新型城镇化背景下中西部农民市民化路径探索

郑燕

（西华师范大学政治与行政学院 四川，南充 637000）

2014年政府工作报告提出：“要推进以人为核心的新型城镇化，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”中西部地区因为政策偏好、地理位置、自然资源、产业结构等因素的影响，其城镇化水平远低于东部经济发达地区。要达成中国城镇化水平的整体提升，需要以中西部地区的城镇化建设为重点，而城镇化的推进又需要从农业转移人口的市民化入手。新的发展环境赋予了市民化以新的内涵，我们需结合乡村振兴和新型城镇化的背景，探索农业转移人口原地市民化的本质内涵。

1 农业转移人口原地市民化内涵

1.1 农业转移人口主体范围界定：留乡农民也要市民化

我国对于市民化的研究，开端于20 世纪90年代初期，东部地区经济的发展吸引了大量中西部地区农民进城务工，在推动东部地区城镇化发展的同时，农业转移人口大规模的异地转移也暴露出了许多的社会问题，从而引发了学者们的广泛关注。2004年，学术界提出“农民工市民化”一词，黄泰岩，张培丽认为：“农民工市民化是指农民身份向市民身份的转变，这种转变不仅体现在身份形式上，更重要的是农民生产方式、生活方式和思维方式的本质性变化。”这一时期对于市民化的研究主要集中在农民工这一群体，体现了城市中农民工与市民的权力分化。之后，学者们对市民化的研究范围逐步扩大，从研究单一的农民工市民化到研究失地农民的市民化、新生代农民工的市民化等不同的市民化类型，分析他们在市民化过程中面临的现实困境，并提出了相应的对策建议。目前，国内学术界对于市民化的研究成果丰富，但缺少对原地市民化实践的探索、大部分学者没有将留乡农民纳入到市民化的主体当中进行分析，缺乏对中西部地区农业转移人口市民化的理论和实践研究。

祁晓玲，罗元清认为：“农业转移人口是指农业人口向非农产业和城镇转移。”这一范畴既包括已经在城镇定居生活工作的农村人口，也包括在城市与乡村间往返的农村人口，进一步扩大了市民化群体外延，但仍没有考虑留乡农民的市民化。截至2019年底，我国城镇常住人口84843万人，常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%。仅实现进城农民的市民化是不够的，现代乡村的建设和农业产业的发展需要有人留在乡村，是否进城不再是衡量市民化水平的必然标准，留乡农民也需要实现市民化。因此，本文将中西部地区留乡农民纳入到市民化的主体当中，探索中西部地区农业转移人口市民化的新路径。

1.2 “转移”内涵界定：就地就近的市民化与权利均等

学界对于“转移”的内涵存在一定的分歧，但总的来讲都强调农民到市民的职业、生活空间、角色意识、思想观念等内容的转变，在新型城镇化的背景下，我们需要对转移的内涵进行重新的界定。除了异地市民化，农民也可以走“离土不离乡”的原地市民化路径，通过极短距离的迁移甚至不迁移，实现自身的发展。乡村振兴战略的推进，进一步激发了农村地区的发展动力，进城不再是衡量市民化的必要标准。此外，农民到市民身份的转变更强调平等的市民权利的获得，留乡农民应当与生活在城市中的市民享有平等的教育、医疗、社保、就业等社会权利，不受户籍身份和居住空间的限制。

1.3 农业转移人口原地市民化的新特征

以人为本的新型城镇化对农业转移人口市民化赋予了新的时代特征，其主要包含以下几个方面内容。一是迁移距离遵循就地就近原则。农业转移人口大规模异地迁移所带来的问题已经非常突出，一方面是进入到城镇生产生活的农民并没有获得与市民同等的权利；另一方面是大量劳动力的流失造成的乡村的衰落。区别于传统的异地市民化路径，新的市民化路径——原地市民化遵循就地就近的原则，在县域经济范围内，以小城镇为中心，带动乡村实现振兴。二是市民权利要享有因地制宜。原地市民化的农业转移人口与异地市民化的农业转移人口的权利需求存在一定的差异性，在以政府为主导的市民化的过程中，应当因地制宜，分阶段并结合农业转移人口的实际需要进行资源调控配置，保留乡村特色，实现稳定就业，营造绿色生态的居住环境。三是依赖于小城镇产业的发展。不同于异地市民化大规模的人口转移，原地市民化解决的是留乡和返乡农民的市民化问题，乡村的复兴依托于小城镇特色产业发展的带动，小城镇完善的产业结构能够为农民提供大量的就业岗位，增加农民实际收入，改变农民靠天吃饭、半工半农的尴尬局面，并吸引外出打工农民返乡，改变乡村衰落的局面。

2 中西部地区农业转移人口原地市民化的驱动力和面临的困境

2.1 中西部地区农业转移人口原地市民化的驱动力

目前我国仍有几亿农民留在中西部农村地区，通过原地市民化路径实现留乡农民的市民化是新型城镇化发展的重中之重和中西部地区发展的现实需要。在城乡融合和乡村振兴发展战略的双重支撑下，中西部地区就地就近城镇化的推进势在必行，农业转移人口原地市民化的推进，需要我们对现实的驱动力进行简要的分析。

2.1.1 国家政策的有力支撑 21 世纪初期国家实施的西部大开发战略，在一定程度上推动了中西部地区基础设施的建设，2015年脱贫攻坚战略和2017年乡村振兴战略的实施，进一步激发了中西部地区发展的潜力。2020年12月3日，习近平总书记在主持召开中共中央政治局常委会会议时指出，“经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。”脱贫攻坚的任务已经初步完成，当前正处在乡村振兴战略实施的关键时期，绝对贫困的消除不是终点，要实现东、中、西部地区的协调发展，需要走新型城镇化的道路。

2.1.2 农民自身的切实需求和中西部地区发展需要的现实推动 原地市民化路径的提出实际上农民自己的现实选择，县域经济范围内就地就近的市民化可以不改变农业转移人口的地缘文化，使其在家门口实现就业，看得见乡村记得住乡愁，不必负担大城市高昂的生活成本，降低市民化给农业转移人口带来的社会和经济负担。此外，原地市民化可以使农业转移人口有更多的时间关注子女教育和老人身心健康等问题，让他们回归到家庭生活中，解决空巢老人、留守儿童等社会问题。当前，中西部小城镇、农村地区与大、中城市之间仍存在较大的发展差距，要实现中西部地区城乡的双向融合和东中西部地区的协同发展，就要走新型城镇化道路，发挥小城镇在经济发展中的辐射带动作用，促进农业转移人口的市民化。

2.2 中西部地区农业转移人口原地市民化面临的困境

原地市民化强调农业转移人口在就地就近的城镇实现稳定就业，能够有效地处理传统的异地市民化带来的大城市落户困难、市民权利不均等经济和社会问题，缓解大城市的治理压力，助推城乡融合和乡村振兴。当前，中西部地区就地就近城镇化已经初显成效，但仍然面临着许多的困难和挑战。一是制度体系的滞后，阻碍了原地市民化进程。城乡二元的户籍制度、土地制度、社会保障等制度导致农民与市民的权利不对等，农业转移人口市民化的成本过高，阻碍市民化进程。二是地区产业结构不合理，限制了原地市民化进程。中西部地区规模经济欠缺，多承接的是东部地区产业升级转型后淘汰的小规模、低附加值的劳动密集型产业，缺少龙头企业和支柱产业。再加上乡村基础设施的不完善，城市资源无法向乡村实现有效流动，小城镇、乡村的长期发展缺乏产业支撑，就业岗位稀缺，造就了半工半耕的生产模式，农业转移人口不敢完全脱离土地实现市民化。三是基层政府管理权有限，影响原地市民化进程。在现有的行政管理体制下，基层政府部门缺乏管理的能动性，经常面临事多无权的困境，基层缺乏专业化的行政队伍，无法为原地市民化提供财政和信息上的强有力支撑。总的来讲，中西部地区农民的市民化进程还面临着许多的难题。

3 中西部地区农业转移人口原地市民化实现路径研究

原地市民化路径助推新型城镇化发展，新型城镇化发展支撑原地市民化进程。中西部地区农业转移人口的市民化需要一个过渡的时间段，要在充分考虑民意的基础上，动员政府、农民、企业等多元主体共同参与，借助政策、资源、文化特色等驱动力，化解目前面临的困境。本文从“观念转变”、“产业支撑”、“制度创新”、“强镇扩权”、等四个方面出发，为推动中西部地区的农业转移人口实现原地市民化提供建议。

3.1 强化原地市民化观念，多元主体助推新型城镇化建设

一是要改变政府部门传统市民化观念，落实城镇化建设方向。各级政府尤其是基层政府在制定和实施就地就近城镇化推进政策的过程中，应先结合地方发展情况和国内外成功经验，理解原地市民化和新型城镇化的本质内涵、推进特点、相互关系。思想意识引领政策实践，原地市民不同于传统市民化路径，要更多的考虑民情，拓宽与农业转移人口的沟通交流渠道，在充分了解民意的基础上，结合地方文化特色、地理位置、产业布局等特点，在适宜的小城镇发展原地市民化，进而助推就地就近城镇化。二是要转变农业转移人口市民化的观念，实现城镇化共建共享。要通过政策宣传等方式纠正错误的市民化、城镇化观念，按照农业转移人口的经济状况、就业技能、思想观念等分层次、分批次的实现市民化，鼓励农业转移人口就近就业，提高他们对原地市民化和就地就近城镇化的接受度。三是要引入多元化社会组织参与市民化进程，缓解城镇化建设压力。城镇化的建设离不开多元社会组织的参与，政府部门在推进新型城镇化政策的设计与实施的过程中，需要高校、研究院、智库等组织建言献策，公益组织、社会营利组织的参与能为农业转移人口提供更高质量的公共服务，提升农民向市民的转化率，政府部门、社会组织和农业转移人口主体的共同参与构成了就地就近城镇化过程中的多元主体，在转变思想观念的同时，落实共建共享，助推新型城镇化建设。

3.2 完善产业布局，推动小城镇发展

要提高中西部地区农业转移人口的生活水平，推动中西部地区实现就地就近的新型城镇化，需要完善小城镇产业布局。第一，加强规划，调整小城镇产业结构。将小城镇产业布局纳入整体的市级、县域经济规划，结合地理位置、自然资源、人口分布等优势区位因素，在有条件的中心城镇建设完善的产业园区，吸引高新技术企业入驻。要加强对小、微企业的扶持，通过减免税收、提供免息贷款等形式助力小、微企业的发展壮大。此外，要在周边小城镇发展旅游业等与农业经济相结合的特色产业，产业分区与联动，推动各区域走多元化发展模式，充分发挥小城镇特别是中心城镇对城市和乡村的融合作用，为农业转移人口提供更多稳定的就业岗位，增加农业转移人口的实际收入。第二，完善基础设施，打通招商引资渠道。产业的发展离不开完善的基础设施，要加大对交通、电力、网络等基础设施建设的投入，鼓励民间资本参与，吸引外来融资，推动产业结构从低端到高端、从单一到多元转换。第三，加强对农业转移人口的技能培训，鼓励自主创业。政府部门要对农业转移人口进行有针对性的技能培训，引导农业转移人口树立正确的就业观，建立完善的就业信息服务平台，实现农业转移人口与就地就近企业的对接，促进稳定就业。对有意愿的农业转移人口要鼓励其尝试自主创业，加大扶持力度，创设宽松的创业环境，从多渠道解决农业转移人口就业问题。此外，人力资源对于产业结构的升级至关重要，要通过积极地落户政策大力吸引外来人才，助推小城镇产业结构更新换代。

3.3 完善制度，推进公共服务均等化

一是要推进户籍制度改革，解除福利差异。要建立城乡统一的户籍管理制度，打破户籍壁垒，推进公共服务均等化，完善居住证制度，落实小城镇落户政策，实现真正意义上的市民化。二是要推进土地制度改革，构建统一土地流转市场，落实同价同权。在明确土地产权的基础上实现农村土地流转制度和征地补偿制度的创新，充分发挥市场对土地定价的能动作用，保障被征地农民的权益。要提高被征地农民的征用补偿标准，除去经济补偿外，还应当将失地农民纳入到社会保障体系中，确保失去土地的农民能够有老有所依。要将土地的使用纳入到城乡建设规划纲要中，严格审查土地流转程序，通过立法规范土地的使用。三要推进社保制度改革，拓宽社保覆盖范围。要建立城乡统一的社会保障制度，解决农业转移人口稳定就业的问题，进一步提高农村基本医疗保险的报销比例、扩展农村基本医疗保险的报销范围，丰富小城镇、农村社区的医疗资源，建立政府、社区和家庭联动的养老体系，加大资金投入力度，提高农业转移人口养老的标准。加强大、中城市教育资源与小城镇、乡村地区的互动，完善小城镇、乡村的教育设施，提高乡村教师的工资待遇和社会福利标准，让农村儿童接受高质量的教育。

3.4 强镇扩权，提升基层政府治理能力

一是要推进撤乡并镇，提高基层政府行政效率。撤乡并镇的落实需要制定精确地标准，要结合各基层乡镇政府实际情况精简机构，不能按照指标分配任务做表面工程，要剔除多余的行政管理机构，构建专业型、服务型基层行政管理人才队伍，提升乡镇行政效率，集中人力、物力、财力，推进乡镇发展。二是要赋权增能，增强小城镇自治能力。市级政府、县级政府应逐步下放管理权限，赋予基层政府自我管理、自我治理的权力，改变基层政府权限小事情多的现状，引导基层政府结合本地实际积极参与城镇化的建设过程。有权必有责，要形成与权力体系相配套的监督体系，加强对基层政府的监管，引导基层政府自我监督，做到违法必究。三是要政府引导建设生态宜居乡村，推进新型农村社区形成。进一步完善农村地区基础设施，做好环境治理、生态恢复等重要工作，让农民在家门口能够看得见青山绿水。要结合地方特色文化，构建能留得住人的新型农村社区，大力发展营利性与公益性相结合的公共服务组织，提升农业转移人口幸福感。