以能源绿色低碳发展为关键统筹做好“双碳”工作*

张晓强

2021年10月，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(中发〔2021〕36号，以下简称《意见》)，国务院印发了《2030年碳达峰行动方案》(国发〔2021〕23号，以下简称《行动方案》)。12月10日的中央经济工作会议对做好2022年“双碳”工作做出了进一步部署。中国国际经济交流中心在2021年重大基金项目中开展了相关研究。

一、关于“主要目标”

《意见》和《行动方案》对于我国的“双碳”工作明确了主要目标，既有定性的目标，也有定量的目标。定性目标提出，到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升；到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降；到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，碳中和目标顺利实现。

关于定量目标，国家有关文件也提出了若干重要指标。特别是非化石能源消费占比，我国2020年为15.8%，2025年提升到20%左右，2030年提升到25%左右，2060年则要达到80%以上。因此，对单位国内生产总值(GDP)的二氧化碳排放提出，2025年需较2020年下降18%，2030年需较2005年下降65%以上；对风电、太阳能发电总装机容量提出，2030年要提升到12亿千瓦以上；对森林覆盖率提出，到2025年提高24.1%，到2030年提高25%左右。这可以使我国的碳汇能力进一步加强。

二、“十四五”时期能源绿色低碳发展

(一)调整能源结构，打造清洁高效现代能源体系

要实现2030年碳达峰，“十四五”是关键期和窗口期。“能源绿色低碳转型”位列碳达峰十大行动之首，原则上就是要加快“减煤、稳油、增气、加新”，煤炭消费“十四五”达峰，“十五五”逐步减少。石油消费保持稳定，“十五五”进入峰值平台期。一是建立化石能源清洁高效利用机制(“绿”煤、节煤、替煤)。在生产端，进一步淘汰落后煤炭产能，提高绿色智能开发能力；在消费端，严格控制高煤耗行业，降低煤电发电比重，推动煤电灵活性改造。二是改革煤炭供应机制。2021年曾出现大面积拉闸限电，既有煤炭价格大幅度上涨的原因，也有煤炭的先进产能受一些因素制约，不能马上释放出来的影响。需完善煤炭增产相关制度，改革增产控制措施，由企业依照市场供求关系，根据煤矿情况区别设定产能限制，推动应急性增产合法合规。对由地方自行设定，且缺乏法律依据的煤炭产能控制规定，予以修改或取消。三是完善煤炭企业退出机制。尽量降低煤炭企业转型和退出过程中的经济损失，防范金融风险；完善煤炭从业人员就业安置的保障措施，帮助和支持退出煤炭企业员工培训和转岗。四是深化油气体制改革。加快形成“X+1+X”的油气市场体系。加大老油气田稳产和非常规油气资源技术攻关力度，加强低成本油气资源供给能力。五是构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。

从图1可以看到，2020年我国火电的发电量占比达到67.8%，其中包括煤电和天然气发电，以煤电为主；2021年前10个月，因为种种因素，我国用电量需求增速很快，新能源一时无法满足，火电的发电量不降反升，增到70.8%。图2是国经中心开展相关研究，听取各方专家意见，对2030年我国发电量结构的预测。到2030年，火电占比降到60%，光伏和风电增长到21%，核电稍有上升，水电因为增加容量的能力有限，占比下降。可以看到，经过反复测算和多家机构测算，即使2030年实现了碳达峰，我国火电发电量占比依然保持在60%。

图1 2020年和2021年1—10月我国发电量结构数据来源：国家统计局。

图2 2030年我国发电量结构预测数据来源：作者测算而得。

(二)加快构建适应新能源大规模发展的体制

(三)完善节能提高能效的长效机制

一是建立能耗“双控”制度动态调整机制。坚持以控制化石能源消费为重心，增强能源消费“双控”制度的灵活性和精准性。调整当前对地方能耗双控目标较为频繁发布预警的方式。“十四五”一开局，对“双控”有一个初分解指标，一些地方认为这个指标较难实现。比如，西部一些省份的“十三五”在建重大项目，投产就把分配的“十四五”时期的全部用能增量指标占用了，甚至存在只能满足1/3用能需求的。2021年中央经济工作会议明确提出，新增可再生能源和原料不纳入能源消费总量控制。创造条件尽早实现能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。二是建立和完善节能增效市场机制。全国碳排放权交易市场是最重要的市场化手段，可尽快扩大试点范围，鼓励地方先行先试，并探索与碳排放权市场协同发展的路径。三是完善系统性节能增效体制机制。推动工业绿色制造，利用工业互联网技术提高企业综合运行效率。推动新建建筑全面实施绿色设计，推广装配化建造方式，完善绿色建筑标准体系。

(四)推动能源领域技术突破和创新

对于能源本身而言，创新是第一动力，除了各种政策机制，科技不断地进步，才能够使得绿色低碳的能源体系更好建立。一是强化国家在绿色低碳能源技术基础研究领域的主导作用。二是研究制定加快应用推广绿色低碳能源技术的支持政策。三是构建以企业为主体的创新机制。四是建立支撑双碳科技创新的投融资机制。五是构建绿色低碳能源技术攻关的政产学研用新型举国体制。科技攻关有大量的难题，比如碳捕集、利用与封存(CCUS)。目前我国燃煤电厂有相关试点，每捕集一吨二氧化碳的成本为350～450元，折成发电成本，一度电要增加0.2～0.3元。现在煤电的成本就是0.2～0.3元，单加碳捕集成本就要翻番。如果技术攻关不能大幅度降低成本，愿景就无法实现。

三、深度调整产业结构，加快推进低碳交通运输体系建设

《意见》涉及范围很广，第四部分和第六部分从产业结构角度对交通运输提出了要求，包括推动产业结构优化升级、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展、大力发展绿色低碳产业以及优化交通运输结构、推广节能低碳型交通工具、积极引导低碳出行。涉及方面包括加快推进农业绿色发展，加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型，提升服务业低碳发展水平，加快发展新一代信息技术、新能源汽车等战略性新兴产业，加快淘汰高耗能高排放老旧车船，加快大容量公共交通基础设施建设等。

(一)产业结构优化升级重点在工业

(二)大力发展战略性新兴产业

(三)低碳交通运输体系建设意义重大

我国与许多国家相似，交通运输业的能源消费及碳排放是仅次于工业、建筑业的第三大类。《行动方案》提出的相关措施具有很强的针对性。比如我国交通运输结构过度依赖公路运输，以柴油车为主的公路运输占货物运输的76%，与铁路运输相比，二氧化碳、PM2.5、氮氧化合物及其他颗粒物排放量大，而且土地等资源的节约集约利用水平较低。我国目前柴油重卡车的保有量大概在800万辆，一辆柴油重卡车的排放量相当于200辆轿车。根据环保部门的统计调查， 这些重卡车的排放量占汽车排放总量的80%。所以，如果能够把“公转铁”和重卡车自身升级做好，意义重大。近几年，我国不断推进“公转铁”“公转水”，在节能减排方面取得了较好成效，但仍需加快推进。

四、稳妥有序，安全降碳

《意见》和《行动方案》在“总体要求”部分都强调：防范风险，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险。要立足我国富煤贫油少气的能源资源禀赋，坚持先立后破，稳住存量、拓展增量，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代，推动能源低碳转型平稳过渡。这是我们在做好“双碳”工作，特别是推进实现“碳达峰”进程中，必须切实遵循的。

2021年以来，随着国际经济复苏、需求恢复以及其他多种因素的叠加影响，全球范围内出现了煤炭、原油、天然气价格因供不应求而大幅度增长的态势。10月8日，澳大利亚纽卡斯尔港动力煤、欧洲ARA港动力煤离岸现货价格分别达到244美元/吨和254美元/吨，同比涨幅达3.2倍和3.4倍。10月9日，东北亚现货液化天然气(LNG)价格达38.4美元/百万英热单位，同比上涨5.9倍，折合我国到岸完税价格达9.6元/立方米。

2021年9月以来，我国也出现了大规模拉闸限电情况，对生产、生活造成负面影响。党中央、国务院领导高度重视，有关部门、地方及时采取有效措施，稳定了形势，并对冬季的能源保供做出了相关安排。国家发展改革委数据显示，11月24日电厂存煤达1.49亿吨，可用24天。郑商所动力煤期货主力合约11月15日收于809.6元/吨，比10月19日高点下降59%。秦皇岛港5500大卡动力煤现货平仓价降至1095元/吨左右，降幅超过1000元/吨。这种情况的出现，既有我国经济率先强劲复苏，因疫情影响大批其他发展中国家的出口商品订单转到我国等原因，使我国能源需求增长较快，也有煤电体制改革尚未完全到位的影响。同时，也确实有因为对国家“双碳”工作总体要求把握不深入，而搞“运动式”减碳或抢占“碳排放”有利高地等不当作为的负面影响。

在今后的工作中，根据中央经济工作会议的要求，一定要强化底线思维，坚持实事求是，一切从实际出发，尊重规律，把握节奏。以构建以新能源为主体的新型电力系统为例，一方面，要大力发展新能源，全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展。但由于我国风、光资源在西北地区最丰富，而电力消费约45%在东部沿海地区，风、光电力的利用小时数低、发电量不稳定，必须协调建设特高压电力输送通道，建设坚强智能电网，积极发展“新能源+储能”，源网荷储一体化和多能互补，还要加快灵活调节电源的建设。这样才能使我国的电力系统综合调节能力和电网安全保障水平不断提升。另一方面，对煤炭消费替代和转型升级要有序推进。《行动方案》提出，“十四五”时期严格合理控制煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。2021年11月17日李克强总理主持召开的国务院常务会议指出，我国能源资源禀赋以煤为主，要从实际国情出发，着力提升煤炭清洁高效利用水平，加快推广成熟技术商业化运用。会议决定，在前期设立碳减排金融支持工具的基础上，再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，形成政策规模，推动绿色低碳发展。