党的十八大以来我国职业教育改革与发展研究评述

曹志峰

党的十八大报告中指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”[1]党的十八大以来，中共中央、国务院等相继出台了一系列的职业教育政策法规，对我国职业教育的基本地位、类型属性、根本任务以及发展战略等重大理论与现实问题进行了系统梳理和全面论述，这是推动新时代职业教育改革发展的根本遵循。十年来，我国职业教育办学条件得到了极大改善，人才培养能力大幅提高，服务社会能力显著增强，现代职业教育体系基本形成。然而，正如法国社会学家涂尔干（Emile Durkheim）指出：“只有细致地研究过去，我们才能去预想未来，理解现在。”[2]全面总结党的十八大以来我国职业教育改革与发展的成效和经验，系统阐述当前我国职业教育发展面临的困境和挑战，对科学谋划职业教育未来发展以及探寻职业教育的高质量发展具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、职业教育改革与发展的巨大成就

（一）从“层次教育”到“类型教育”，确立了职业教育类型地位

党的十八大以来，我国职业教育高质量发展亟须破解的一个重大问题是消解国家、社会需求与企业、个体需求之间错位而引致的发展困境。为此，职业院校寻求从“层次”到“类型”的转变是21 世纪以来我国职业教育改革与发展的根本要求。2019 年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》旗帜鲜明地指出，职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位[3]。这一基本定位从国家层面正式确认了职业教育作为一种教育类型在我国国民教育体系中的重要作用，标志着职业教育从普通高等教育体系独立出来，实现了职业教育从“层次”到“类型”的转变。这一理论突破极大地丰富了中国特色职业教育的理论内涵与体系逻辑，清楚地回答了我国要建设什么样的职业教育，怎么建设职业教育这一根本性问题，即要建设与普通教育双轨平行、相互融通、具有同等地位的完整职业教育体系。在职业教育类型教育定位指导下，职业教育将构建起中职—高职—职业本科乃至硕博士一体化的现代职业教育体系，打通职业教育没有高学历这一“堵点”。因此，确立职业教育是一种“类型教育”而非“层次教育”是在国家教育政策层面对职业教育改革与发展的重大突破。

（二）从“校企合作”到“产教融合”，构建了跨界融通大职教观

随着我国经济社会发展由“中国制造”向“中国创造”转变、“制造大国”向“制造强国”转变，传统的利用企业资源为学校培养人才的单向度校企合作模式已然不能适应当前经济社会发展方式转变和经济结构调整优化的需求，取而代之的是一种具有双向、互动的双向度产教融合模式。《教育部关于2013 年深化教育领域综合改革的意见》中率先提出产教融合一词。此后，国务院陆续出台一系列促进职业教育产教融合的政策文件。2014 年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中提出了产教融合要求。2015 年，国务院印发《中国制造2025》（国发〔2015〕28 号）提到鼓励企业与学校合作，培养制造业急需的科研人员、技术技能人才与复合型人才，积极推进产学研结合。2017 年，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，构建了产教融合发展的大格局。2019 年，国务院颁布实施《国家职业教育改革实施方案》，从国家层面对深化产教融合工作作出部署，强调加强校企深度合作，建立起产教融合型企业认证制度。至此，产教融合作为职业教育的一项系统性变革，从校企合作、协同育人的初级阶段，升级为区域产业集群与学科集群融合的中级阶段，再发展到推动产业系统与教育系统的系统性变革，最终成为国家发展战略有机组成部分的高级阶段，由此构建了职业教育跨界融通的大职教观。

（三）从“规模发展”到“提质培优”，迈入了高质量发展新时代

2020 年10 月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》郑重提出“建设高质量教育体系”。高质量发展就从对经济的发展要求迅速渗透到包括教育领域在内的社会各个行业，对我国社会各领域产生了革命性影响[4]。目前，我国已建立起世界上规模最大的职业教育体系。我国职业教育不仅在办学规模上实现了质的飞跃，在办学质量上也取得了显著成就。职业教育“三教”（教师、教材、教法）改革进步显著，“三高”（质量高地、创新高地和融合高地）建设成效彰显。与此同时，在战略规划上，职业教育从国家示范校、骨干校、优质校等项目建设到《国家职业教育改革实施方案》，先后启动和实施了中国特色高水平高等职业院校和专业建设计划，提出了集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群[5]。在人才培养方面，职业教育通过“项目引领、扶优扶强、率先突破、带动整体”的发展模式，从局部到整体，实现了产教融合和工学结合，强化“学习—实训”相融合的教育教学活动，推进校企协同育人。特别是教育部等九部委联合印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023 年）》通过突出提质培优、增值赋能这条主线，清晰地绘制了未来三年职业教育高质量发展的“作战路线图”。

二、职业教育改革与发展的问题表征

（一）区域发展差异大，服务经济社会发展适应性不强

职业教育与区域经济社会发展水平关系密切，二者相辅相成、相得益彰。受区域经济社会发展的影响，我国职业教育发展水平呈现出明显的空间布局差异，职业教育在东部地区的发展规模、发展速度、经费投入、资源分布以及人才培养均明显高于中、西部地区。究其原因，主要是东部地区大多属于经济发达地区，能够为职业教育改革与发展提供必要的人力、物力与财力支持。“双高计划”旗帜鲜明地提出“创新高等职业教育与产业融合发展的运行模式，精准对接区域人才需求，提升高职学校服务产业转型升级的能力，推动高职学校和行业企业形成命运共同体”[6]。这进一步加大了职业教育区域发展差异。与此同时，职业教育也存在创新能力不足、服务经济社会发展适应性不强等系列问题。职业教育适应性的核心要义就是职业教育要积极主动地适应产业发展，它既是重要的质量指标，也是高等教育大众化乃至普及化以后教育结构质量的关键所在。如果忽略职业教育适应性或者职业教育适应性不强，职业教育培养的人才就不能够满足经济社会发展新格局的需要以及人民群众对高质量教育的需要，这不仅是国家财政教育投入的浪费，更是人力资源的浪费。

（二）“双师型”教师欠缺，工学结合一体化教学有待提升

职业院校想要培养出一批符合社会经济发展要求的高素质技术技能人才、能工巧匠以及大国工匠，需要打造一支“双师型”教师队伍。党的十八大以来，我国职业院校专任教师数量、高职生师比以及“双师型”教师数量都有了长足进步，整体素质不断提高。然而，从职业教育事业高质量发展的需求来看，当前职业院校教师队伍还存在着数量不足、来源单一、校企双向流动不畅、结构性矛盾突出、管理体制机制不灵活以及专业化水平偏低等问题。“双师型”教师绝大多数是师范学院和职业技术师范院校的毕业生，他们年龄偏低、实践能力存在不足；部分“双师型”教师来自企业专业技术人员，他们有丰富的实践经验，但在职业教育观念、教学方法和教学手段等方面存在欠缺。同时具备理论教学和实践教学能力的“双师型”教师和教学团队短缺，严重影响了职业院校学生工学结合一体化教学的效果。

（三）办学经费投入少，影响职教提质培优高质量发展

我国各级政府在职业教育办学经费投入方面不遗余力，但职业教育经费投入不足、渠道来源单一的短板依然明显。具体表现为：一是职业教育经费投入占教育经费总额比重偏低。2019年全国高等教育经费总投入为13464亿元，其中，高职高专教育经费总投入为2402 亿元，仅占全国高等教育经费总投入的17.84%。高职高专教育经费投入与高职高专教育占高等教育“半壁江山”的体量明显不对称。二是职业教育经费投入增速低于高等教育。2019 年高职高专教育经费总投入比上年增长11.25%，而全国高等教育经费总投入比上年增长11.99%。三是高职高专生均教育经费投入下降。2019 年全国普通高等学校生均经费投入为38681 元，比上年增长6.60%，而高职高专教育生均经费投入为21708 元，比上年负增长2.31%。除此之外，就投入经费渠道和来源而言，当前我国公办高职教育经费投入主要依靠国家教育经费划拨，行业企业参与或投入的比重较小。尽管我国职业教育的经费投入在逐年增加，但是由于职业教育投入底子薄、历史欠账较多，特别是职业教育财政经费稳步增长机制不够健全，已经制约了职业教育的办学条件改善，无法完全满足职业教育提质培优的需要。

（四）现代治理能力弱，制约职业教育现代化办学活力

职业教育治理能力现代化是职业教育发展高质量、创建高水平职业院校的必然选择。它是包括政府、职业院校、行业协会以及市场等多元教育利益相关者共同参与职业教育事务的决策、管理与资源支持，共同或协同提供职业教育服务的过程[7]。职业教育治理作为一种有效管理公共组织的承诺，需要解决工具主义主导下的“自上而下”权力运行模式、企业与市场间出现的“若即若离”形态以及职业院校办学质量不高等问题[8]。然而，当前我国职业教育治理的顶层设计尚未厘清职业教育治理主体的性质及其关系，规则制度和程序制度还未能成为消解职业教育各利益主体之间冲突的强制性制度保障。例如，本应让渡给行业协会以及市场的权利，仍由政府和职业院校掌握，治理主体中行业协会以及市场等的作用缺失或力量微弱，治理主体之间利益表达和关联互动的意愿和强度偏弱。职业教育治理体系尚未形成党委领导、校长负责、企业参与以及社会监督的多元治理格局，特别是行业企业参与职业教育治理的积极性和主动性不高，一定程度上制约了职业教育现代化办学活力。

三、职业教育改革与发展的未来展望

2021 年，习近平总书记在全国职业教育大会上强调，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为[9]。立足新时代、顺应新期待、展现新作为，职业教育要以支持职业教育集群发展、健全教师教育发展制度、增加职业教育经费投入以及完善职业教育治理体系为核心，以实现现代职业教育高质量发展。

（一）支持职业教育集群发展，实现职业教育与区域经济融合发展

职业教育与区域经济融合发展不仅是职业教育高质量发展的现实要求，也是实现区域经济快速发展的必由之路。职业教育集群作为实现职业教育与区域经济融合发展的重要途径，是区域性职教资源、产业资源以及社会公共资源等多重要素在地理和空间上的聚合，能够有效地整合城市、产业以及职教资源，已成为职业教育发展新趋势。职业教育集群既体现了专业与专业群之间基于产业链的横向联系，又体现了中高等职业教育专业与专业群之间的纵向联系[10]。例如，在我国拥有良好经济条件和产业基础的江苏省、浙江省和广东省等经济发达地区，职业教育集群立足于区域内职业教育原有的基础与优势，通过不断调整课程专业的结构与布局，构建与该产业集群发展需求相一致的专业集群体系，在解决职业教育与区域经济融合不充分、与产业发展不密切等问题上发挥了积极的示范效应，已经得到了社会各界的广泛认可。

（二）健全教师教育发展制度，提高职业院校教师专业化发展水平

当前，我国职业教育正走在提质培优与增值赋能的快车道上，健全教师教育发展制度是提高职业教育教师队伍素质和专业化水平的重要前提。首先，教育行政部门可以通过支持部分职业院校转型为职业技术师范大学，或是分专业支持一批高水平工科院校举办职业技术师范教育，为解决职业教育师资短缺问题奠定坚实的基础。其次，完善职业院校教师聘用机制，加快职业院校教师编制岗位管理改革以及建立健全教师兼职和兼职教师管理制度。最后，建立以政府投入为主、社会各界多渠道支持的职业教育经费筹措机制。例如，通过推动职业教育生均拨款制度，建立与办学规模、培养成本、办学质量相适应的经费投入机制，加大公共财政投入，深化投资体制改革，逐年提高各级政府财力用于职业教育的比例。

（三）完善现代职业教育体系，构建产教融合协同育人机制新格局

职业教育作为一种教育类型，其特殊性在于直接面向企业和市场办学，具有明显的职业本位性、教育功能性以及社会开放性。目前我国现代职业教育体系建设与社会期望相比仍存在差距，具体表现在职业教育改革所需配套制度政策仍待健全、产教融合协同育人难点尚未突破以及行业指导职业教育能力和职业证书的公信力有待提升等方面。为此，新形势下发展职业教育必须健全完善职业教育改革配套制度政策，一体化设计中职、高职与本科职业教育培养体系。建立政府主导、行业指导以及企业参与的办学体制机制，形成“政府统筹管理、学校办学、行业和社会评估”的科学治理格局。与此同时，通过健全职业教育国家教学标准体系、完善办学质量监管评价机制以及打造高素质的专业化管理队伍，促进教育链、人才链、产业链以及创新链“四链”有机衔接，提高行业企业参与办学程度，实现产教融合协同育人机制新格局。