南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑、基础与路径研究

周 通，李凯悦，刘 悦，王佳丽，高 严

(1.新疆科技学院,新疆库尔勒 841000;2.新疆财经大学,新疆乌鲁木齐 830012)

“十四五”规划擘画了打赢脱贫攻坚战之后的战略重点，并指出要在稳定脱贫成果与破解相对贫困上继续作战[1]。接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，巩固脱贫攻坚成果，消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是中国特色社会主义道路的本质要求[2]。由于历史、地理位置、人口结构、经济发展水平等多方面因素的影响，南疆四地州呈现出自然环境恶劣、交通条件不便、产业基础薄弱、社会经济水平相对落后的特征，成为一个集边境地区、沙漠地区、民族地区、集中连片新脱贫地区于一体的区域，是新疆工作的重点和难点地区，是我国14个集中连片特困地区之一、脱贫攻坚的主战场，亦是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重点地区。截至2020年底，南疆四地州累计实现219万现行标准下脱贫户全部脱贫，2605个深度贫困村全部退出、26个深度贫困县全部摘帽[3]，南疆四地州区域性整体贫困基本消除，但相对贫困仍将长期存在。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”[4]。当前，在全面实施乡村振兴战略新征程中，“三农”工作的重心逐步转向推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、平稳转型。因此，急需巩固拓展南疆四地州来之不易的脱贫攻坚成果，接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，最终实现农业农村现代化的乡村振兴战略总目标和社会稳定长治久安的新疆工作总目标。

1 脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑

1.1 脱贫攻坚是乡村振兴的前提基础习近平总书记在2018年9月21日十九届中央政治局第八次集体学习讲话时指出：“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务，乡村振兴从来不是另起炉灶，而是在脱贫攻坚的基础上推进”[5]；中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中指出：“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”[6]；党的十九大报告也指出：“实施乡村振兴战略和区域协调发展战略是打赢脱贫攻坚战的关键举措和必然路径。”这些都表明，脱贫攻坚是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴是脱贫攻坚的巩固和深化，两者既相互独立又紧密联系[7]。当前正处于“十四五”承上启下之年，也是全面实施乡村振兴战略三步走中的“第二步”的关键时期，准确把握脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑关系[8]，聚力两者的统筹衔接，是巩固拓展脱贫攻坚成果、顺利实施乡村振兴战略的关键。

1.2 乡村振兴是脱贫攻坚的战略升级2015年，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚的决定》，作为指导当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲要性文件[9]；2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出：“实施乡村振兴战略，坚决打赢脱贫攻坚战，意在补齐‘三农’这块全面建成小康社会的短板，当前与今后一段时期，要以乡村振兴战略新规则充实脱贫攻坚新目标”[10]；随后中共中央、国务院于2018年印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，指出：“做好‘三农’工作的总抓手就是实施乡村振兴战略，这是适应中国国情农情和新时代新要求的战略考量”[11]。基于国家层面，为统筹解决“三农”问题，中共中央先后作出了脱贫攻坚和乡村振兴重大战略部署。具体而言，脱贫攻坚解决了农村绝对贫困问题，相当于解决了乡村振兴的一个短板，而乡村振兴战略是为了从根本上缓解农村相对贫困提出的，是为了持续解决好脱贫攻坚后的农村相对贫困问题提出的，更是为了巩固拓展脱贫攻坚成果提出的。即乡村振兴战略是脱贫攻坚战略的升级版，其目的是让农民脱贫之后实现真正富强，让共同富裕成为现实。

1.3 乡村振兴为脱贫攻坚提供新的动力和保障对于脱贫地区因受自然条件恶劣和地理位置偏远等因素的制约，仍存在经济基础薄弱、产业结构不够健全、基础设施和公共服务体系建设滞后、乡村治理和生态环境建设薄弱等问题，为避免进入脱贫又返贫的恶性循环，急需实施可靠的发展战略规划，确保脱贫地区的可持续性发展。实施乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手[5]，其目的是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，也将促进发达地区的资金、人才、技术流向脱贫地区，推动脱贫地区经济持续发展，提升脱贫地区群众脱贫致富的外在活力，起到巩固拓展脱贫攻坚成果的作用，并为脱贫攻坚提供新的动力和保障。

2 南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践基础

由于受历史、地理、人口结构、经济发展水平等多方面因素的影响，南疆四地州区域经济社会发展处于相对落后状态，作为一个集边境地区、沙漠地区、民族地区、集中连片新脱贫地区于一体的区域，巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、与全国一道迈向共同富裕，南疆四地州依然任重道远[12]。从南疆四地州发展的自身条件和外部环境来看，该区域脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践基础主要体现在以下几个方面。

2.1 自然条件恶劣，生态系统脆弱自然条件恶劣和生态系统脆弱是造成南疆四地州农业经济发展滞后的根本原因。南疆四地州因受自然环境恶劣、水资源匮乏、交通条件不便因素影响，导致其产业结构落后、基础薄弱，社会经济水平相对落后。一些高寒地区气温较低，限制了农业的生产；一些干旱地区缺水少雨，甚至生存用水都很缺乏；一些地方生态脆弱，大面积被划入禁止开发区，不适合发展产业[13]。例如，克孜勒苏柯尔克孜自治州地跨天山山区、帕米尔高原、昆仑山山区，过半区域海拔达3 000 m米以上，山地占全州总面积的90%以上，边境线长达1 195 km，边境区域高寒、缺氧，地震、洪水、泥石流等自然灾害频发；和田地区属干旱荒漠性气候，绿洲面积仅占和田总面积的3.7%，年均降水量只有35 mm，每年浮尘天气220 d以上；喀什地区的面积中有57%都是山地，而沙漠戈壁占据到了23%，仅有4.9%的面积为森林覆盖区，并且喀什地区具有干旱的气候，多数日期为风沙天气，土地不仅有荒漠化以及沙化趋势，还有相当严重的盐碱化趋势[14]。总之，受耕地资源有限、水资源匮乏、气候环境恶劣等因素制约，南疆四地州农业经济发展一直处于滞后状态，使当地以土地为生计的农村人口增产增收较为困难。

2.2 农业农村基础设施落后完善的基础设施是现代农业发展的关键，虽然南疆四地州基本实现了通水、通电、通路、通广播电视、通宽带或通讯，但是普遍存在水、电、路、通信落后的问题，制约着乡村振兴战略的推进。据实地调研了解，南疆四地州部分山区因地理位置偏僻、地形复杂等原因，很多基础设施实施要求高、难度大，在施工期较短的情况下很难完工。而且基础设施建设成本高、维护成本高且受益面较小。再加上地方财力有限，基础设施建设投入长期欠账，造成农业发展受制于水资源匮乏，生产力水平低。在南疆四地州中，基层农技推广队伍体系不健全，缺乏推广经费，推广机制创新能力水平一般。在农业社会化服务方面，政府缺乏相应的投入，没有对产业进行有效扶持。基础设施落后，造成南疆四地州欠缺现代农业信息化、市场化所需的科学技术，农产品生产经营成本较高，农业与其他产业的融合发展滞后。此外，由于南疆四地州人口居住分散、地理位置偏远，信息网络覆盖难度大，网络公益、电商扶贫及信息惠民等网络扶贫项目受到限制，不能有效利用网络平台达到扶贫目的。

2.3 公共服务基础薄弱南疆四地州面临的一个较大的问题就是公共服务基础薄弱，对接续推进乡村全面振兴形成了阻碍。公共服务中尤其是教育资源紧缺，师资力量薄弱。由于南疆四地州的自然条件及经济状况，其对人才的吸引力较低，教育资源面临师资紧缺、优秀教师不足的瓶颈。一是贫困人口受教育水平低，思想观念保守。南疆四地州地理位置偏远，信息滞后性强，教育资源匮乏，人口受教育水平普遍偏低，在信息获取渠道上也较少。例如，南疆四地州受教育水平约为9.38年，普遍低于全疆平均受教育年限10.11年。二是公共卫生医疗条件有待改善。南疆四地州所处偏远山区，虽然配备有乡村医生，但是公共医疗基础设备落后，医疗水平较低，对于地方病和传染病预防控制力度小，医护人员巡诊也难。脱贫后因返贫概率高，巩固脱贫攻坚成果和可持续发展难度大。三是社会保障体系不完善。南疆四地州是扶贫的难点，也是乡村振兴的重点，而特殊群体又是南疆四地州的重难点。虽然目前南疆四地州针对因老、因病、因残致贫返贫的特殊人群采取了兜底政策，但是兜底政策的有效性还需进一步提升，如针对老年人的日常生活便利扶持方面及残疾人的特殊补助保障方面，都缺乏详细、完整的保障体系。同时，针对留守儿童、留守老人群体的心理帮扶也相对缺乏，只进行定期探访，所起到的效果有限。四是公共交通条件有待改善。近几年南疆四地州通班车率不断提高，虽然乡镇通班车率达到了100%，但是由于村与村分布分散，村庄仍然未达到通车全覆盖，对当地居民日常生活和产业发展造成了制约。例如，截至2020年和田地区乡镇通班车率为100%，建制村通客车率为99.7%，部分村因临崖临水路段缺乏安保设施、未开通公路、常住人口数量不足等原因尚未通客车。

2.4 扶贫产业发展动力不足南疆四地州在产业结构、市场体系、科技水平及经营主体等方面都存在或多或少的发展制约，导致整体产业发展动力不足，影响乡村振兴效果。一是产业规划滞后。近些年来，南疆四地州均发展以种植业和养殖业为主的农业生产，具有“靠天吃饭”的局限性。由于受自然环境和技术水平等因素的制约，同时缺乏统筹规划及合理布局，导致了产业同质化现象严重，地区优势发挥不够充分。二是市场体系不健全。目前，南疆四地州农产品市场体系还不健全，存在标准化、信息化程度不高及市场流通不畅等问题。对于大多数的农民而言，其在生产时盲目性显得尤为突出，在对农产品销售时仅依赖于个体商贩这一传统渠道。由于农产品市场体系不健全，使得市场信息传递机制不流畅，供求信息传递滞后，农产品优质不优价问题普遍存在。三是缺乏科技支撑。南疆四地州由于产业科技水平有限，导致种植业、养殖业及林果业等资源开发利用效率低，产业链条短，农产品多为初级产品，附加值低，缺乏市场竞争力，产品销售出路堪忧。四是新型经营主体发育滞后。一方面，南疆四地州的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体数量少、规模小、发育比较缓慢，农产品附加值和科技含量低，与农民的利益联结不密切，部分乡镇鼓励农民流转土地给龙头企业等新型经营主体，以获取流转收入。这一现象，导致农民与农业生产经营相脱节，无法享受产业发展带来的红利，甚至容易产生“等靠要”思想，这与“扶志+扶智”的脱贫攻坚之路背道而驰。另外一方面，农民专业合作社发展缓慢，分配机制设计上存在重股权轻交易量、重资本轻劳动等缺陷，合作社“益贫”作用发挥不足。合作社无法充分发挥益贫作用。五是文化产业发展滞后。南疆四地州隶属民族地区和边疆地区，具有深厚的民族文化特色，然而由于基础设施等开发条件的限制及观念的滞后，很多当地文化资源未被有效地开发利用，文化资源带来的经济效应有限，当地群众获益甚少，未起到带动经济发展作用。

2.5 安全稳定和经济发展任务重南疆四地州是新疆工作的重点和难点，新疆一盘棋，南疆四地州是“棋眼”。由于受历史问题、现实因素及国际环境等因素的影响，南疆四地州除了承担着常态化疫情防控和推动经济高质量发展的重任外，同时还肩负着维护领土完整、域内国防安全和社会稳定责任，相较于其他地区，南疆四地州实施乡村振兴战略面临更多的困难和特殊性，需要倾注更多的精力巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村全面振兴。

3 南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径

我国的贫困问题从根源上看都来自区域发展的不平衡，南疆四地州属于我国发展相对滞后的地区之一。要实现南疆四地州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须加快南疆四地州经济的可持续发展和社会稳定，以此来推动南疆四地州的全面振兴，进一步促进区域协调发展。

3.1 加强生态建设南疆四地州区域内的塔里木河荒漠化防治生态功能区属于全国重要的生态功能区之一，因此生态建设是南疆四地州可持续发展的前提条件。一方面，对于生态功能较弱的南疆四地州，中央财政应进一步加大对南疆四地州生态保护的扶持力度，进一步完善生态补偿机制，加大南疆四地州生态补偿收益力度；另一方面，对于生态环境较差的南疆四地州，应推进新一轮退耕还林还草工程，涵养水源防止土地沙漠化，减少农业污染物排放，提倡种养结合等生态型产业，提升南疆四地州生态环境承载能力，为南疆四地州可持续助力。

3.2 实施倾斜性的政策支持进一步加大对南疆四地州建设的倾斜力度，要加快补齐南疆四地州基础设施短板，以及加强财政、金融等扶贫支持力度。一是加大对南疆四地州农村基础设施和公共服务基础建设投资力度，改善偏远地区的交通条件，进一步推进南疆四地州各县市通二级路、乡村通硬化路及通客车等兜底任务。二是持续加大对南疆四地州的财政投入力度，加大财力性转移支付和专项转移支付等对南疆四地州的倾斜力度。三是加大对南疆四地州金融资金投入，优先安排金融资金向南疆四地州倾斜；接续对南疆四地州实行农户小额信用贷款利率差异化管理；对具有一定发展潜力的农户可尝试“零息贷款”和“无还本续贷”，提供资金保障。四是加大对南疆四地州的产业投入。结合南疆四地州各地的发展特征，实施差异化产业发展政策，进一步规范产业发展环境；制定激励政策，引导企业进驻南疆四地州进行产业化经营投入；给予南疆四地州设施建设、专业技能培训、农产品产销对接等政策倾斜和支持，确保南疆四地州产业扶贫成效最大化。五是加强对南疆四地州特殊群体的政策倾斜，包括残疾人、老人及儿童群体，加强不同人群的结构性政策制定，在实施保障性扶持政策的同时注重特殊群体心理健康咨询和辅导力量的投入。

3.3 完善基本公共服务建设一是提升教育服务水平。基于南疆四地州12年义务教育政策的实施，接续保障南疆四地州脱贫不稳定家庭和边缘易致贫家庭等学生从入学到毕业的全程全部资助，不让一个学生因家庭困难而失学，接续发挥教育在巩固拓展脱贫攻坚成果的重要作用；改善南疆四地州教育基础设施条件，进一步提高南疆四地州学生入学率；加大学前教育经费投入，提高幼儿园普惠程度，满足学前教育发展需求；提高小初高阶段教育教学质量；强化大中专职业教育培训，充分利用东西协作带动南疆四地州职业教育；对南疆四地州脱贫不稳定家庭和边缘易致贫家庭的子女考上大学的要给予重点支持；加强基层干部和农民的普通话培训；壮大南疆四地州的师资力量，加大对乡村教师的引进、培训和补助力度。二是提升公共卫生服务水平。南疆四地州可通过加强规范管理，提高乡村医生综合服务能力；完善补偿政策，加强乡村医生队伍建设；采取有效措施，加大乡村医生培养力度等措施，进而达到提升公共卫生服务水平的成效。三是提升乡村公共文化服务专业化精准化水平。接续推进农村文化室、农家书屋以及文体广场建设，以此为平台建设好村图书室、娱乐室、电子阅览室、文化走廊等；充分利用乡镇文化站资源开展各类文体活动，不断活跃农村文化生活；提高南疆四地州公益性演出、公益电影放映等文化活动的频率，丰富公共文化产品供给，提高公共文化服务效能；开展“民间文化艺术之乡”“文化示范村”“文化示范户”创建活动，进一步继承和弘扬南疆四地州优秀的传统文化。四是多措并举强化社会保障。健全南疆四地州的医疗保险和医疗救助制度，针对因病返贫人员能够给予及时救治和临时求助，通过普及新型农村合作医疗及农村居民重大疾病保险政策，提高患者医疗费用报销比例，让农民真正敢于看病、看得起病；健全南疆四地州劳动力就业保障体系，促进南疆四地州劳动力就地就近就业和有序外出务工，持续推广“卫星工厂”和“产业园区”等就业模式，对就业困难群体实施重点援助，开发一批保洁员、疫情防控员、森防员、护路员、护边员等帮扶公益性岗位；完善南疆四地州农村社会保障体系，加大社会力量对南疆四地州的扶持力度；完善南疆四地州社会兜底保障体系，努力让困难群众不为求学所扰、不为大病所困、不为失业所忧等。最终实现缩小南疆四地州与其他地区的社会保障差距。

3.4 健全产业政策体系一是加强产业主体培育。抓好南疆四地州区域内农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体发展，实现促进规模经营与产业发展有机结合，推进农业规模化经营发展，带动农民增产增收；在传统帮农带农模式的基础上，积极探索新型产业联结方式，推进生产经营与市场紧密连接，使企业与农户形成风险共担、利益均沾的紧密联结机制，增强与农民的合作紧密度和持久度，提高农民的参与和获益程度；规范“企业+合作社+农户”“企业+基地+农户”等产业发展模式，坚持“自觉自愿、互惠互利、义利兼顾”原则，发挥新型农业经营主体参与产业发展的重要作用，最终实现互利共赢。二是提高农业产业化发展水平。聚焦南疆四地州农业产业发展，深耕细分农业产业领域，完善农业产业链条，着力构建战略布局合理、农业产业链条完整、创新迭代活跃、质量高效益好、区域协调发展的现代农业产业体系；以全产业链理念为指导，适度发展产品加工，促进产销结合，不断延长产业链、完善供应链、提升价值链，努力推动南疆四地州特色农业产业做大、做强、做优，促进农户增产增收。三是推动南疆四地州产业融合。有效挖掘旅游、生态、文化等产业价值，拓展产业多种功能，促进第一、第二、第三产业融合发展，拓宽农民就业增收渠道。充分利用南疆四地州具有的少数民族和历史文化等文化资源，以周边地区消费群体为对象，小规模、低成本地探索南疆四地州的文化旅游、生态休闲、乡村体验等旅游模式，还可以适度开发民宿、农家乐、民族手工品等乡土产业。

3.5 夯实科技和人才支撑力量科技和人才支撑是决定南疆四地州巩固脱贫攻坚成果的内在力量，也是保障南疆四地州全面振兴的决定性因素。一是科技支撑保障。大力推进科技兴边富民项目的规划和落地，加强与援疆省份的科技合作，加快科技成果在南疆四地州的转化和产业化，提高产品市场竞争力；有效利用互联网技术，拓宽南疆四地州产业发展平台。推广电商扶贫模式，拓展产业发展多元渠道；充分利用电商平台，开通当地名特优产品销售渠道，激活南疆四地州的经济发展潜力。加强农业技术推广体系建设，提升农业技术推广能力，使农业新技术在南疆四地州得到更好的应用与普及。二是人才培育保障。人才振兴是乡村振兴的基础，人才储备是南疆四地州实现乡村振兴的重要保障。南疆四地州应制定实施特殊人才“引育用留”政策，鼓励引导疆内外各类人才流向南疆四地州，培育一批能力强、带不走的人才队伍，更好地服务于乡村振兴战略；南疆四地州应加大培养本土人才力度，着力营造重才敬才的氛围，使本土人才在推进当地经济社会发展更加有信心、有干劲；南疆四地州应以农民专业技能培训和新型职业农民培育为抓手，普及现代农业种养殖技术和培育高素质农业生产经营者队伍，不断增强农民应对市场的能力，进而达到增强致富信念、提振致富信心、提高致富能力的成效。

4 结论

综上所述，打赢脱贫攻坚战为乡村振兴战略打牢基础，实施乡村振兴为巩固拓展脱贫攻坚成果提供保障，而南疆四地州因受自然、历史及经济等条件制约，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接存在一定的困难和特殊性，但是南疆四地州实施乡村振兴战略和新疆工作的重点地区，稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是形势必然，更是政治任务。南疆四地州应坚持农业农村优先发展的原则，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，着力加强生态建设、完善基本公共服务、健全产业政策体系、夯实科技和人才支撑力量，接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，多措并举巩固拓展脱贫成果，从而实现农业农村现代化的乡村振兴战略总目标和社会稳定长治久安的新疆工作总目标。