动开展较早，其中德国、韩国、荷兰、日本等国的实践较为成功，积累了丰富的经验。早在16世纪中叶，德国就率先开展土地整治运动并颁布了世界上第一部《土地整理法》，并在实践中形成了一套科学的整治理念和先进的管理方法，其注重生态和文化景观的保护和重塑、提高农村地区旅游和休闲功能、促进人与自然和谐共存、实现城乡等值化发展等实践，可视为是乡村旅游与土地整治融合发展的实践先例[19]。韩国基于土地整理、环境治理、设施建设等开展的“新村运动”，有效转变乡村功能，将传统生产型乡村转变为具有生产、观光、休闲等多功能的新型乡村，在提高村民生活质量的同时也实现了城乡旅游业的同步发展[20]。荷兰乡村资源较为匮乏，其在土地整治过程中遵循精简集约理念，通过土地整理和地块归并、重划，促进景观优化和生态平衡，集经济活力、地域文化、景观特色于一体，为乡村旅游和服务业的发展打下了坚实的基础[21-22]。日本作为亚洲土地整治的先行者，在有限的土地上聚合优质农地区域、发展生态型土地整理、盘活城市郊区等，因地制宜实施土地整治，形成为各国所模仿的“一村一品”发展模式，极大地促进了乡村旅游的发展[23]。我国台湾地区相较于大陆更早地开展了土地整治，其在发展过程中通过土地重划发展绿色产业、优化“三生”空间、保护民风民俗，引导土地整治向促进乡村休闲旅游业的方向发展，两者的联系日益增强[24]。近年来我国土地整治与乡村旅游的融合实践逐渐兴起，上海的“土地整治+郊野公园”、湖州的“安吉模式”、成都的“小组微生”模式，以及长沙的“生态整理+乡村旅游”实践，都是乡村旅游与土地整治融合发展的生动诠释，为探索乡村旅游导向型土地整治模式提供了强有力的实践支撑。

2 乡村旅游导向型土地整治模式的内涵

2.1 新时代乡村旅游高质量发展内涵解读

我国乡村旅游自1989年正式拉开序幕，国家出台了一系列支持乡村旅游发展的政策，历经从扩大国内消费需求、提高农民经济收入、发展农村经济、社会经济生态协调发展的阶段性变化[25]，其内涵也随着时代变迁和自身的发展不断拓展和深化。党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，近两年的中央经济工作会议和党的十九届五中全会也在不断强调高质量发展，可见高质量发展已成为我国经济社会发展的总指引。在高质量发展时代语境下，乡村旅游应摒弃以往粗放经营、供需失调、同质模仿、效益低下的发展模式，从供给有效、对接精准、生态保护和产业升级四大方面出发，形成一种供需均衡、文旅融合、绿色发展、产业升级的良性循环。因此，新时代乡村旅游高质量发展内涵具有以下特征：一是提供高质量有效供给以解决乡村旅游发展不平衡、不充分问题；二是精准对接游客需求以提供高质量精神文化体验；三是加强生态环境保护以推动乡村旅游绿色可持续发展；四是推动旅游产业提质升级以激活乡村内生发展动力[26]。

2.2 乡村旅游导向型土地整治的内涵解读

现代土地整治在我国起步较晚但发展十分迅速，历经20多年的实践，其内涵越来越丰富且外延不断拓展。传统意义上的土地整治重视土地数量、空间与质量管制，其本质在于调整土地权属、组织土地利用，以最大限度发挥土地功能[27]。新时代背景下，产业升级、文化传承、绿色发展等深层次内容成为乡村发展的重要趋向，乡村旅游作为乡村振兴的重要产业模块，是繁荣乡村经济、改善农民生活条件、保护乡村绿色发展、传承振兴优秀传统文化的有效路径。乡村旅游导向下的土地整治能够提高土地利用效率、强化土地功能拓展、衍生土地资源价值，加速实现乡村全面振兴。乡村旅游导向型土地整治的内涵应从以下方面解读（图2）：

图2 乡村旅游导向型土地整治模式内涵

(1)以乡村旅游高质量发展为导向：通过土地整治重构乡村生产、生活、生态空间，优化乡村资源环境、保护美化乡土景观、挖掘乡村特色文化、注重土地生态整理、发挥土地多元功能，以提供高品质旅游产品和服务、满足游客体验性和精神性需求、实现乡村旅游绿色转型发展及现代化产业体系建设，全面助力乡村旅游高质量发展。

(2)以各级规划和土地政策为指引：基于顶层设计和体制保障，在城乡规划、土地利用规划、产业规划、生态环境保护规划等综合规划体系和土地政策的约束下，因地制宜统筹村级土地整治规划和乡村旅游发展规划，灵活运用乡村旅游用地政策，实现村域土地资源利用和乡村旅游产业的良性互动和协调发展。

(3)以乡村全面振兴为最终目标：从政策制定、组织构建、资金统筹、协同治理、技术创新、模式创建等方面，探索乡村旅游导向型土地整治的实施路径，促进土地资源和乡村旅游深度融合发展，培育更多新型业态，形成更多新产品、新功能和新价值，最终实现乡村社会和谐、经济高效、环境友好和文化繁荣。

3 土地整治与乡村旅游耦合互动机制

本文将土地整治与乡村旅游的耦合互动机制视为一个在外源力、内生力和交互力综合作用下的动态交互系统（图3）。

图3 土地整治与乡村旅游耦合互动机制

3.1 外源力

外源力是促进乡村旅游和土地整治耦合互动发展的外部驱动力。首先，宏观政策背景和市场需求变化是两者耦合互动发展的政策驱动力和市场驱动力，城乡要素交换则作为要素驱动力将政策和市场驱动作用落到实处，进一步推动两者的耦合互动。

政策驱动方面，经济新常态要求发展提质增效，生态文明建设新要求提倡绿色发展，城乡融合新理念推动城乡产业和文化融合发展，乡村振兴新目标强调培育发展新动能，国家通过一系列政策推动乡村转型发展，使其成为土地整治和乡村旅游耦合互动的外部基础动因。

市场驱动方面，旅游已成为大众休闲时代的重要休闲方式，体验乡村生活、回归自然生态、感知农耕文化等休闲需求驱动乡村旅游迅速发展，使得保障旅游用地成为土地整治的重要组成部分；土地资源作为城乡发展的基础资源，承受着养活众多人口、保障城乡发展和支撑生态文明建设的巨大压力[28]，通过调整产业结构和土地整治提高土地利用效率、优化土地利用结构，以破解土地资源约束瓶颈尤为迫切；面对日益严重的水土流失、土地污染、土地沙化等问题，亟需通过土地整治和绿色产业发展来恢复和扩充生态空间，提高乡村生态系统的稳定性；人民日益增长的美好生活需要驱动乡村在传统价值中实现升级、进步和发展[18]，乡村旅游作为实现乡村多元价值的有效路径，能够拓展土地利用带来的乡村生产、生活、生态价值，充分响应“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的价值要求，全面推动乡村振兴[17,29]。

要素驱动方面，资本、人才、技术、土地、信息、产业等城乡生产要素的交换和流动推动乡村旅游和土地整治发展，实现两者耦合互动。一方面，自由交易的土地市场能够实现土地有序流转和规模化经营，减少土地破碎化和粗放经营现象，从而提高土地整治潜力[30]；另一方面，资本、人才、技术等生产要素在城乡间的自由流动能够满足乡村旅游对资源有效配置的需求[31]，为乡村旅游发展提供重要保障，两者在各自稳定发展的基础上，产生耦合互动作用，实现协同发展。

3.2 内生力

内生力是指系统内部生成的驱动力，即自我发展的能力[32]。乡村旅游与土地整治在其各自发展过程中相辅相成，是两者耦合互动关系的内生驱动力。一方面，土地整治为乡村旅游提供整体旅游空间、多样旅游产品、建设用地支持和乡土文化保护等，促进乡村旅游发展；另一方面，乡村旅游因其活动范围的乡村性、体验内容的乡土性和用地需求的复合性，在加速土地整治转型、提升土地整治效益、丰富土地整治手段、提供土地整治资金支持等方面发挥积极作用。

在土地整治保障乡村旅游发展方面：首先，乡村农用地整治增加耕地数量、改善生产条件、美化生态景观，在建设规模化、集约化的现代农业的同时也为乡村旅游发展提供田园景观产品和体验项目；建设用地整治优化乡村整体布局、完善乡村基础设施、提高用地效率，为乡村旅游发展提供整体性的游憩休闲空间和环境设施基础，为餐饮、住宿、交通等产业要素建设提供用地保障；未利用地整治盘活闲置土地资源、修缮传统村落建筑、改善三生环境、拓展乡村发展空间，在保护乡土文化的同时为乡村旅游产业的发展壮大提供后备资源[33]。其次，党的十八大以来，生命共同体及系统治理理念的发展推动了全域土地综合整治的开展[34]。开展全域土地整治不仅能优化乡村景观，而且可以提升乡村发展要素，激活乡村内生发展动力，促进乡村旅游高质量发展。最后，土地整治不仅可以改变土地显性属性，更重要的是对土地权属、土地功能等隐形属性变更进行了探索与创新。通过调整土地所有权、宅基地使用权、农地承包权等，拓展资源、景观、生态等土地功能，协调供给、需求、环境等土地政策，创新规划、征收、流转等土地制度，激发土地资源的利用活力，实现土地的有效管理，从而为乡村旅游的有序发展提供全方位的支持。

在乡村旅游推进土地整治方面：乡村旅游通过激活乡村主体、盘活乡村资源、振兴乡村产业，对土地整治模式、效益、手段及资金支持产生积极作用。第一，发展乡村旅游业能够增加乡村就业机会，鼓励人才返乡，提升村民综合素质，更新村组织合作形式，扩充村民社会关系和网络，从而激活乡村主体的主动性、积极性和创造性[35]，不断培育新业态来寻求内在发展动力，进而加速土地整治模式的改革创新和转型发展。第二，乡村旅游通过整合闲置土地、改善生态环境、带动景观美化、加强文化传承、优化空间布局来盘活乡村资源，赋予土地多元功能和价值[6]，丰富了土地整治手段并提升了土地整治的综合效益。第三，乡村旅游的综合性、联动性等特性决定了其发展对生产要素的流通、绿色发展理念的贯彻、特色产业的挖掘、产业融合，以及“三农”发展的推进具有积极作用，从多方面促进乡村产业振兴。乡村整体经济收益的提升又反作用于土地整治，为其项目建设提供充足的资金支持[7]。

3.3 交互力

交互是指各方为实现某一目标而发生的交流互动行为[36]。资本、土地、技术、劳动力、产业、制度之间的交互作用构成了乡村旅游与土地整治耦合互动发展的交互力。长期以来，在城乡二元体制及其结构的影响和惯性作用下，乡村资本、技术等生产要素较为缺乏，劳动力要素外流严重，且要素自由流动受到约束，制约乡村产业的发展，单一的传统农业发展模式致使土地利用类型较为单一且效率低下。改革开放以后，国家多次强调要优先满足“三农”发展要素配置，破除阻碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，极大地推动了乡村生产力的解放和生产要素的交流互动，实现要素的集聚和高效配置，促进农业规模化生产和产业链延伸，催生出乡村旅游等新型业态，土地经营方式和利用结构亟待拓展和调整[37]。

在所有生产要素中，劳动力要素是最活跃、最能动的要素，资本、土地要素只有通过劳动力才能被激活与运转，而技术要素则是复杂劳动的派生产物，在创新驱动发展中扮演着重要角色，这四类基本生产要素的集聚和互动激活了乡村发展的内在活力，是推动旅游产业发展和土地整治实践的原始动力。产业融合和各项政策制度则为土地整治和乡村旅游的耦合互动提供了长久保障：一方面，乡村第一、第二产业和旅游产业的融合发展亟待优化土地结构、强化土地功能、提高集约利用水平等，提升了对乡村旅游导向型土地整治活动的需求；另一方面，农地确权、土地“三权分置”、旅游用地政策等土地管理政策，以及利益共享、集体治理等制度，既促进了乡村旅游的可持续发展，丰富了土地整治的方式和途径，也为两者的深度耦合发展提供了有力保障。

4 乡村旅游导向型土地整治的实施路径

基于乡村旅游导向型土地整治科学内涵，结合土地整治和乡村旅游耦合互动作用机理，本文以“土旅”深度融合发展为导向，从根本保障、重要前提、核心环节三个层面，以及政策制定、组织建构、资金统筹、协同治理、技术创新、模式建构六个具体方面，探索乡村旅游导向型土地整治的实施路径（图4）。

图4 乡村旅游导向型土地整治的实施路径

4.1 根本保障：制定融合发展政策，成立合作组织机构

近年来，国家相继出台了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年—2020年）》《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》等关于乡村土地资源利用的政策，为土地整治工作指明了方向，同时在“十三五”规划中提出了通过农村土地整治推动美丽乡村建设、保护乡村自然环境和人文景观的目标，但关于乡村旅游导向型的土地整治尚无明确的政策指引。因此，需要首先从国家和地方层面制定专门的旅游导向型乡村土地整治发展政策，为两者融合发展提供制度保障：一要明确政策功能分工。围绕乡村旅游主题对土地整治政策体系职能进行分工细化，国家对全国范围内的乡村旅游导向型土地整治工作进行统筹安排和全面指导，地方政府则要结合上级政策和本地规划，制定更加具体和精细化的地方政策，使两者融合发展真正落到实处。二要鼓励地方政策创新。各乡村旅游区位、旅游资源和发展目标的差异性，以及土地资源利用格局和方式的不同，决定了乡村旅游导向型土地整治实践工作会存在一定差别，进而产生差异化政策需求。因此，基层地方政府要考虑本地乡村旅游发展和土地资源利用实际，积极开展政策创新，因地制宜推进本地乡村旅游与土地整治融合发展。

此外，需要加快成立乡村旅游导向型土地整治的合作组织机构，为两者融合发展提供组织保障。通过建立组织机构，加强土地整治部门与旅游部门之间的联合互动，发挥土地整治部门在乡村旅游建设中的领导作用，构建全新的乡村旅游导向型土地整治管理机制，整合两大部门技术、管理队伍力量，共同推动两者之间的跨界融合。一方面，要建立部门间沟通机制，促进部门间信息共享、资源共用、目标共融，为部门间合作打下基础；另一方面，要明确双方职能，基于前期充分调研，做出乡村旅游和土地整治融合规划，据此确定双方各自的职责与任务，并在组织整体目标的指引下，在工作中互相支持与配合，保障乡村旅游导向型土地整治工作的有效、有序开展。

4.2 重要前提：统筹项目建设资金，多元主体协同治理

当前土地整治项目资金来源主要是政府财政投资，存在项目资金需求量大但投资不足的矛盾，导致土地整治项目进展缓慢甚至无从开展，亟需通过统筹安排乡村旅游发展和土地整治项目资金来解决这一问题。一方面，早在2016年，《乡村旅游扶贫工程行动方案》就提出每年对旅游扶贫项目的支持不少于3000亿元，同时乡村旅游产业的迅猛发展和可观前景吸引了大量的本地资本和外来资本，建立起多元化的融资渠道。因此，乡村旅游导向型土地整治项目通过资金整合和统筹安排能够有效解决传统土地整治项目的资金瓶颈，推动项目的有序开展。另一方面，统筹乡村旅游发展和土地整治项目的资金，科学规划乡村旅游用地项目建设，可以减少资源浪费、杜绝重复建设，提高资金投入的精准度和使用效益。因此，要结合乡村实际设计资金整合实施方案，建立统筹使用资金的运行机制，制定严格的资金管理制度，保证资金使用的良性运作，为推进乡村旅游导向型土地整治项目建设提供稳定的资金保障。

乡村旅游导向型土地整治工作将面临监督管理、利益分配、权益保障等多重挑战，构建发挥监管功能、兼顾各方利益、保障农民权益的科学治理机制尤为必要。乡村旅游导向型土地整治要改变以往政府主导的单一治理模式，形成“政府引导、市场推动、企业实施、村民参与”的多元主体协同治理格局：政府主要负责乡村旅游导向型土地整治项目的立项审查和监管服务，授权乡村旅游与土地整治合作组织机构规划、运行、监管等相关权利，引导项目正确有序开展；旅游市场和土地市场发挥信息传递和价值实现作用，使乡村旅游导向型土地整治项目顺应游客、土地市场交易者等的实际需求，确保项目获取收益、发挥应有价值；建设单位、企业等私营部门接受政府监管，负责项目建设和运营，保证项目落地实施；村委会、乡村社区组织等代表广大村民利益的团体则参与方案设计、项目决策、过程监督和利益分享，决定土地权属调整，保障项目的长久发展和乡村振兴目标的实现。通过各治理主体的合作互动、理性沟通、相互制约、协同共治，促进乡村旅游导向型土地整治工作的稳定、持续开展。

4.3 核心环节：创新土地整治技术，建构稳定有效模式

我国农村土地整治技术规范体系已基本形成，《土地整治项目规划设计规范（TD/T 1012—2016）》已在2016年颁布实施，《土地整治术语（TD/T 1054—2018）》行业标准也于2018年5月正式实施，为我国农村土地整治标准化管理奠定了良好技术基础。在乡村旅游导向下，土地整治技术应充分结合乡村旅游发展的新背景、新需求，在已有规划设计规范和工程建设技术规范基础上，融入乡村旅游规划、游憩景观设计、旅游生态工程、智慧旅游等技术，编制乡村旅游导向型乡村土地整治技术规范，这是强化乡村旅游导向型乡村土地整治模式，推动两者深度融合的技术保障。

目前，我国乡村旅游导向型土地整治尚未形成成熟模式，仅在部分地区进行了一些有益的实践探索。结合国外乡村旅游与土地整治融合发展成功经验及国内的初步探索实践，尝试从以下几个方面构建乡村旅游导向型土地整治模式：一是实现农地规模化和景观化，整理零散破碎农田使其集中连片，根据不同农田如菜地、水田等的各自特征设计不同的景观类型，丰富景观层次。根据功能设计核心观赏区、学习体验区、共享菜园区、产品销售区等，集生产、观赏、教育、体验、经济功能为一体，充分发挥农田的旅游价值。二是加强林地生态抚育和保护，通过林地整理复垦，提高林地生态涵养功能，同时优化植被结构、种植观赏性植物，建设相关配套设施开展森林观光、森林康养、丛林探险等，丰富旅游活动内容。三是整理利用闲散宅基地，对闲置房屋和分散居民点进行全面整理，通过保留、改造、拆除和新建等手段，改善乡村环境，重塑乡村风貌，传承乡土文化，同时可根据游憩需求将部分房屋打造为特色主题民宿、疗养空间或餐饮购物场所等，强化游客乡村旅游体验。四是整治低效工矿用地，鼓励工业企业向园区集中，提高建设用地集约利用水平，将节余用地指标用于商业服务，完善旅游基础服务设施、游憩服务设施和管理服务设施等，为乡村旅游发展提供服务与支持。五是以旅游为导向综合整治“水、湖、草、路”等，优化水体形态和布局，美化乡村湖泊水面，生态化处理河道景观，复垦整理草地、苇地，建设水上游览项目，修缮、设计村庄道路，打造多层次旅游慢行交通，从而与“山、水、林、草、田、湖”共同构成乡村旅游发展的整体空间和良好环境。通过以上基本整治手段，进一步结合乡村旅游资源、产业结构、地理条件及文化风俗等本地实际，因地制宜发展本村特色乡村旅游导向型土地整治模式，不断探索乡村旅游高质量发展和土地资源持续高效利用融合的路径，以“土旅”融合发展推动乡村旅游多重价值的实现，激活乡村土地多元功能，培育乡村新型产业，实现乡村多样化发展，加速乡村全面振兴的前进步伐。