全球变局背景下的“一带一路”建设：进展、挑战与应对措施*

丛晓男 李国昌

当今世界百年未有之大变局加速演变，世界进入新的动荡变革期。尽管和平与发展仍然是时代主题，但国际环境日趋错综复杂，与“一带一路”倡议提出之时相比已发生深刻变化。全球经济从低速增长滑向深度衰退，贸易增速持续放慢。在新冠肺炎疫情驱使下，全球产业链受到一定冲击，产业回缩本土力度加大。面对危机，全球新保守主义势力兴起，全球治理体系裹足不前(詹小美、王仕民，2017；杨圣明、王茜，2018)。守成大国联合“仆从国”通过贸易战、技术封锁、舆论战等手段不断干扰中国发展，也给全球政治经济形势形成极大扰动。可以预见，“一带一路”建设将面临更加复杂、严峻的国际形势。在新发展阶段，认真总结“一带一路”建设的宝贵实践经验，应对实施过程中存在的重大挑战，于国际变局中开创中国的新发展格局，对于推进“一带一路”建设高质量发展具有重要意义。

一、“一带一路”建设的成果与实践经验

“一带一路”建设已取得丰硕成果，主要表现为以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为核心内容的“五通”建设有效推进。在此过程中，中国积累了大量宝贵实践经验。

(一)“一带一路”建设的成果

一是政策沟通不断加强。与中国就“一带一路”倡议达成共识的国家和地区持续增加。众多重要国际机制，如二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织等对“一带一路”倡议表示认同和支持，并将其核心理念纳入各自成果文件。截至2021年12月10日，中国已与145个国家和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件，涉及基础设施建设、经贸、产能合作、生态环保、人文交流、抗击疫情等多个领域。签署共建合作文件的“一带一路”国家分布在非洲、亚洲、欧洲等地区(见图1)，充分体现了“一带一路”倡议的共享性与开放性。依据地理空间布局和合作领域，中国提出“六廊六路多国多港”的合作框架，并在这一框架下不断加强与“一带一路”沿线国家交流沟通和对话协商，推动了各方发展战略对接，建立了双多边以及地区联合工作机制，形成了区域合作新格局。

图1 截至2021年与中国签署共建“一带一路”合作文件国家的洲际分布数据来源：作者根据中国一带一路网数据分类汇总而得。

图2 2013—2020年中国与“一带一路”沿线国家贸易增长率和外贸总增长率对比数据来源：佚名，《数说“一带一路”成绩单》，中国一带一路网，2019年2月18日， https：//www.yidaiyilu.gov.cn/jcsj/dsjkydyl/79860.htm；国家统计局，《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，2021年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html；海关总署，《2020年1至12月进出口商品贸易方式总值表(美元值)》，2021年1月14日，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/3511722/index.html。

(二)“一带一路”建设的实践经验

“一带一路”成果的取得是多种因素综合作用的结果。其中，坚持人类命运共同体价值指引、坚持“共商、共建、共享”原则、促进民心相通、构建双多边沟通机制是根本原因，也是在未来需要进一步坚守的宝贵经验。

一是以构建人类命运共同体为价值指引。构建人类命运共同体是“一带一路”倡议的终极目标和价值指引，“一带一路”倡议是实现这一价值的伟大实践行动，也为构建人类命运共同体注入强大动力。“一带一路”倡议不搞“金元外交”，也不搞地缘零和博弈，而是顺应世界和平与发展潮流，以文明互鉴超越文明冲突，开创多元文明交融的新路径，用具体行动体现了人类命运共同体的精神实质，真正推动所有沿线国家实现福利的“帕累托改进”。总之，人类命运共同体理念是将“一带一路”建设成为和平之路、繁荣之路、文明之路的根本源动力。

二是以共商、共建、共享为基本原则。全球治理体系正处在重要转折时期，少数国家在全球治理中起主导作用，其他国家参与较少的状况尚未得到根本改观，这显然与发展潮流不符。共商合作大计、共建合作平台、共享合作成果的基本原则是对全球治理倒退的有力回应，为解决当前世界和区域治理问题提出了中国方案，为实现各自发展基础上的共同发展寻找到了新路径(秦亚青、魏玲，2018)，在“一带一路”建设中具有里程碑意义，这一光辉思想必将在“一带一路”建设中进一步发挥指导作用。只有弘扬以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”为核心的丝路精神，遵循共商、共建、共享的基本原则，才能凝聚共识、汇聚力量，才能让“一带一路”的伟大构想转化为现实。

三是以民心相通为社会基础。“去中心化”的传播机制使得民间意愿在“一带一路”共建过程中发挥了不可低估的作用，加强民间交流有利于夯实“一带一路”合作的社会基础。“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”，“一带一路”倡议各领域的互联互通根本上应造福各国人民，应得到各国人民的支持。只有加强各国人民友好交流，增进相互了解和建立友谊，才能为合作奠定坚实的民意基础，才能规避因政权更替和政策波动造成的风险，才能使合作延伸为长久之计。

四是以双多边机制为沟通渠道。要打造出与“一带一路”倡议理念相匹配的开放、包容、均衡、共赢的国际合作新架构，需要建立顺畅的双多边沟通机制。在相互尊重、相互信任的基础上，构建高效顺畅的双边对话机制是实现政策对接的主要渠道。由于沿线国家在发展阶段、宗教信仰、文化背景、资源禀赋、利益诉求上存在很大差异，在具体合作议题上，很难存在一个能够同时满足各方利益的标准方案，只有与沿线国家不断强化双边机制，加强沟通交流，才能够深化重点建设领域的合作，推进双方发展战略对接。此外，中国也在积极维护和促进多边合作机制，通过上合组织峰会、亚信峰会、中非合作论坛、中国—太平洋岛国经济发展合作论坛、泛北部湾经济合作论坛、金砖国家峰会、中东欧—中国“16+1”合作等多边平台，开展对话合作，使其成为多边交流合作的纽带。

二、全球变局下“一带一路”建设面临的新挑战

目前，全球政治经济形势正加速进入经济大动荡、格局大调整、体系大变革的新阶段，各国利益诉求出现重大分异，实力对比出现新的消涨，全球经济、科技、文化交锋对立加剧。一些大国内外政策转向明显，特别是某些国家保守势力上台，单边主义行径更加凸显，对中国等新兴经济体采取预防性打压政策，对全球化推进和全球治理体系完善形成严重阻碍。而且，随着新冠肺炎疫情的防疫常态化，各国疫后经济复苏仍有很多问题有待解决。“一带一路”建设之初的相对缓和的国际环境已发生重大改变，在未来相当一段时期内，全球政治经济处于尚未确立新稳定结构的失衡期，增加了推进“一带一路”建设的不确定性。

(一)地缘政治复杂，信任危机加剧

中国的崛起让部分国家尤其是守成国家产生了不安甚至恐惧心理，“中国威胁论”甚嚣尘上。改革开放40多年来，中国经济实现了跨越式发展，经济总量跃升至全球第2位。随着中国的快速发展，一些国家开始对中国持有一定程度的忧虑和警惕，彼此间信任危机加剧。美国将中国视为战略竞争对手，其遏制策略也必然挤压中国在“一带一路”沿线的作用空间。“一带一路”沿线地缘政治关系复杂敏感，一些国家出于地缘利益考量，污蔑“一带一路”倡议为“地缘扩张”“规则破坏”“经济掠夺”“债务陷阱”等，加大了沿线国家对中国的猜忌。尽管中国一再重申“一带一路”不搞“结盟”，但一些国家仍认为中国有插手地区和国际事务，改变博弈均衡的嫌疑。例如，由于印度对参与“一带一路”倡议的矛盾和迟疑，孟中印缅经济走廊建设进展缓慢，明显滞后于其他五大经济走廊。究其原因，一方面源自其政治上对中国的不信任，另一方面则源于其保守的地缘竞争策略。

(二)全球经济增长乏力，市场风险加大

世界经济局势愈加复杂，贸易保护主义甚嚣尘上，逆经济全球化暗流涌动。英国脱欧、美欧日不承认中国市场经济地位，以及中美贸易摩擦等一系列事件相继发生，某些一贯秉持贸易自由主义秩序的发达国家逐步提高贸易壁垒。新冠肺炎疫情的爆发浇灭了世界主要经济体经济缓慢复苏的态势，经济下行压力进一步加大。在此背景下，“一带一路”建设可能面临贸易壁垒、经济波动冲击、疫情阻隔、运营环境风险等一系列不利因素。中国作为贸易顺差大国，将面临各种贸易摩擦甚至贸易战。大型经济体之间的贸易摩擦，将对第三方经济体特别是小型经济体造成严重负面冲击，原有的双多边自由贸易体系也将不可避免地受到扰动。“一带一路”沿线国家经济发展水平差异大，市场开放难度本就较大，逆全球化态势的加剧将更加不利于其市场的开放。此外，“一带一路”建设项目往往资金需求较大，投资周期较长，风险相对较高，在经济增长乏力的背景下如何实现融资，并保证项目成功落地将面临更大困难。

(三)地区性冲突增多，安全问题愈加突出

“一带一路”建设面临着复杂的安全环境，传统安全威胁与非传统安全威胁并存。“一带一路”沿线的中东、中亚、高加索、非洲等地区的部分国家存在政局动荡的可能，军事冲突、动乱时有发生，恐怖主义、宗教极端主义火上浇油，加剧了当地政局的不确定和社会的不稳定。2020年亚美尼亚和阿塞拜疆军事冲突、2021年缅甸政局变化等一系列事件均发生于“一带一路”重要节点，给相关项目建设和国际合作带来很大风险。随着加入倡议的国家增多，种族对立、宗教壁垒、文化摩擦等不和谐因素也可能增多，这些对立与失控易成为区域分歧和冲突的导火索。与此同时，非传统威胁依然严峻，网络安全、公共卫生安全、跨国犯罪、自然灾害、粮食安全、核安全等问题具有不确定性和突发性的特点，极大增加了区域环境风险。能否有效地解决安全问题，与沿线国家共享安全与发展，事关“一带一路”建设的长远发展。

(四)新冠肺炎疫情拖慢“一带一路”建设步伐

新冠肺炎疫情爆发后，很多国家通过大型社区封锁、企业停工、旅行禁令来阻滞疫病传播。这些措施不可避免地对“一带一路”建设造成负面冲击。因疫情中国无法派出人员，项目所在地无法启动复工，部分原材料和机械设备供应链断裂，造成大量基础设施建设项目处于停摆状态。“一带一路”沿线很多国家都把政策重点放在控制疫情蔓延上，经贸合作和基础设施建设被摆在次要位置。国际反华势力开始借机抹黑和唱衰“一带一路”倡议，污蔑“一带一路”为新冠肺炎的传染渠道，并夸大其未来发展的脆弱性，为“一带一路”事业推进带来很大隐患。如果疫情得不到根本控制，高强度疫情防控机制形成常态化，上述影响也将向长期化方向演化；如果疫情得以控制，国际社会还将面对疫后经济复苏重振的重大考验，国际经贸合作演化态势等均具有较大不确定性。

(五)绿色发展已成“一带一路”建设实质要求

“一带一路”必须是能够推动绿色发展的“一带一路”。只有在环境保护和生态治理前提下谋求发展，才能契合沿线国家的实际需求，也才能够维系“一带一路”的强大感召力。在当前的全球化分工模式下，南方国家扮演了资源输出国、制造业国角色，资源消耗高，环境污染大，其本质是发达国家利用金融和技术垄断优势，实现落后产能外迁的结果。发达国家在构建全球环境治理机制时，运用自身强大的政治经济实力迫使发展中国家承担不相称的生态义务，垄断占有生态环保的技术，不断设置和提高绿色壁垒，名为“治理”实为“剥削”，加剧了国际环境治理体系的非公正性。中国已深入开展生态文明建设，确立了碳达峰、碳中和目标。同时，沿线国家纷纷将节能减排和低碳产业作为疫后经济复苏的抓手。在这一形势下，中国如何构建绿色发展国际合作机制，促进沿线国家绿色发展，成为“一带一路”建设必须直面的问题。

(六)倡议误解较多，舆论传播能力成短板

“一带一路”倡议自提出以来就受到众多误解、曲解，甚至于妖魔化(贺方彬，2019)。例如，有西方国家认为“一带一路”是地缘政治联盟或军事同盟，是带有明显的意识形态、地缘政治色彩的“马歇尔计划”；“一带一路”是中方制造的“债务陷阱”，给合作国家带来了债务危机；中国通过“一带一路”倡议是为了转移落后的过剩产能等。这些解读有的是认知问题，有的是某些国家别有用心的恶意中伤。这也是“一带一路”建设道路上的巨大绊脚石，不容忽视。近来，美国等国家对中国台湾、香港、新疆等内政的恶意抹黑、粗暴干涉，不仅严重损害中国在作为“一带一路”倡议发起者和最大公共产品供给者的形象，也严重危害中国“一带一路”关键节点的稳定与安全，新疆、福建作为“一带一路”两个核心区，均位于这些关键节点。

三、全球变局背景下“一带一路”倡议的推进策略

“一带一路”建设不能满足于摘取“低垂的果实”。应深入洞悉未来所处环境发生的深刻变化，在坚持前期积累的宝贵经验基础上，增强忧患意识、保持战略定力，针对推进过程中面临的重大挑战，科学谋划、优化策略，确保“一带一路”建设高质量发展。

(一)旗帜鲜明地树立正确的“一带一路”认识观

习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的演讲中指出，共建“一带一路”，顺应经济全球化的历史潮流，顺应全球治理体系变革的时代要求，顺应各国人民过上更好日子的强烈愿望。三个“顺应”抓住了“一带一路”价值理念的本质，决定了“一带一路”倡议能否广泛凝聚全球共识。为此，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣地缘政治观、全球治理观、义利观三个基石，全面确立“一带一路”倡议的认识准绳(丛晓男，2018)。

一是超越传统地缘政治观。必须跳出传统的地缘政治观，站在当今全球发展的新局势上加以审视。应注意将“一带一路”倡议同传统地缘政治理论的谋霸逻辑相区分，不能将“一带一路”倡议的理论源泉狭隘地限定在地缘学说中。“一带一路”实践顺利推进并获得巨大成就这一现实，恰恰反映出传统地缘政治经济理论面临的困境，实际上，“一带一路”倡议为建立新的地缘政治经济理论提供了丰富的实践素材。二是倡导新型全球治理观。共商共建共享的新型全球治理观，其核心要义是治理主体的多元性和协同性，治理空间的开放性和包容性，治理原则的公平性和公正性。“一带一路”倡议旨在实现人类命运共同体这一终极目标，不以地理空间、政治制度、文化形态、发展水平为界。“一带一路”倡议不是要挑战或替代既有区域合作机制，不是要挤压原有国际组织的作用空间。相反，可以加强中国与沿线国家和国际组织之间的交流互鉴，提升各方发展战略对接深度，进一步激活原有区域合作活力。三是秉持正确义利观。要坚持不忘合作初心，反对“以利为先”的狭隘利益观。寻求义利协调是“一带一路”倡议实现共赢发展的基本价值导向。共建“一带一路”需要超越“非义即利”或“明义暗利”的简单价值取向。要统筹好各参与国家的共同利益和差异化利益之间的关系，弥合利益分歧，寻求利益共识，实现多方共赢。

(二)以“双循环”战略推动区域和全球价值链合作

在贸易保护主义抬头，全球化遭遇阻力的不利局面下，中国始终坚持推进互利共赢的开放战略和维护自由贸易的一贯立场，以更加开放的态度推进新型全球化。“一带一路”倡议也是中国引领新一轮全球化进程的重要空间载体。当前，各国都在加快结构调整，重新定位在全球价值链中的位置。“一带一路”倡议的核心理念与全球价值链合作的理念高度契合，中国应将重塑区域和全球价值链作为推进“一带一路”合作的重要抓手。中国已提出要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为“一带一路”布局完善提供了新契机。一方面应推进自身向全球价值链中高端升级，另一方面要提升中国与“一带一路”沿线国家乃至全球价值链的融合程度。要坚决抵制贸易保护主义、孤立主义的扩张，尽力避免形成所谓新的“两个平行市场”。在区域布局上，应注意分圈层、有重点地逐步推进合作，加强对关键国际区域、关键合作领域的研究，改变单个国家点状布局的推进方式，形成连点成线、集线成面的格局。需要指出的是，不应将“双循环”战略简单割裂为国内和国际两个层面，在一些与中国空间邻近，中国影响力较大的地区，应加大其嵌入中国市场的力度，而不是做产能回撤和贸易替代。为此，应将东南亚、中亚等区域列入重点合作对象，进一步提升价值链合作水平，加深合作深度。

(三)深入对接沿线各国结构性改革

(四)加快推进健康丝路建设

医疗卫生是“一带一路”国际合作的重要内容，随着新冠肺炎疫情爆发，“一带一路”医疗卫生国际合作也再次被提上日程。中国应积极践行人类命运共同体理念，以新冠肺炎疫情防控为契机，大力推进健康丝路建设，完善全球公共卫生治理体系。一是应在力所能及范围内调配医疗物资支援“一带一路”沿线疫情重灾国，派出防疫专家和医护人员赴沿线国家开展抗疫援助；二是凝聚“一带一路”沿线国家的医疗科研力量，加大疫苗研发国际合作，促进全球疫苗公平分配，加大沿线医疗基础设施建设力度，打造一批民心工程；三是在卫生医疗设备、防疫物资、应急设备等领域加大与沿线国家或地区的产业合作力度，弥补各国防疫物资生产短板；四是积极宣介中国应对新冠肺炎疫情的机制、管理模式等相关经验，加强与沿线国家的交流，彰显中国在抗击疫情面前的大国精神。

(五)深入推进绿色丝路建设

一是在国内深入实施生态文明建设，将中国打造为绿色发展的标杆。中国的发展历程在广大沿线国家中具有典型性和代表性，各国高度关注中国在推进环境治理、生态保护、气候变化、绿色发展中的成就与经验。中国生态文明建设与绿色“一带一路”相辅相成，生态文明建设的成就越大，绿色“一带一路”的推进就越为顺利。二是构建绿色丝路国际合作机制，打造“一带一路”生态共同体。团结沿线国家共同落实好联合国2030年可持续发展目标，充分发挥中国绿色领导力和国际合作力量的作用，围绕生态文明建设与相关国家开展相关交流、展示和宣传工作，使生态文明成为世界广泛认同的理念。三是与沿线国家共同提高绿色治理能力。在生态环境规制改革、产业绿色转型等领域开展合作，将中国在绿色发展中积累的经验以及先进的环保技术理念和方法引入“一带一路”沿线国家。四是强化绿色低碳产业合作。充分发挥亚洲基础设施投资银行等金融机构的绿色发展引导能力，加大清洁低碳产业投资，推动沿线国家产业绿色化、低碳化、循环化转型，加快能源基础设施的现代化升级，将绿色能源打造成新冠肺炎疫情后沿线国家经济复苏的新增长点，切实推动沿线国家实现绿色低碳经济增长和发展模式转变。

(六)开启“一带一路”国际舆论引导新征程

“一带一路”倡议顺应了沿线国家谋求和平发展、互利共赢的意愿，深刻反映了全球治理理念的变革，具有旺盛的生命力和光明的发展前景。即便如此，国际社会也经历了从观望到认可再到赞赏的心态变化历程，至今一些消极态度仍然存在。某些合作项目在实施过程中遭受波折甚至流产，这固然与具体项目的风险防范不当有关，但与宣传不力和舆情引导缺失也不无关系。因此，在实践过程中，要切实转变“只做不说、多做少说”的做法，增强文化自信与体制自信，建立和完善“一带一路”宣传和舆论平台，加大国际舆论宣传力度，积极争取国际话语权。坚决反对别国对中国内部事务指手画脚，团结国际社会一切可以团结的力量，对敌对势力的错误言论予以坚决回击，让中国真相、中国形象深入沿线国家，让更多国家和人民能够感受到“一带一路”带来的正能量。