公安智慧监管建设实践与展望

赵士伟 谭林 许文鹏 狄梦远 公安部第一研究所

引言

2018年6月，公安部监所管理局制定并下发了《关于推进智慧监管建设的指导意见》和《智慧监管建设技术指南》，拉开了在全国公安监管部门推进智慧监管建设的序幕。《关于推进智慧监管建设的指导意见》中指出防控监所安全风险、规范执法执勤行为、服务公安中心工作、科学有效业务指导为智慧监管建设的核心业务目标，部署构建“全领域智慧防控、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全业务智慧指导”的体系架构，并要求省级和地市级公安监管业务指导部门要在该意见指导下，进一步制定实施方案[1]。

同年，北京、江苏、海南、重庆等全国各省市相继制定了本地智慧监管建设的相关实施方案和标准。三年多来，各地智慧监管建设已取得初步成效。本文对智慧监管建设的初衷进行回顾并分析其中的难点问题，深入探讨建设过程中难点问题的解决方案，并对未来智慧监管建设的发展方向进行展望。

一、智慧监管建设难点分析

（一）智慧监管建设的初衷

公安监管场所是公安机关管辖的，依法对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯、违法人员和肇事肇祸不负刑事责任的精神病人（以下统称被监管人员）进行警戒看管、执行刑罚、行政处罚、教育、特定疾病治疗、心理及行为矫治的场所，分为看守所、拘留所、强制隔离戒毒所、强制医疗所和安康医院等。强化监管场所安全、规范民警执法行为、服务公安中心工作、保障被监管人员的合法权益等一直是公安监管信息化建设围绕的主题。

《关于推进智慧监管建设的指导意见》中明确提出了“建立以强化监所安全保障为核心的智慧防控体系、构建以规范执法执勤行为为核心的智慧管理体系、创建以服务打击违法犯罪为核心的智慧服务体系、打造以多维研判科学决策为核心的智慧指导体系”四个智慧体系的建设任务[1]，具体内涵如图1所示。

保障监所安全，根治监管工作中的“常见病”“多发病”是四个智慧体系建设的基本出发点。建立以强化监所安全保障为核心的智慧防控体系主要的建设目标是实现动态信息主导勤务、精准评估监管风险并有效管控、最大限度地预防自杀脱逃等监所事故。构建以规范执法执勤行为为核心的智慧管理体系主要建设目标是以信息化手段规范和监督民警的执法行为、整合所内所外就医数据加强医疗管理、以“互联网+”手段规范被监管人员财物管理。创建以服务打击违法犯罪为核心的智慧服务体系，主要建设目标是打通监管与公安机关内部和检法司的数据交互通道，充分共享数据、建全被监管人员生物特征库支撑协助破案、完善网上会见预约机制服务办案。打造以多维研判科学决策为核心的智慧指导体系主要建设目标是部省两级实时贯通业务数据、建立分级预警模型实现监所分级预警、推进视频监控联网强化网上检查督导。

（二）难点问题分析

智慧监管建设是近年来公安监管信息化的一项重要举措，是大数据、云计算、人工智能等技术发展到现阶段在监所管理中的集中应用。因各省市情况不同、技术发展和应用水平有限等原因，智慧监管在实施过程中还存在一些重点、难点问题，建设过程中需要重点分析和考量。

1. 智慧监管建设的技术架构问题

《智慧监管建设技术指南》中给出了智慧监管建设的总体框架和整体架构，指出部、省、市各级监管业务指导部门和监所应根据需要分级建设监所管理综合数据库、系统或者平台，并确保数据标准统一和数据安全[1]。由于各省市公安监管部门的组织架构不完全相同，技术指南中的整体架构仅是指导性意见，并不能囊括各省市的实际需求。智慧监管建设过程中各省市需要充分考虑自身的组织架构和事权情况，制定符合本地需要的技术架构。

2. 保障监所安全技术手段的应用问题

保障监所安全是智慧监管建设的首要目标。随着技术的发展，高清视音频监控、智能视频分析、智能音频分析、人员精确定位、生命特征监测、心理状况监测、防自缢检测、外出防脱逃、相控阵雷达周界、生物特征门禁等监所技防手段越来越多。传统信息化方案中，各部分子系统均独立建设，数据互不相通，应用系统也各自独立，这将导致技防手段多但应用困难的问题。诸多技术手段如何形成合力，发挥超出独立系统简单累加的效果，切实提高被监管人员和监所的安全系数，是智慧监管建设中需要重点考虑的问题之一。

3. 民警执法行为规范且可高效率执行的问题

规范民警的执法执勤行为也是智慧监管建设的核心目标。公安部监所管理局下发了看守所、拘留所等监所的执法细则，对监所民警的执法执勤行为有明确要求。各级监所应用系统或平台建设过程中，需要充分参考执法细则中的相关要求，但是相关要求落实到信息化系统中时需要充分考虑监所一线民警操作的便捷性，切实兼顾执法执勤行为规范化和执法执勤信息化的效率。

4. 监所数据和外部数据的整合应用问题

部、省、市等各级数据资源的建设是智慧监管建设中最为重要的一项任务。监所围绕被监管人员开展管理工作，具备采集和应用被监管人员相关高价值、高质量数据的条件，这些数据除可用于完善监管内部管理外，对于协助破案、服务公安中心工作、维护社会稳定均具有较大价值[2]。为此，在各级数据资源库的建设过程中需要充分考虑监管内部业务数据、安防数据、公安机关其他警种数据，检察院、法院、司法行政部门数据等各类数据资源，围绕被监管人员建立全息数据库，强化数据的整合应用和共享。

二、智慧监管建设具体实践

智慧监管建设是近年来监管信息化的一件大事，各省、市监管业务指导部门和监管场所在组织、资金、人才、示范引领等多方面均提供了相应的保障和措施。笔者有幸参与了北京公安智慧监管建设的相关工作，对其中重点问题的解决方案均有所思考，本文接下来详细探讨上述问题的解决方案，希望能够为各地智慧监管建设抛砖引玉。

（一）打造总队和监所两核心技术架构

针对监管总队和监所的职权定位，北京智慧监管建设中提出了“2114”框架体系和“四层两支撑”的技术架构[3]，从中可以提炼出两核心的技术架构，如图2所示。

两核心技术架构具体是指：监管总队为数据资源中心和综合业务平台建设的核心，监所是本所实战平台和安防感知物联网建设的核心，在综合业务平台和监所实战平台的共同支撑下打造四大智慧体系。监管总队是本省、市监管场所的业务指导部门，有权对辖区内民警的执法执勤行为进行监督和指导，因而由总队建设综合业务平台更有利于监管民警执法执勤行为的规范化。总队集中建设数据资源中心，将本省、市监管数据资源集中处理，更利于与本省、市其他公安机关和法检司等外部数据进行整合。各省、市看守所、拘留所等监管场所负有保障监所安全的主体责任，由监所自主建设安防感知子系统和实战平台，更利于监所根据各自业务情况和经费支持力度，有针对性地提高监所安全防护的技术能力。

（二）建立统一平台，融合应用多技术手段保障监所安全

安全始终是监所管理最为重要的关注点。监所安全不仅仅指被监管人员无生命危险、在监所内外不会脱逃，而且还包括保障被监管人员的身体和精神健康，更好地服务办案、服务公安中心工作。传统保障安全的技术手段有限，主要依赖视音频监控系统，看守民警需要长时间盯守监控和频繁巡视。随着技术的发展，智能视频分析、人员精确定位、生命体征监测、心理状况评估等新技术手段也越来越多。智慧监管建设过程中需要充分考虑各类技术手段之间的互补性，建立统一的应用监所实战平台，全方位掌控被监管人员和监所的安全动态信息，由动态信息主导监管勤务安排。

典型的监所实战平台基本结构框图如图3所示，分为三层：感知层、接口层和应用层。感知层主要包括视音频监控、人员定位、心率测量、安全警戒、监区门禁等各类子系统，主要负责采集监测被监管人员和监室、监所的动态数据。接口层有两类：一是感知子系统接口，负责将不同厂家、不同类型的感知层系统接口标准化处理；二是业务数据接口，负责与监管综合业务平台进行数据交互。应用层是各类子系统采集数据的集中呈现和融合应用，由各监所根据业务需求定制开发。

（三）以信息化和自动化手段规范民警执法流程

出于规范民警执法执勤行为的考虑，各省、市可由监管总队统一建设监管综合业务平台，规范收押入所、法定出所、临时出所、所内就医、所外就医、管教谈话、监室调整、律师会见、家属会见等关键业务的操作流程。业务流程的固化，带来对民警录入系统的信息要求提高，这势必会在信息系统操作灵活性上有所牺牲。为了解决系统操作的便捷性，提高民警操作信息系统的效率，监管综合业务平台所依赖的硬件设备不再限于传统PC机，可灵活应用监室内外智慧终端、自助办理设备、移动警务等技术手段。由于各监所收押人群结构、收押量等均不同，虽然总队统一的监管综合业务平台能够解决大部分问题，但各监所也有自身的个性化需求，为此需要开放式的架构设计兼顾统一规范的业务流程和独特需求。

为了解决这一问题，可采用“开放平台框架+应用APP”的模式构建，如图4所示。开放平台框架在数据层面负责与公安其他警种数据、检法司数据等进行对接，为上层各业务岗位应用系统提供数据支撑。在服务层面，开放平台框架可为接入平台中的应用系统APP提供基础运行环境服务，包括用户权限管理、运行日志管理、超级搜索、数据交换接口定制等。应用APP由监管总队统一定制流程操作严格的应用模块，由各监所根据业务需求定制个性化的应用模块，既能够满足规范化执法流程的设定，也能够由通过迭代运行在流程规范化和操作便捷化方面达到最优。

（四）整合监管内部和外部数据，建造数据资源服务中心

数据资源是推动智慧监管建设的基础，根据公安部《智慧监管建设技术指南》的任务安排，全国和省级均需要建设数据资源库。监管信息系统产生的数据主要可分为两类：一是被监管人员业务办理相关的数据，包括被监管人员的基本信息、管教谈话信息和日常管理信息等静态信息；二是通过前端感知系统自动采集到的被监管人员信息，包括位置信息、心率信息、行为信息等轨迹类信息。前者一般通过民警录入信息系统获得，准确性高、价值大。后者由感知系统自动获取，数据量大，需要加工后利用。除了监管信息系统自身的数据外，围绕被监管人员还可从公安其他警种和检法司等部门获取相关数据。智慧监管建设过程中，只有将监管内部和外部数据统一整合应用才会充分发挥数据的价值。

智慧监管建设中可构建如图5所示的数据资源服务中心，按照数据治理处理过程，将监管内外数据资源通过统一方式接入系统，对各类数据资源进行汇聚，形成监管管理原始库。利用大数据的数据整合融合技术，将各业务数据、各监管对象信息、各类支撑信息、各类交换信息进行数据标准化处理，形成统一标准的监管信息数据库，建立监管信息资源目录[4]。然后，再按照被监管人员、监管民警、事件、案件、固定资产、区域位置、物联网等维度，形成监管数据主题库。最后，通过对各类主题库的归并、提取、融合，形成满足特定业务数据需求的服务和应用。

三、智慧监管建设的发展趋势

经过三年多的建设，各地公安智慧监管已取得初步成效，四个智慧体系的建设也初见成果。随着技术水平和管理理念的进步，智慧监管建设必将向纵深方向发展。本文分析智慧监管建设的发展趋势如下：

（一）进一步强化监管大数据智能化应用

“十四五”时期，国家信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段[5]。通过现阶段的智慧监管建设，部、省、市各级均建立了数据资源库，对监管内部和外部的数据进行了整合，但目前受限于技术水平和应用理念，对数据的智能化应用还不足，需要继续探讨大数据在监所管理和服务公安中心工作中的应用方式。

（二）进一步深化人工智能技术的应用

智能视频分析、语音转写等人工智能技术在提高监管民警的工作效率、切实保障监所安全方面得到了较好地应用，但目前视频分析误报率偏高、语音转写对非普通话的识别率较低等问题依然存在。随着人工智能技术的发展，针对监所环境进一步提高视频分析、语音转写的准确率，深化自然语言分析等人工智能技术的应用，将会极大地提高监所管理水平。

（三）进一步做好移动互联网的应用服务

随着5G技术的发展和新冠疫情的影响，移动互联网应用已越来越多。为了保障被监管人员的合法权益，切实方便人民群众、服务办案，智慧监管建设需要紧跟技术发展趋势，在保障监所和数据安全的前提下，基于移动互联网开展顾送钱款、家属预约、家属会见、律师预约、律师会见、提讯预约、提讯会见等业务。

（四）进一步深入建设监所业务和实战平台

大数据、人工智能、区块链、量子信息、移动互联网等新一代信息技术加速发展，部/省两级的公安监所管理综合业务系统和地市级监所实战平台需要不断迭代升级，朝着实现监管业务全面可视，人员异动主动预警，监所服务安全便捷远程、动态和精准监管的目标不断前进。

（五）进一步推动监所信息系统信创应用水平

安全可控始终是公安信息化建设的基本要求。公安监管信息化系统产生了大量的高价值、高敏感的被监管人员信息和警务信息，对信息化系统的安全水平要求很高。为此，在公安智慧监管建设过程中，将不断强化采用产品的安全可控水平，推动信息化创新产品在监管信息化建设中的应用。

四、结语

智慧监管建设是公安监管落实公安部党委实施大数据战略的一项重要举措。本文主要回顾了公安智慧监管建设的目的和主要任务，对建设过程中存在的难点问题和解决方案进行了深入探讨，并对公安智慧监管建设的发展趋势进行展望。随着“十四五”建设数字中国的发展规划和智慧公安建设的推进，作为重要组成部分的智慧监管也将持续深入发展。