农村中小银行关联交易管理改进策略

刘伟明

近几年，农村中小银行关联交易违规行为颇为严重，原因之一是农村中小银行关联交易管理机构运行中存在一系列问题。

农村中小银行关联交易管理机构及其运行机制

农村中小银行关联交易管理机构包括董事会、董事会下设的关联交易控制委员会和隶属于经营层的关联交易日常管理部门，需要分别加以讨论。

现代商业银行普遍建立了以董事会为决策核心的现代公司治理机制。当下，作为农村中小银行主体的农村商业银行和村镇银行基本上都设立了董事会。农村中小银行关联交易管理机构主要是董事会。然而，董事会毕竟是一种通过会议形式行使权力的公司治理主体，金融监管部门对农村中小银行董事会职责要求的多重性以及董事会自身作为公司治理结构中的执行主体涉及事务的繁杂性决定了董事会无法有效履行关联交易管理事务。董事会通常适合对已经形成的议案进行讨论和表决，这就要求董事会必须授权其他公司治理主体就相关议案的形成及初步审查做出判断。实务中，众多农村中小银行的关联交易管理事务，一般由董事会下设的关联交易控制委员会承担。

专门委员会的主要职责是提前研究和审查相关问题，为董事会决策发挥咨询和建议的作用。《商业银行公司治理指引》第二十三条规定，关联交易控制委员会等董事会专门委员会除向董事会提供专业意见外，还可根据董事会授权就专业事项进行决策。然而，值得注意的是，《银行保险机构公司治理准则》却删除了上述规定，并在第四十四条第二款特别强调，公司法规定的董事会职权原则上不得授予董事长、董事、其他机构或个人行使。

就经营层而言，农村中小银行一般不设立专门的关联交易管理部门，只是将关联交易日常管理职能配置在办公室和合规管理部门。然而，根据《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》第三十九条第三款规定，农村中小银行应当在经营层设立跨部门的关联交易管理办公室，成员应当包括合规、业务、风控、财务等相关部门人员，并明确牵头部门、设置专岗，负责关联方识别维护、关联交易管理等日常事务。该款规定弥补了当下经营层下设关联交易专门管理机构的空白。农村中小银行关联交易管理机构的有效运行，需要清晰的运行逻辑及管理机制。

事前防范机制。加强关联交易管理首先应从完善公司治理结构中有关关联交易管理的机制做起。在董事会、关联交易控制委员会、关联交易管理部门之间科学分配关联交易管理权限，是预防非公允关联交易行为的前提。在此基础上，通过有关关联交易程序性环节的规范化操作，明确上述主体在各程序环节中的权利义务关系，从制度和流程层面过滤非公允关联交易行为的发生。

事中判断机制。关联交易管理要求银行遵循实质公平原则，需要在每笔关联交易的审查、审批和执行过程中严格落实，对董事会和关联交易控制委员会及其组成董事、关联交易管理部门及其经办人员的专业水平和工作经验要求极高。上述组织及人员在关联交易管理过程中，应在区分一般关联交易和重大关联交易的基础上重点关注重大关联交易。须建立关联交易管理操作的事中判断机制，从而制止非公允关联交易行为的发生。

事后追责机制。若事后没有责任追惩机制，关联交易监管的各项规定就会流于形式。实务中，无论是金融监管部门，还是农村中小银行自身，都需要加强对董事会、关联交易控制委员会、关联交易管理部门的责任认定和追究。全方位、多层面落实关联交易管理机构事后追责机制，能够真正避免农村中小银行非公允关联交易行为的发生。

农村中小银行关联交易管理机构运行过程中存在的主要问题

在当前关联交易违规行为较为严重的形势下，金融监管部门加大了对关联交易管理机构运行问题的现场检查和处罚力度。关联交易行政处罚案件背后的诸多细节，暴露出农村中小银行关联交易管理机构运行中的诸多问题。

关联交易控制委员会组成“残缺不全”。现行金融监管规则对关联交易控制委员会的组成要求十分严格。《商业银行公司治理指引》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》都规定，农村中小银行关联交易控制委员会必须有独立董事参与并担任负责人。《农村中小银行机构行政许可事项实施办法》（中国银保监会令2019年第9号）等相关金融审慎监管规则对独立董事的任职资格作出明确规定，要求农村中小银行的独立董事既要“独”（即独立性）又要“懂”（即专业性）。独立董事在一家农村中小银行累计任职不得超过六年，一名自然人最多同时在五家境内外企业担任独立董事，且不得在超过两家商业银行同时担任独立董事。为数不少的农村中小银行为此无法引入合适的独立董事，导致关联交易控制委员会成员的构成“残缺不全”，直接影响了关联交易控制委员会的有效运行。

关联交易管理机构运行制度“先天不足”。一方面，缺少董事会和关联交易日常管理部门有关关联交易管理的制度内容。董事会作为关联交易管理的最终责任主体，经营层下设的关联交易日常管理部门作为关联交易管理的实际执行主体，两者都需要具备明确的职责权限，但是当前农村中小银行普遍未在公司章程和其他内部管理制度中对关联交易管理的权限和职责做出专门规定。另一方面，有关关联交易控制委员会的制度照搬照抄金融审慎监管规则。现行金融审慎监管规则有关关联交易控制委员会的规定主要体现在《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第二十四条和第二十五条。属于原则性规定，在实务中缺乏可操作性，需要农村中小银行制定具体的实施细则。但多数农村中小银行未根据自身情况去设计关联交易控制委员会的运行规则，只是应付式地将《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等有关文件的内容直接“套用”在本行制度文本中。

关联交易管理机构履职“缺少光照”。农村中小银行关联交易事项可谓经营管理活动中的重大事项，有关关联交易决策和执行过程都需要全面控制和监督。但现实中，关联交易管理运行中存在一些问题。一是关联交易管理机构责权细化不足。《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》第三十九条修补了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》对关联交易管理机构职责权限上缺乏规定的漏洞，但是没有清晰的流程指引作为配套措施，责任体系落地仍是一句空话。二是关联交易管理形式化。金融监管部门现场检查活动每年发现大量并不复杂的问题，农村中小银行内部却发现不了，甚至存在隐瞒现象。现有金融审慎监管规则只评价董事、监事和高级管理人员，缺少对关联交易管理机构系统的履职评价。三是关联交易管理机构履职的信息披露简单化。原中国银监会2007年7月3日公布的《商业银行信息披露办法》（中国银监会令2007年第7号）和《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》都缺少对关联交易管理机构决策和執行过程进行披露的规定。履职信息披露过于简单直接影响了对履职的实质性监督。

改进农村中小银行关联交易管理机构运行的政策建议

合理分配董事会和关联交易控制委员会责权利。鉴于农村中小银行董事会召开时间的周期性特征，有必要通过董事会授权的方式合理分配关联交易管理权限，强化关联交易控制委员会行使权力的日常性、程序性机制。《银行保险机构公司治理准则》第四十四条第二款“一事一授”的授权方式似可适当变通，至少应允许通过公司章程规定或董事会决议的方式，在一定时间范围内授权关联交易控制委员会行使特定的关联交易管理权限，同时保留董事会对关联交易控制委员会有关关联交易管理事项的部分事前审批权、事中监督权和事后追责权。

强化关联交易控制委员会履职体系建设。农村中小银行应牢固树立以关联交易控制委员会为核心的关联交易管理机构运行体系，从关联交易控制委员会组成人员的选任、履职考核、履职回避、责任追究，到关联交易控制委员会的召集程序、议事规则、决议事项的信息披露等方面，系统构建关联交易控制委员会履职体系建设。特别是在履职评价和责任追究事项上，农村中小银行不仅要对关联交易控制委员会组成人员进行履职考评和责任追究，还应对关联交易控制委员会的运行绩效进行系统测评，以保证关联交易控制委员会有效运行。

建立关联交易管理部门的特别工作机制。农村中小银行要高度重视经营层下关联交易日常管理部门的重要性，以《银行保险机构关联交易管理办法》出台为契机，及时建立分管副行长专门负责的关联交易管理办公室等关联交易日常负责部门，并明确相关工作流程和责任清单。在关联交易管理工作中，注重“董事会——关联交易控制委员会——关联交易管理办公室”的纵向直线权力运行体系，建立“特事特办”的特别工作机制。

强化独立董事任职履职机制建设。农村中小银行要充分理解独立董事在关联交易管理中的制度价值，克服内外部困难，积极引进符合机构发展需要的独立董事，由其领导关联交易控制委员会工作。在实务工作中，农村中小银行不仅要为独立董事提供充分的履职保障，如配备专门的工作小组等，还要强化对其履职能力的考核以及事后责任的追究。

（作者单位：上海市协力〔贵阳〕律师事务所）

责任编辑：杨生恒