新增耕地节余指标异地交易的耕地利用风险及其防范化解的政策路径

李爱刚，郑林子

(华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

2012年，国土资源部在对口帮扶乌蒙山区集中连片特困地区时，首次引入新增耕地结余指标异地交易来支持该地区的扶贫攻坚工作。此后，通过跨区域交易新增耕地结余指标筹集资金助力扶贫攻坚如雨后春笋般在全国各地开展起来，土地扶贫与保护耕地、保障国家粮食安全、实现建设用地节约集约利用和统筹城乡发展一并成为交易政策的核心价值诉求，交易范围随着扶贫攻坚的深入而不断扩大，从市县项目区到省内跨区域交易，再到跨省域交易，交易政策也似乎像当初设想的一样，在短期内解决耕地后备资源匮乏的需方(购方)用地指标紧缺的突出问题，强力助推需方区域经济社会发展的同时，也有力地缓解了包括深度贫困地区在内的供方(补充耕地方)增收压力和资金短缺困难，极大地改善了指标供给方生产和发展条件，加速了供方新型城镇化、农业现代化水平的提高和区域社会经济的协同发展。

然而，新增耕地结余指标具有不可移动性、稀缺性、资金性、供需矛盾性、资源性(政策性资源)、机遇性、不完全市场性，随着交易政策筹措资金支持扶贫攻坚的导向越加突出，交易范围也在不断扩展，对耕地资源利用所产生的风险也在陡增。从空间角度来讲，异地(跨省域)交易使得补充耕地愈加往人口分布较少、农村劳动力输出较多、耕地后备资源总量多但禀赋相对较差的中西部省(区、市)份、不利于耕作的山区和经济落后的深度贫困地区腾挪和空间位移；从政策可持续性来看，耕地资源总量不会因为巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略所需资金的增加而增加；从耕地适宜性来看，补充耕地质量土壤成分虽能够培育如初，但影响耕地生产能力的光、温、降水等气候条件因耕地空间腾挪和位移而被改变，原来的耕作制度也因为耕地空间的腾挪和位移而不得不进行调整。此外，补充耕地不论南北，不分东、中、西部，不分经济发达地区、欠发达地区，在政策设计上，缺乏对不同区域耕地质量差异性和农作物适宜性的考量，存在较大的耕地利用风险。因此，需要对新增耕地结余指标异地交易这一创新性耕地利用与管理政策进行审视，分析和认识其耕地利用风险并及时加以防范和化解。

1 新增耕地节余指标异地交易政策审视

1.1 新增耕地节余指标异地交易政策是耕地占补平衡法定制度下城乡建设用地增减挂钩政策的衍生和拓展新增耕地节余指标异地交易主要是运用城乡建设用地增减挂钩政策[1]，通过对农村宅基地、废弃地、荒坡地等进行整治、复垦和开发，在实现土地集约节约利用过程中，补足项目区拆旧建新项目用地或满足补充耕地一方用地需求后节余下来的新增耕地指标，与指标紧缺(建设用地指标)的用地方进行交易，补充耕地的一方提供新增耕地结余指标，急需用地的一方则提供财政资金后获得相应的建设用地指标开发权利，从而实现供需双方调剂余缺的一种有偿交易[2]。交易以有偿的方式进行，借助指标载体，实现了类似于土地发展权性质的土地权利与补充耕地责任、资金与指标、耕地与建设用地空间的腾挪和转移。指标交易起初实行封闭运行，指标交易起初仅限于在市、县项目区内进行，随着脱贫攻坚的深入，交易范围也随之不断扩展，到后来作为一项扶贫政策被许可在省域范围内跨区域交易。2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，突破了新增耕地结余指标异地交易只能在省域内进行的限制，指标被有条件(跨省购入新增耕地结余指标一方被严格限定为耕地后备资源严重匮乏的直辖市和资源环境条件严重约束、耕地补充空间严重不足的省，以及对口帮扶省份)地允许跨省域进行交易，从实质上形成了一个范围覆盖全国的新增耕地节余指标交易市场。从政策演变逻辑和内容来看，新增耕地节余指标异地交易政策是城乡建设增减挂钩政策的衍生和拓展，而城乡建设用地增减挂钩政策又源于耕地占补平衡制度。应当说，若没有耕地占补平衡制度和城乡建设用地增减挂钩政策，则没有新增耕地结余指标异地交易政策。

1.2 交易具有很强的机遇性，交易范围的扩展与政策支持扶贫攻坚紧密相关2012年，国土资源部对口联系乌蒙山集中连片深度贫困地区时，向贵州、云南和四川3省分别分解、下达6 400 hm2城乡建设用地增减挂钩指标，允许土地指标在市域范围使用；到2014年9月，为支持巴中特困地区脱贫，城乡建设用地增减挂钩实施范围进一步扩展，首次在省内跨县实施；同年10月，该政策向四川省秦巴山区和乌蒙山片区28个县区扩展、延伸[3]。2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，在确定新阶段脱贫攻坚的各项政策举措时，把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中，即“优先保障新增建设用地计划指标扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标，在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用[4]”；2016年2月，国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，明确了在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用[5]；2017年4月，国土资源部印发《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，在进一步重申和明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用的同时，要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性建设用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益，进一步加大对脱贫攻坚工作的支持力度[6]”；2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，规定深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩可不受指标规模限制[7]，并提出“探索‘三区三州’及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易[8]”；2017年11月，国土资源部在印发《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》后，城乡建设用地增减挂钩政策适用范围再进一步拓展，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用的适用范围，由原来的832个贫困县扩展到后来的1 250个贫困县[8]；2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，在之前探索的基础上，明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，以试点的方式有条件地允许跨省域进行交易，从而正式形成了跨省域新增耕地结余指标异地交易政策体系；到2018年10月，全国增减挂钩节余指标在省域范围内流转覆盖了26个省的1 250多个贫困县，17个省累计流转1.87万hm2以上，收益约800亿元[9]。

可见，新增耕地节余指标异地交易政策实施范围的扩展与该政策支持国家脱贫攻坚工作的深入紧密相关，指标异地交易具有很强的机遇性。从最初的保护耕地、保障国家粮食安全、实现建设用地集约利用和统筹城乡发展[10]，到后来保护耕地、保障国家粮食安全、实现建设用地集约利用、统筹城乡发展与筹集资金助力脱贫攻坚并重，交易范围从最初的市县项目区扩展到省域，再到指标跨省域交易和补充耕地国家统筹，均与土地扶贫攻坚这一机遇紧密相关，倘若没有这一机遇，指标交易就不会形成范围覆盖全国的交易市场。

1.3 本质是国家借助土地指标实现地方政府财政资源的再分配新增耕地节余指标异地交易价格本质上是国家借助土地指标对地方政府财政资源的再分配，而不是土地市场机制自发配置形成的交易价格[11]。交易指标之所以能卖出高价格，跟国家的用地政策导向紧密相关，而不是单纯的建设用资源供不应求，它是政府控制建设用地指标配额，通过对建设用地指标实施从严从紧的分配和调控，以此来保护耕地资源和协调城市建设用地需求，在实现土地资源集约节约利用的同时，为扶贫攻坚筹集资金，而并非城乡建设用地资源不足，城乡建设用地不足更多的是个别省份总量有限和区域性供需结构不匹配，而不是宏观层面上可开发利用的建设用地资源总量不足，如果国家取消对建设用地指标的配额管控，全面放开指标交易限制，新增耕地节余指标将不会有供不应求的供需市场和理想的交易价格。

2 新增耕地节余指标异地交易政策的耕地利用风险及其原因分析

2.1 指标交易范围扩大导致耕地空间位移和腾挪跨省域指标交易购入方和补充方均被严格限定，购入方主要是东部经济发达、人口分布多、耕地后备资源禀赋较好但总量相对匮乏的省份和对口帮扶省份，而耕地补充方(供方)多为人口分布较少、农村劳动力输出较多、耕地资源总量多但禀赋相对较差的中西部省份、不利于耕作的山区和经济相对落后的集中连片深度贫困地区，指标跨省域交易导致补充的耕地越来越向集中连片深度贫困地区、资源总量相对丰富但禀赋较差的中西部省份腾挪和空间位移，类似于土地发展权性质的指标则向经济发达但耕地后备资源日趋枯竭的东部经济发达省份、对口帮扶省份和大城市转移，结合我国城乡二元土地制度，在两个截然不同的土地供需市场条件下，指标落地后通常与资本等要素结合，从而发挥其生产和再生产功能，而补充的耕地却只能生产粮食，在可供开发利用的土地资源总量不断减少、土地供需关系越发紧张、土地价格只涨不跌的情况下，指标购入方通过一次性交易得到类似于土地发展权性质的指标，意味着获得了未来一定时期内开发指标获取增值收益的权利，补充耕地一方只是在短时期内获得交易时点价格水平的一次性交易资金和只能耕种粮食的耕地(补充的耕地)，以及依附于补充耕地的相应管护责任。补充耕地的不可位移性，东中西部资源禀赋的显著差异性，以及类似于土地发展权性质的指标的单向转移，决定了新增耕地结余指标异地交易政策存在着较大的耕地利用风险，实施这一政策在导致耕地空间位移和腾挪的同时，存在着剥夺耕地补充方获取未来土地增值收益的权利，损害其长远发展利益，导致区域和代际不公、城乡失衡，造成优质耕地资源流失，进而产生不可逆转的政策失灵的风险。

2.2 补充耕地“质量倒挂”问题突出交易过程中出现补充耕地“质量倒挂”问题，是多种因素合力的结果，在监督机制上，目前的指标交易缺乏一套完整有效的监督机制来保障交易实施；在耕地质量认定标准上，不同部门间的耕地质量评价标准体系不统一给补充耕地“质量倒挂”问题的发生留下了标准漏洞；在自然条件上，由于优质耕地资源有限，限制了耕地“占优补优”的落实。

2.2.1交易缺乏有效监管机制导致补充耕地发生“质量倒挂”问题。作为一项探索性和创新性的政策，新增耕地结余指标异地交易政策从一开始就缺乏一套完整的监督机制来保障实施，虽然颁布的相关交易规范文件(如《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》等)先后对指标异地交易的总体要求、基本原则、交易监管等方面做了原则性的规定，但缺乏具体的实施框架、操作步骤、方式和模式，以及相应的风险防范机制、监督考核机制、惩罚机制来保障交易政策的高效执行[12]，试点省份的地方政府虽然在自然资源部出台指标交易管理办法后，各自对指标的交易原则、程序、监督办法、资金管理等方面做了相应规定和补[13]，但相关的规定和补充在使指标交易更具体、更具操作性的同时，也给了地方政府较大的政策操作空间，弱化了地方政府自身的交易监管职能[14]，对补充耕地的质量监管不够重视，在缺乏健全的交易监管机制和风险防范机制的情况下，容易产生中央与地方政府之间的博弈和地方各级官员的利益共谋，从而发生补充耕地“质量倒挂”、擅自扩大交易范围、损害农户利益等现象。而且，补充耕地是一项技术性强、成本高的复杂工程，在土地开发、土地复垦和土地整理3种主要耕地补充方式中，土地开发成本低、周期短、新增耕地率高，故而在以往的耕地补充过程中多被运用，随着补充耕地的深入，能通过土地开发方式补充耕地的后备资源总量越加稀少，补充耕地愈加需要通过土地复垦和土地整理的方式来落实和完成。与土地开发相比，土地复垦和土地整理的成本更高、难度更大、周期更长、新增耕地率更低，补充耕地的成本总体呈上升趋势，补充同等质量的耕地成本往往更高，这对于更加强调指标筹集资金功能的新增耕地结余指标异地交易政策来讲是不经济的，使得地方政府在指标交易过程中普遍性地存在“重交易、轻补充”现象，经常发生“质量倒挂”问题。

2.2.2耕地质量评价标准不统一导致补充耕地发生“质量倒挂”问题。自然资源部在监督耕地占补平衡制度的落实情况，负责土地开发、复垦、整理，牵头落实新增耕地结余指标异地交易政策时所依据的耕地质量等级认定标准是《农用地质量分等规程》，而农业农村部在开展耕地及永久基本农田质量保护和农田基础设施建设时所依据的耕地质量等级认定标准是《耕地质量等级》，两部门在进行耕地质量等级评价和认定时所依据的标准存在偏差，《农用地质量分等规程》更强调耕地的生产能力，但其农用地分等体系不能很好地反映土地整治对耕地质量等别的影响，《耕地质量等级》则更加强调耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成满足农产品持续产出和质量安全的能力[1]。在耕地质量分级标准和评价指标选取上，《农用地质量分等规程》将耕地质量等级分为15个等级，而《耕地质量等级》则将耕地质量分为10个等级，二者均以一等耕地质量最优，均涵盖了19个耕地质量评价指标，但指标评价侧重点不同，等级层次不完全对应[15]。在根据自然资源部所依据的耕地质量评定标准落实耕地占补平衡制度的实践中，部分地区难以落实“占优补优”的要求，且高标准农田建设、补充耕地后耕地质量等别提升不明显，在对相同耕地进行质量评价、认定和验收时会产生不一样的结果[16]。而且，在以省域为单元，依据自然资源部或农业农村部所依据的耕地质量标准进行耕地质量评价和认定的实践中，虽然两部门的耕地质量等级认定标准均做了区域划分来尽可能地消除区域差异性，但全国各地区耕地资源禀赋差异明显，各级地方政府在补充耕地时，其参照的耕地质量标准又基本都是按照本省域、本区域所补充耕地周边先前已经开发利用的耕地质量等级(补充耕地周边先前已经开发利用耕地的质量等级主要依据农业农村部的耕地质量标准来确定)来对比认定的，两个部门不同耕地质量评价标准最终无形而又自然地联系在一起，从而给耕地“质量倒挂”问题的发生留下了标准漏洞。

2.2.3自然条件限制导致补充耕地发生“质量倒挂”问题。由于耕地质量的差异性、区位的固定性和不可位移性，耕地资源禀赋好、区位条件优越的耕地在开发利用过程中，在时间先后顺序上往往率先被开发利用(或早已被开发利用完毕)，后面补充的耕地较已开发利用的耕地质量相对较差，跨省域交易指标导致耕地愈加往耕地资源总量多但禀赋较差的中西部省份、不利于耕作的偏远山区和经济落后的集中连片深度贫困地区腾挪和空间位移，补充的耕地质量较指标购入区的耕地质量和补充耕地周边先前已开发利用的耕地的质量也存在差异，部分地区实现补充耕地质量平衡的自然条件有限，补充耕地不得不通过劣地、坡地、区位条件差的土地和生地转化而来，导致补充耕地地力差、耕作难度大。即便耕地补充方有意愿复垦相同质量的耕地，但优质的耕地后备资源总量有限，区位条件好的耕地往往早已被开发利用，补充耕地的质量和区位条件往往较指标购入区的耕地和补充耕地周边先前已经开发利用的耕地差，在优质耕地后备资源有限的情况下，地方政府在补充耕地时经常以占优补劣的手段来应付账面平衡，如通过占水田补旱地、占用优质连片且区位条件好的耕地而补充细碎零散、资源禀赋差的耕地的办法来归还指标，从而发生耕地“质量倒挂”问题。

2.3 补充耕地后期缺乏有效管护，导致弃耕撂荒和“农地非粮化”现象频发补充耕地的后期管护阶段由于缺乏相关政策跟进，管护资金少、来源不明确、管护责任落实不到位、监督管理得不到保证等问题突出[1]。一些地方政府在补充耕地时存在着单纯地为了交易指标而补充耕地的现象，只注重数量平衡，补充耕地质量往往较差，通常在经过验收后，后期管护阶段的资金供给就失去了保障，补充耕地的后期利用管护和监督管理存在严重缺位。在种粮比较收益普遍偏低，农村青壮年劳动力大量析出，农业生产劳动力不足的困境下[17]，留守劳动力耕种意愿低，使得补充耕地粗放利用和用途转变现象突出，存在着补充耕地“非粮化”“非农化”、一边补充耕地一边弃耕撂荒等乱象。

2.4 补充耕地可通过花钱购买，削弱了供需双方改变土地粗放利用方式、转变经济增长方式的内在动力从指标供给方来看，新增耕地节余指标异地交易政策导致一些地方政府过度依赖土地财政收益分配[18]。以新增耕地结余指标异地交易支持扶贫攻坚为例，其本质是在中央政府主导下，以指标为载体，引导发达地区向特定贫困地区转移土地财政收益的一种再分配[19]，通过新增耕地结余指标换取扶贫资金的方式，对于地方政府和指标购入方来讲具有很强的谋利性与创收动力，使得一些地方政府盲目地陷入谋取土地财政收益的利益陷进之中，嵌套在不确定的指标交易市场之中，地方政府从原先聚焦于本地经济发展纷纷转变为聚焦于土地指标交易，致使其内生的发展动力减弱、甚至丧失，出于对土地财政收益的谋利冲动，新增耕地节余指标异地交易政策在实践中，逐渐演变为一些地方政府和官员谋利的工具，而不考虑所补充耕地的实际利用情况和用途，从而陷入政策要求运用新增耕地结余指标异地交易来获取指标购入方转移的土地财政收益分配，而交易实施结果却是补充出来的大多数耕地被弃耕撂荒的政策悖论。

从指标购入方来看，新增耕地结余指标异地交易助长了指标购入方因可以通过花钱购买用地指标而粗放利用土地的行为。若以人口密度和经济密度衡量城市土地集约利用情况，我国大部分城市人口密度、经济密度均低于发达国家和地区[20]，城市土地集约利用的提升空间巨大，这也印证了一直以来我国城市土地利用效率低、粗放利用现象比较突出的事实，通过审视大城市以新区开发来拓展城镇化用地这重要方式就不难发现，除几个国家级新区人口规模较大外，其余人口规模均偏小，建设普遍超前，基础设施浪费严重，功能与主城区功能趋同，设施建设重复，部分新区圈而不建，造成土地资源被浪费，与土地利用总体规划不协调[21]。在此种情况下，再通过指标交易来实现跨区域调剂建设用地指标，不利于倒逼指标购入方通过提升城市经济密度、人口密度、土地开发强度，以及通过合理规划城市、城市存量更新来实现城镇建设用地集约化利用和城市空间合理布局，从而转变以往粗放、低效的土地利用方式和经济增长方式。

3 防范化解新增耕地节余指标异地交易耕地利用风险的政策路径

3.1 完善耕地质量分等定级与耕地资源功能分区并举改进和完善耕地质量分等定级，在全国范围内建立起一套能够满足耕地“管控性”与“建设性”保护的质量评价体系。以自然资源部依据的《农用地质量分等规程》和农业农村部依据的《耕地质量等级》为主体，整合农业农村部的《耕地地力调查与质量评价技术规程》、自然资源部的《农用地定级规程》《土地质量地球化学评价规范》，以及生态环境部的《土壤环境质量标准》，更新生产潜力指数，在补充田块规则、田面平整度和道路通达度等较易发生变化的定级指标的同时，整合农业部门、环保部门和自然资源部的耕地地力、土壤指标体系和耕地生产能力指标体系，吸收、融合农业部门关于土壤理化性质改良和耕地地力调查的优势[22]，从而在全国范围内建立起一套系统综合、科学高效、能够满足不同部门实施耕地“管控性”与“建设性”保护的质量评价体系，使之在考核耕地占补平衡时，能够进一步从耕地地块尺度上完善耕地分等结果与粮食生产能力的对应关系和评价方法；在耕地资源综合生产能力评价上，既能够支撑耕地占补平衡制度的高效落实，又能够充分反映土地整治、高标准农田建设等耕地质量建设的成效，更加注重土地整治工程易变指标和生态安全及可持续性指标，进一步突出土地整治和反映区域特点的易变因素[23]。同时，以此耕地质量评价体系为基础，及时、全面更新耕地质量分等定级成果，形成涵盖国家、省、市、县、乡5级的耕地数据库，从而有效支撑起我国耕地产能、质量、数量、生态“四位一体”保护监管体系。

与此同时，对全国范围内的耕地资源进行功能分区，因地制宜设定不同功能区内的指标交易要求和标准，根据补充耕地与占用耕地是否为同一流域、同一耕地质量评定等级、同一农作物耕种制度(熟制)和耕地资源功能相同与否划分为禁止交易区、允许交易区、适宜交易区。其中，补充耕地与占用耕地均处于同一流域，且耕地质量等级、农作物耕种制度与耕地功能相同的为适宜交易区；补充耕地与占用耕地不在同一流域，但根据国家统一的耕地质量评定等级和耕作制度，补充耕地与占用耕地质量等级差异在2个等级以内(含2个)、农作物耕种制度仅相差1个等级，耕地资源功能相同，且耕地质量等级和农作物耕种制度差异能通过增加补充耕地面积来弥补的为允许交易区；补充耕地与占用耕地不在同一流域，耕地质量评定等级差异超过2个(不含)等级，农作物耕种制度差异超过1个等级，且耕地资源功能不相同的为禁止交易区。允许指标在适宜交易区、允许交易区内依法自由交易，禁止在禁止交易区内交易，从制度设计上更加凸显交易指标在不同分区之间的差异性、不平衡性，为指标交易提供更加科学合理的依据。

3.2 加强对交易行为的全过程监管和补充耕地的督察加强对指标异地交易行为的全过程监管，创新实施补充耕地后期管护交易供需双方长期(设定一个具体期限，如10～15年)双责制，即跨区域实施新增耕地结余指标异地交易时，在从国家层面建立起省、市、县的耕地总量、永久基本农田及储备数量、建设用地规模、耕地质量等别、耕地后备资源等变化情况的耕地保护监管信息台账的基础上，待供需双方确定相应交易指标进入执行阶段时，严格落实“先后占补”，在补充耕地经过验收，实现质量与数量平衡后购买方方可占用土地，确保补充耕地充分得到利用和管护，实现质量不下降、规模不减少、产能不降低。同时，加强国家对补充耕地的督察，以补充耕地的质量、数量和产能为核心督察指标，定期、常态化开展耕地保护督察，建立新增耕地节余指标异地交易建账立档制度，对所有异地交易指标实施建账立档管理，以指标交易区域的省长、市长、县长为交易第一责任人，实施异地交易项目年审和交易公示制度，在要求、督促相关部门和责任人定期报送指标交易与指标归还执行情况的材料的同时，辅之以社会“第三方”力量进行监督。

此外，要进一步改革和调整新增耕地结余指标异地交易政策，在全国脱贫攻坚取得全面胜利的情况下，建议立即调整、收紧新增耕地结余指标异地交易用于扶贫攻坚这一特殊政策，提高指标异地交易门槛，对耕地后备资源趋近枯竭、省级行政辖区内自身无法做到占用耕地与补充耕地数量平衡的，在许可其继续通过跨区域购买补充耕地指标的同时，积极探索开展耕地“以质抵量”“异地保质”试点，改变以往单纯的以“土地换资金”的方式，尝试通过限定购买方以补充对等耕地数量、质量来换取指标，而非以资金购买指标。具体来讲，一方面，由购买方对照全国31个省(区、市)份耕地后备资源总量分布、耕地资源功能分区和耕地质量分等定级情况，按质量和数量要求购买方补充足质、足量的耕地，并明确补充耕地的后期管护责任后交割指标；另一方面，在符合国家农业种植结构要求的前提下，将永久基本农田以外的耕地进行提质改造，并允许将改造后提高的耕地产能折算成补充的耕地数量(或面积)，通过补充渠道的扩展来拓宽补充耕地的来源。

3.3 建立并完善耕地管护激励机制，探索社会化耕地补充方式创设补充耕地发展基金，实施补充耕地奖励政策，以指标交易资金、土地有偿使用费、财政涉农资金、耕地复垦费、耕地占用税等科目作为补充耕地发展基金来源，专项设立“补充耕地发展基金”，将补充耕地发展资金直接奖励给耕地实际复垦人、耕地实际利用者和管护者，从而调动农村集体和农户开展补充耕地、管护耕地的积极性，遏制补充耕地“非粮化”和撂荒现象发生。明确补充耕地管护资金来源，各个地区具体的补充耕地基金结合补充耕地面积、交易资金总额、补充耕地所在区域的市场价格实施按比例与额度相结合的方式确定，实施专项资金账户单列、专款专用。探索社会化耕地补充方式，尝试将补充耕地的具体实施环节单独剥离出来，通过吸收社会技术、社会资本、社会力量参与耕地复垦、整治。地方政府可通过补充耕地项目招投标等市场化运作方式，鼓励和吸纳专业土地复垦、整治单位及个人参与耕地补充，政府只对补充耕地选址、质量验收、补充耕地承包、补充耕地用途和使用情况等方面进行把控，将补充耕地的具体实施环节以项目招投标的方式交由具备专业耕地补充技术和能力的单位和个人实施，且在同等条件下，可优先向参与补充耕地的单位和个人优先发包所补充的耕地。

3.4 明晰农村集体土地产权，探索新增耕地结余指标异地交易市场化运作方式在完成农村集体土地所有权确权登记和颁证工作的基础上，要更加明晰农村集体土地用益物权与担保权的产权主体、产权边界和产权权能[24]，尝试引入指标交易市场化运作机制，以试点的方式，通过立法创设土地发展权取代新增耕地结余指标的方式，赋予农村集体土地承包权、经营权、发展权排他性和可让渡性的产权地位，使得土地发展权可以在符合耕地占补平衡制度和土地用途管制制度下，严格在耕地后备资源总量、耕地资源功能分区和耕地质量分等定级许可区域内依法市场化交易，政府由交易市场主导者转变为土地发展权交易市场的维护者和管理者，将指标交易逐渐还给市场，专门负责培育、维护和监管土地发展权交易市场，推动形成政府、农村集体和农户等多主体参与的土地发展权异地交易的市场化运作方式。

4 结论与讨论

新增耕地节余指标异地交易政策作为一项极具创新性的土地利用与管理政策，是耕地占补平衡法定制度下城乡建设用地增减挂钩政策的衍生和拓展，指标交易具有很强的机遇性，交易范围的扩展与政策支持脱贫攻坚紧密相关，交易本质是国家借助土地指标实现地方政府财政资源再分配，其在导致耕地空间位移和腾挪，削弱供需双方改变土地粗放利用方式、转变经济增长方式的内在动力的同时，交易监管机制的缺失、耕地质量标准的不统一和自然条件的限制致使补充耕地“质量倒挂”问题突出，补充耕地后期缺乏有效管护，使得弃耕撂荒和“农地非粮化”现象频发。然而，需要清醒地认识到，新增耕地节余指标异地交易政策是基于我国现实国情提出和实施的一项探索性和创新性政策，交易有效解决了耕地后备资源匮乏、建设用地指标紧缺和自身难以落实耕地占补平衡的经济发达地区的建设用地供给问题，指标交易也为脱贫攻坚提供可观的资金支持，优化了城乡土地资源的空间配置，促进了交易双方经济社会发展[25]，不可因交易政策存在耕地利用风险就“因噎废食”。因此，在肯定和坚持这一极具创新性的土地利用与政策的同时，必须重视并防范化解其存在的耕地利用风险，进一步创新和完善交易政策，使之更好地为保护耕地、保障国家粮食安全、实现建设用地节约集约利用和统筹城乡发展服务，为巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴服务。