行政事业单位内部控制存在的问题及对策

王芳

摘要：行政事业单位对外代表政府形象，为社会提供公益服务。我国行政事业单位较多，要提升其内部管理水平，就必须加强其内部控制体系建设。加强内部控制，可以提高资金的安全有效性，提高人员业务素质，减少徇私舞弊行为，预防腐败，提高行政事业单位人员工作积极性。行政事业单位应从完善内部控制机制、加强内部控制的执行与监督等方面入手，提高内部控制水平，解决内控工作中出现的各种问题，以从实质上提高内部控制工作质量。文章从内部控制的基本理论出发，阐述了内部控制对行政事业单位的重要性及行政事业单位内部控制的一般性和特殊性，分析了行政事业单位在内部控制中存在的一系列问题，并据此提出了相应的解决对策。

关键词：行政事业单位;内部控制;问题对策

内部控制的建设、执行、监督质量决定了我国行政事业单位的内部管理质量，提升行政事业单位的内部控制水平，可以促进我国行政事业单位健康持续发展。近年来，国家出台了一系列有关内部控制的规范、指导意见以及内部控制管理制度。但就目前情况看，行政事业单位在实行内部控制的过程中仍然存在很多问题，需要采取一定的对策和措施加以解决。

一、行政事业单位内部控制的含义

行政事业单位内部控制是指单位为了提升内部管理工作水平，对单位在各项经济活动中所产生的风险进行的预防、控制和管理工作。为切实实施内部控制，行政事业单位会制订一系列相关制度并加以执行。这种防范和管控无法绝对规避风险，但可以将风险控制在单位可承受的范围内。

简言之，内部控制就是制度的流程化、制衡化，其在全面的基础上能够突出重点，把单位的制度变成流程，使其便于执行，并使流程中的岗位相互制衡，以体现

控制。

行政事业单位建立内部控制不仅要立足于当前实际情况，而且还要与时俱进，不断对内部控制制度及实施措施进行升级改进，以使其能适应单位的未来发展。

二、行政事业单位内部控制的一般性和特殊性

（一）行政事业单位内部控制的一般性

行政事业单位内部控制的一般性主要体现在三个方面。

1.行政事业单位和企业内部控制的出发点相同

行政事业单位的内部控制和企业内部控制的出发点是一样的，都是为了提高单位内部管理水平，从而使单位实现可持续健康发展。

2.行政事业单位和企业内部控制的部分原则相同

第一是全面性原则，行政事业单位和企业的内部控制工作，都是对本单位各项经济活动涉及的各种业务和事项的决策、执行及监督过程实施的全面、全过程控制;第二是重要性原则，制定内部控制制度时不仅要全面，而且要体现重要性原则，要为重要的经济业务活动以及经济业务活动中的重要风险，制定特殊的措施进行控制，保证无重大缺陷;第三是制衡性原则，无论是企业还是行政事业单位，在制定内控制度、设置内控部门、确定部门职能、部门各岗位职责分工及各项业务流程时，均要考虑能否起到相互制约和监督的作用;第四，企事业单位内部控制必须符合国家相关规定并结合单位的实际情况，不仅要立足于当前，而且要不断与时俱进，不断升级改进，要适应未来的发展，当单位经济活动内容改变或者管理要求提高时，需要不断的修订和完善内控制度，即体现适应性原则。

3.行政事业单位和企业内部控制的部分目标一致

行政事业单位从事的经济活动，必须要符合国家相应的法律法规，报送的信息必须真实准确，资金使用方面必须合理合规并且保证有效使用。

（二）行政事业单位内部控制的特殊性

业务活动中的低效、浪费和舞弊是行政事业单位内部控制风险的主要体现形式。我国大量的社会公共资源都由行政事业单位掌握，在实际进行资源和资金的分配过程中，常常会出现过程监控不严、专业知识不够、审核把关不严、对政策理解有偏差，或者监督不到位的现象，从而导致舞弊、贪污、腐败等行为的发生，造成不能公平分配社会资源和浪费财政资金的问题，从而损害了社会公共资源。因此，行政事业单位在进行内控时要重点防范舞弊和预防腐败。此外，行政事业单位的主要职责是为社会提供公共服务，提供公共服务的成效会直接影响其职责的履行结果。因此，行政事业单位应改善单位内部管理水平，组织制定并高效实施内部控制制度，以达到提升单位公共服务水平，帮助单位顺利履行职责的目的。

三、行政事业单位加强内部控制的重要意义

行政事业单位结合本单位实际情况，科学制定内部控制相关制度并高效执行，可以实现单位内部机构设置的合理化、崗位设置的高效化、人员配备的科学化，从而能够提高单位部门的工作效率、人才的利用率，激发岗位人员的工作积极性和工作责任感，提高资产配置的合理化程度及资金的使用效率，减少闲置部门和闲置岗位的存在，避免财政资金浪费、审批环节出现漏洞及发生腐败行为，最终达到管理科学化、业务流程化及岗位制衡化的目标。

四、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）对内部控制缺乏重视，思想认识不到位

行政事业单位资金结构特殊，主要来源是财政资金，这导致行政事业单位管理人员，在思想上不重视内部控制建设工作，简单认为进行内部控制的目的就是制定相应制度，应付上级检查，且制定内控制度时未立足于本单位的长远发展，未考虑内部控制的目标、原则及建立内部控制制度对单位的重要意义。由于单位领导对内部控制工作不重视，导致这项工作在单位的推动比较困难，最终使内控流于形式，没有实际可操作性。

（二）内部控制机制不健全

行政事业单位人员总数受编制数的限制。部分编制数较充裕的行政事业单位内部机构设置虽相对齐全，但基本只有财务部门，没有专门的内控部门。在该类行政事业单位中，领导往往会将内控工作交予财务部门牵头。财务部门工作本就繁琐复杂，牵头进行内部控制工作难度大，由于各部门不明确自身工作与内部控制的关系，因此，部门间不能很好的配合，协调各部门比较困难，加之很多行政事业单位领导，对自己在内部控制工作中应负有的职责不了解，未对内控工作提供应有的支持，导致很多行政事业单位的内控制度在执行时效率很低。

对于人员数量较少的行政事业单位，往往还会出现一人多岗、部门间职责不清的问题。其内控制度往往不会结合单位实际情况，制度制定时未对相关业务流程进行分析，也未做相应的风险评估，其也不清楚经济活动风险需要每年评估一次的相关规定。该类型单位的内控往往仅体现于制定了相关制度，对单位的管理不会起到实质性促进作用。

（三）内部控制制度执行不到位

很多行政事业单位尽管制定了内控制度，但是由于传达不及时、不到位，导致部分管理者及员工不知道内控相关制度。相关人员对制度的执行也不到位，甚至不執行，不能将内控制度落实到业务、工作中及单位管理中，以致于内控发挥不了应有的作用，导致单位管理混乱。部分单位内控执行流程繁琐，而且漏洞很多，无法有效控制经济活动中存在的风险。

（四）内部控制监督力度不够

行政事业单位的内部控制监督主要包括内部监督和外部监督，大部分行政事业单位都没有设置专门的内部监督部门负责内部监督工作，甚至很多单位不知道需要设置内控的内部监督部门或者岗位。还有一些行政事业单位内部监督部门，岗位或者岗位员工与内控执行部门相同，导致行政事业单位在内控内部监督方面存在空白区。

内部控制的外部监督机构主要是财政部门和审计部门，就目前来看，财政部门并未就行政事业单位的内部控制实行专项检查，仅是对其每年流程化报送的内控报告进行检查;审计部门对各行政事业单位的监督，只有每年例行的审计，由于被监督的单位多，监督部门人手不足，因此外部监督对行政事业单位内部控制质量的提升效果不显著。

五、行政事业单位内部控制的改进建议

（一）提高内部控制意识，加强内部控制理念

1.管理层要提高内部控制意识，从根本上提升行政事业单位内部控制质量

一方面，对内控控制要有正确的认识。单位管理者要在思想认识上高度重视内部控制工作，对本单位内部控制制度的建立健全和有效实施负责，为内部控制在单位的落实提供支持。另一方面，管理者要积极学习上级转发的内部控制相关文件，以对内控工作有充分了解。管理者要对本单位内部控制建设采取积极支持的态度，并直接参与内部控制工作的全过程，做到事前部署、事中跟进、事后监督，在行动上为内部控制提供必要的人力、物力支持。

2.提高本单位各业务科室及单位所有员工的内控意识

首先，要做好内部控制宣传工作，使单位各业务科室及单位所有员工明确内部控制的重要作用。其次，要做好内部控制培训。行政事业单位要根据实际情况，做好内部控制培训安排，组织员工学习有关内部控制文件，了解本单位内部控制制度，不断深化学习，使员工提高内部控制思想意识、改变理念，进而使其在落实内部控制工作时可以积极参与并配合。

（二）建立健全内部控制机构及制度

第一，对于内部机构设置全面，人员配备充足的行政事业单位，应当设置专门的内部控制机构，或者指定专门的科室负责内部控制的具体工作;对于人数较少、不分科室的行政事业单位，应当将单位内部控制工作落实到具体人员。

第二，要将内部控制职能部门、牵头部门或是负责内控工作具体人员的主要职责，写入单位部门职责相关规定中，让负责内控工作的部门和人员，了解自己的职责及工作内容。并制定内部控制的联动机制，确保内控工作职责分明，提高执行效率。

第三，制定各类经济业务流程，明确业务环节，设置业务层面的组织机构，将内部控制工作制度化、流程化，让制定内控的部门及人员能够按制度、按流程执行内部控制工作，使得内部控制对单位产生实质性的帮助。

第四，在建立单位内部控制制度时，要根据现有编制按照内控的要求设置工作机制，还要根据每项经济业务活动的特点，将决策、执行、监督过程相分离。行政事业单位在进行组织架构和岗位设置时，应当符合单位的实际情况，并符合本单位“三定方案”规定的要求。

第五，单位应当结合本单位各项经济业务制定相关制度，根据部门及岗位科学制定相应职责。单位在设置岗位时要将不相容岗位要相互分离，以起到相互制约和相互监督的作用，如申请、审核与审批，审核、审批与具体业务执行，业务执行与相关的信息记录，业务审批、执行与监督的岗位应相分离。内部控制关键岗位对于员工的专业能力和职业道德有着很高的要求，单位应当以相关文件或者岗位责任书的形式，明确岗位职责、岗位权利以及其他岗位或外界的关系，并将这些要求落实到岗位设置和人员配置中。单位还应当制定关键岗位轮岗制度，以避免腐败问题的发生，从而提高工作效率和创新意识。不具备轮岗条件的岗位，可以定期对重要岗位和部门实施专项检查等有效控制

措施。

第六，建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制，定期开展针对重要信息的核对工作，从而起到加强部门之间信息沟通的作用，最终实现重要经济活动信息共享。

（三）加强内部控制执行力度

内部控制的执行力度，决定了行政事业单位内部控制制度能否得到有效实施。

第一，单位内部控制关键岗位应当严把入口关，将综合素质、职业道德修养和专业胜任能力，作为选拔和任用人才的重要标准及重要依据，以保证内部控制关键岗位工作人员具有相应的资格和能力。同时，还应当制定并执行员工业务培训和职业道德教育制度，从而不断提升员工素质。

第二，行政事业单位应当规范内控部门及相关岗位的具体职责，制定内部控制部门具体工作流程图，便于部门及工作人员落实内控工作。

第三，运用现代科技手段加强内部控制。单位应将推进信息化建设作为提升内部控制质量的手段之一，对信息系统建设分部门进行管理，利用科技手段实行网上签阅、网上审批等手段。在实行现代科技手段过程中，应当将内控流程和相应措施嵌入到每项经济管理活动中，从而减少人为操作，以提高办事效率和过程监控。

第四，将内部控制执行情况作为单位内部控制部门年度目标责任考核项，以加强内部控制部门执行内部控制的力度，增强内控人员的责任感。

（四）加强内部控制监督力度

对内部控制进行有效监督可以提升内部控制执行效果。将内部监督和外部监督有机结合，是影响内部控制成效的重要因素之一。

1.健全内部监督机制

第一，行政事業单位应当设置内部监督部门，并设定内部监督部门的岗位职责和权限，将内部监督的过程贯穿于每项经济业务活动中，确保内部监督检查工作的有效开展。

第二，在设置内部监督机构时，应当符合不相容职务相分离的原则，内部监督部门不能由具体执行内部控制的部门兼任，对于没有条件设置内部监督部门的单位，应当成立内部监督工作小组履行内部监督职能。

第三，内部监督部门应当及时反馈内部控制制度中的漏洞，以及执行过程中的问题，并督促内控部门将发现的问题进行及时整改，以提升内部控制质量。

2.发挥外部监督作用

财政部门和审计部门是对行政事业单位实行外部监督的主要力量，在监督中应发挥重要作用，形成严密的外部监督网络。财政部门应当对各行政事业单位内部控制的建立、执行与监督质量进行打分评估，形成考核机制;审计部门应及时发现和揭示相关内部控制缺陷，并对发现的问题，有针对性地提出审计处理意见和建议，督促单位进行整改，以提高外部监督

质量。

六、结束语

在不断深化改革的过程中，行政事业单位想要达到改革目标，就要加强内部控制。内部控制工作是一项复杂而漫长的工作，提高内控水平是行政事业单位健康可持续发展的根本。本文对行政事业单位内部控制存在的问题进行分析，并从提高内部控制意识、加强内部控制理念、建立健全内部控制机制、加强内部控制执行力度、加强内部控制监督力度等方面提出了相应的对策，希望可以为行政事业单位持续健康发展提供一定的帮助。

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