西巴尔干2021：步履维艰的一年

徐刚

2021年11月4日，塞尔维亚总统武契奇、阿尔巴尼亚总理拉马和北马其顿副总理尼古拉-迪米特洛夫在塞尔维亚贝尔格莱德举行会晤，讨论开放巴尔干倡议。

2021年的西巴尔干地区形势可谓步履维艰。西巴尔干疫情仍十分严峻，各国经济复苏较为缓慢;地区内部冲突乃至分离趋势加剧，塞尔维亚和科索沃的对话进程磕磕绊绊，波黑遭遇《代顿协议》签署以来的最大危机;地区成员融入欧洲一体化进程近于停滞，部分成员加紧联合自强。

2021年，西巴尔干国家层面的选举不多，仅有阿尔巴尼亚举行了议会选举，塞尔维亚、北马其顿等国则进行了地方选举。在4月的议会选举中，阿尔巴尼亚执政的社会党再次胜出，实现三连胜。执政的塞尔维亚前进党或其领导的联盟在塞地方选举中表现不俗，多地取得压倒性胜利。在10月举行的两轮地方选举中，北马其顿执政党社会民主联盟仅获得16个城市的市长职位，而反对党内部革命组织民族统一民主党赢得包括首都斯科普里在内的42个城市的市长职位。为承担选举失利的责任，扎埃夫先后辞去了社会民主联盟主席和总理的职务。

地区不稳定局势加剧。黑山民族和宗教矛盾恶化。采蒂涅是黑山旧都和黑山东正教会的发源地，塞尔维亚东正教会黑山—沿海大主教区于2021年9月在此举行的大主教就职仪式被视为是对黑山东正教会的“亵渎”，这导致该国爆发了2006年独立以来最为激烈的冲突。科索沃问题依然是巴尔干的安全隐患。2020年7月，塞科对话时隔两年重启。2021年，双方在欧盟协调下进行的两轮高级别对话几乎未取得任何成果，科索沃地位问题以及科北部塞族自治机构自治权等核心议题未有突破。“边境车牌新规”事件引发的冲突使塞科关系一度紧张。2021年9月20日，科索沃禁止带塞尔维亚车牌的车辆入境，必须更换临时车牌才可入境。塞政府认为，科索沃当局此举暗含宣示主权的意味。此外，波黑内部分离倾向加剧。2021年7月底，国际社会驻波黑高级代表因兹科推动修改《波黑刑法》，禁止否认和美化种族灭绝。此举系针对塞族共和国出现的一些相关现象，在波黑内部引发动荡，塞族共和国实施了反制措施。12月10日，塞族共和国议会作出塞族从税务、司法和军队机构撤出的决定，波黑出现自1995年《代顿协议》签署以来的最大危机。有不少评论担忧波黑正在走向分裂甚至战争。

黑山和塞尔维亚进入欧盟“新的扩大程序”时间。2021年5月，欧洲理事会正式同意2020年3月通过的“新的扩大程序”提案适用于两国。黑山于2020年开启所有入盟谈判章节，目前其已完成了三个章节。2021年6月，欧盟同塞尔维亚举行新的首轮政府间会议暨第12次入盟谈判会议，并开启第一组别即基本制度的谈判。12月，双方第二轮政府间会议暨第13次入盟谈判会议举行，第四组别即绿色议程和可持续性互联互通的谈判开启。

自2019年6月起，欧盟多次推迟开启同北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判。2021年欧盟—西巴尔干布尔多峰会通过的《布尔多宣言》对何时开启与两国的入盟谈判只字未提。尽管欧盟机构领导人以及德国等多个成员国呼吁甚至敦促尽快开启谈判，但欧盟内部只要有一个成员国反对，两国入盟谈判将无法启动。

波黑和科索沃原地踏步。波黑的目标是争取尽早成为欧盟候选国。2020年和2021年，波黑努力按照欧委会强调的14个优先事项推进改革。然而，法治等核心领域的改革几无进步。科索沃融入欧洲一体化的进程则陷入停滞。

欧盟竭力向西巴尔干示好，但仍是“说多做少”。2021年欧盟外交与安全事务高级代表博雷利两次同西巴尔干成员领导人会晤，释放欧盟坚定吸纳西巴尔干成员的信号。6月，欧盟邻国政策和扩大事务专员瓦尔赫利与西巴尔干成员领导人举行会晤，讨论实施欧盟2020年推出的经济与投资计划。9月，欧委会主席冯德莱恩重申西巴尔干成员的欧盟前景。10月召开的布尔多峰会首次阐释欧盟是地区“最亲密伙伴、最主要投资者和最重要捐赠人”的三个定位。

欧盟领导人竭力通过频繁的交往展示欧盟与西巴尔干“不一般的关系”，强调对该地区持续、巨大的投入，以重振欧盟信誉和地区成员的积极性。然而，欧盟并没有回应西巴尔干成员最为关切的“入盟时间表”，也没有给出任何具体承诺和路线图。虽然瓦尔赫利在一些会谈中提到本届欧盟机构2024年任期结束前或有一个国家实现入盟，但这与其2018年抛出黑山和塞尔维亚或于2025年入盟的时间表如出一辙，仍然只是一张“画饼”而已。

从融入欧洲一体化的角度来说，西巴尔干的2021年很大程度上又是“失去的一年”。欧盟及主要大国认为，西巴尔干入盟若长期迟滞，各成员改革或将陷入停顿甚至倒退，地区将面临更多的风险以及外部的渗透。然而，近年来，欧盟自身问题和麻烦不断，各类危机接踵而至，无暇多顾西巴尔干的苗头早已显现。欧盟主要大国的西巴尔干政策也处于变化中。德国在2021年底实现权力交接，新政府的欧洲政策包括西巴尔干政策尚未出台，就连默克尔任内曾开启的西巴爾干“柏林进程”会否延续也是未知数。法国一直坚持“深化优先扩大”政策，“新的扩大程序”提案也是由马克龙总统力推的。目前，法国已进入2022年总统大选时刻，大选结果亦或对法国及欧盟的西巴尔干政策产生影响。

从地区内部看，西巴尔干成员普遍深感入盟进程迟于预期，地区国家的自主倾向及外交多元化趋势日益增强。如果说西巴尔干成员积极推进“柏林进程”关涉的共同区域市场建设仍然属于或者本身即是融入欧洲一体化的内在要求，那么，2021年7月“迷你申根”更名为“开放巴尔干”倡议表明西巴尔干部分成员在入盟迟滞背景下增进自主的愿望及实践日益增强。虽然“开放巴尔干”倡议仍然只有塞尔维亚、北马其顿和阿尔巴尼亚参加，但地区成员联合自强的雄心可见一斑。此外，西巴尔干成员奉行不同指向的多元平衡外交政策，与美国、俄罗斯、土耳其和中国等国走近。同样，美国、英国、俄罗斯以及土耳其等国也以不同形式介入西巴尔干事务。

就理想状态而言，欧洲一体化的终极目标不是一首“交响曲”，也应是“协奏曲”。然而，在实践过程中，“协奏曲”的难度也很大。西巴尔干的欧洲一体化进程无疑是曲折的，但目前的形势下，西巴尔干成员会否安于在欧盟的指挥棒下“演出”也是个未知数。