科研经费包干制实施前提和财务管理实践问题探讨

潘洹，张建江

(江苏理工学院财务处，江苏 常州 213001)

进入21世纪后，随着科学研究(含技术开发，下同)与经济社会相互影响的深化，以及科学研究对象、功能、方式方法和管理体制的拓展，科研链各环节面临的发展瓶颈越来越多[1]，其中，科技管理体制和相关制度政策改革受到了前所未有的关注。达成科学研究目标的基本要素是人、财和物。其中的“人”主要是指直接从事科研工作的科研人员或团队，在科学研究各要素中居于核心和主导地位。“财”主要是指为保障科研工作顺利进行由政府、企业或相关单位提供的资金(科研经费)，是确保科研工作顺利进行和达成科研目标的基本保障。“物”主要是指支撑科学研究的实(试)验场所、必要的基本装备和耗材，其终极来源为“财”。根据科研经费资金来源的性质，通常将项目分为纵向科研项目和横向科研项目。纵向经费是指开展科研活动取得的各级财政拨款，经费来源为财政资金。横向经费是指开展科研活动取得的非财政拨款，通过委托研究、科技咨询、技术服务、科技开发与成果转让等方式取得的经费。

在现实研究中，“人”“财”“物”三者之间的矛盾，尤其是“人”与“财”之间的矛盾较为尖锐和突出。作为经费使用主体的科研人员对“财”的支配往往感到无所适从或疲于应付。项目承担单位的财务管理部门同样也感到力不从心，这已经严重制约科技创新的质量和效率的提升。

鉴于科研工作中各要素之间的矛盾和现行科研经费管理制度存在的缺陷，国家相关部门已将“科研项目经费管理的‘放管服’改革”作为深化科研管理体制改革的重要内容，相继出台了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)、《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2021〕177号)、《国家社会科学基金项目资金管理办法》(财教〔2021〕237号)等多项文件，尤其是李克强在2019年《政府工作报告》中提出了“要在基础研究领域开展项目经费使用‘包干制’改革试点，赋予科研人员更大的经费使用自主权”以后，各省市和相关部门依据中央文件出台了更为详细和可操作的实施办法或管理文件，旨在有效解决科研项目经费在预算编制、开支范围、定额比例、报销审批等方面存在的问题，提高科研工作的效率，调动科研人员的积极性。本文基于科研项目经费管理实践，探讨了科研项目经费包干制的实施前提和包干制下财务管理实践问题。

1 科研项目经费包干制的实施前提

因横向科研经费主要来源于非财政性资金，按照科研合同约定的经费用途和开支范围，执行国家和项目承担单位的相关管理办法，其本质是合同约定的“包干制”。

纵向科研项目是各级科技主管部门或机构基于国家、区域或行业科技创新的现实需求或未来发展趋势而设立的项目，因经费来源于国家公共财政拨款，体现社会公共利益，所以项目立项的必要性、项目承担的公平性、经费预算的科学性、经费使用的合规性、项目验收的绩效性等，将成为实施纵向科研项目经费包干制的必要条件。本文所谈的科研经费包干制，其对象主要是指纵向科研项目经费。

1.1 项目设置的必要性

现行纵向科研项目的设置，除了国际公认亟须解决的基础理论、技术创新和相关趋势研究以外，普遍采用的形式是专家提出立项建议，国家或省市科技管理部门组织评议，采用立项指南形式对外发布。所以，如何针对经济社会和文化发展的现实需要，合理地设置项目指南和相关项目经费总额，是各级科技管理部门必须解决的现实问题，必须明确立项的目的意义、拟定解决问题以及终止研究的前提，这是包干制顺利实施并达成目标的第一前提。

1.2 项目承担的公平性

用国家公共财政拨款设置的科研项目，到底应该由谁来承担，是深化科研管理体制改革的重要问题。尽管国家投入的研发经费逐年增加、总量巨大，但是广大科研人员仍然有“僧多粥少”“大项目开小会确定，小项目开大会确定”等问题。因此，改革项目承担者的遴选方法，采用“揭榜挂帅”“目标管理”“指定性任务”等方式，以确保项目承担的公平性，这是实施科研项目经费包干制的第二前提。

1.3 经费预算的科学性

完成一项科研任务实际需要支出多少费用，是一个很难界定的问题。科学研究目标确定后，因实施研究的路径、项目承担者的前期工作基础和自身条件不同，必将带来经费支出的不确定性。一方面，在经费投入不足的情况下，项目承担者大多采用“有多少钱干多少事”的方式来工作。国家级、省部级甚至市厅级项目也经常采用通过项目承担单位承诺配套一定比例经费的方式，来解决经费不足的问题，名义上是形成科研利益共同体，实际上很容易带来“先用财政经费，后用配套经费”“虚假配套”等问题。在经费不足的前提下，科研人员的绩效支出形同虚设，严重影响科研人员的积极性和科研成果的产出质量。另一方面，一个项目如果经费投入超出实际需求，则容易造成随意扩大用途、弄虚作假等违规使用经费的现象，甚至出现套取科研经费等违法行为。因此，作为国家公共财政投入的科研项目一旦设定，就必须保证足够的经费预算总额，同时有一套完整的结余经费使用管理办法。怎样测算和核定合理的经费预算总额是实施包干制的第三前提。

1.4 经费使用的合规性

科研项目经费使用过程中如何确保权责统一，即科研人员经费使用的自主性权利和保证财政性资金不受侵犯和浪费的责任，是科研项目经费使用合规性的核心。现行合规性审查在管理理念、法理基础、运行和保障机制等3个方面尚需进一步优化和完善，这是实施包干制的第四前提。一是更新管理理念。虽然项目承担单位财务管理部门为社会公共利益行使纵向科研项目经费管理的代理权是法律赋予的公权力，但由此产生的以权力本位为核心的科研项目经费管理理念和制度设置，必将形成以公权力为中心的“管控模式”[2]。这种管理理念的核心是以科研资助部门或机构的意志为导向，强化科研资助机关与科研人员之间“管理与被管理”的关系，以过程控制而非结果导向为手段，期待完成高质量科研任务。二是界定法理基础。在科研活动中，科研人员是科研契约的主体，是科研创新活力的主导者，其所从事的是与一般生产劳动有本质区别的创造性工作，因此，科研项目经费使用的合规性审查，应该将过多的他律性约束转变为自律性约束，将科学研究回归到不同于一般性生产劳动的创造性工作本质上来。三是建设运行和保障机制。科研项目经费管理制度是合规性的“规”，是当下加快科技创新、落实科研项目经费管理“放管服”改革的核心内容，科研项目经费使用包干制本质上就是国家对其“规”所作的试点改革，虽然已经取得了初步成效，但其所面临的问题依然突出，改革落地依然举步维艰。

1.5 项目验收的绩效性

科研项目经费使用包干制的“包”不仅是将经费使用包给科研人员，同时也将科研目标和任务包给了科研人员。因此，做好科研项目的验收工作是“包干制”是否取得实效的最后把关点。从现行科研项目验收一般流程看，技术验收居于核心地位，原有的财务验收现已合并到技术验收或与技术验收同步进行。项目验收一般由项目下达部门组织或委托相关机构组织进行，对项目创新点和是否达到项目任务书的预设指标往往是验收专家关注的重点，而成果的应用和转化、产生的经济和社会效益往往成为辅助性指标。这种验收方式造成了大量“国际领先、国际先进、国内领先和国内先进”的表面成果。所以，建立与包干制相配套的科研项目验收机制，项目验收从简单的对照预定目标和重过程向注重成果应用和重结果转变[3]，确保科研成果绩效评价的真实性将成为包干制是否取得实效的关键，也是实施包干制的第五前提。可以尝试实施研究阶段验收和综合绩效评价2个层次的验收机制，在项目预定研究期限结束后的若干年后再进行综合绩效评价，着重考量项目成果的应用转化和社会效益，在更长时间段内看其学术影响力和经济效益，并将综合绩效评价结果作为项目承担者科研诚信等的重要依据。

2 包干制下的若干财务管理实践问题

项目承担单位的财务部门承担着项目经费的具体支出管理。在“包干制”背景下如何制订好以科学研究结果和目标为导向的经费支出、资金结算、票据审核、经费监管等系列管理制度，是包干制取得成功的关键。

2.1 审批权限的主体性和经费支出的相关性

包干制下的经费支出审批权限设置应该充分考虑科研项目负责人的最终决定权，删除原有的逐级审批、多头审批规定。科研项目负责人作为某一科研项目的直接责任人，必须对经费支出审批具有最终决策权和全额支配权，因为科研契约关系已经非常明确地界定了其合法地位，过度审批只会浪费时间和降低工作效率。

科研项目经费支出与项目研究的目标任务、工作内容必须紧密相关。项目承担单位财务部门可以对原始凭证的合法性与合规性进行审核，但一般而言无法对经费支出的合理性和相关性进行有效判断，会计人员很难在票据合法性的基础上鉴别其与研究任务的相关性。所以包干制背景下经费支出相关性认定的直接责任人应该是项目负责人而非会计人员。江苏省政府办公厅《关于改革完善江苏省省级财政科研经费管理的实施意见》(苏政办发〔2022〕13号)已经就此问题制定了相关规定，明确提出了“项目负责人在承诺遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求、经费全部用于与本项目研究工作相关支出的基础上，自主决定项目经费使用”，即在上述前提下，经费支出的相关性审查的主体必须是项目负责人。

2.2 会计审核的务实性和结算方式的开创性

科研项目经费报销的核心问题是票据审核。解决审核过程中原始票据丢失、范围标准模糊、审批手续冗长等难题的途径是建立自我约束、自我调整的财务管理新机制。以差旅费和会议费的包干为例，所谓的经费包干就是摒弃传统的实报实销，采取总额核定、不用票据、按规补助的报销方式。差旅费包干可结合《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)规定，对出差过程中所发生的交通费、住宿费、公杂费等各项费用，依据相关标准按出差天数实行预算总量控制。会议费包干可按照“分类管理、分项计算”的管理机制，根据《中央和国家机关会议费管理办法》(财行〔2016〕214号)，对不同类别会议执行不同标准，会议期间产生的伙食费、住宿费和场租费等费用，在事前审批的基础上，根据参会人数的规模统筹使用。差旅费和会议费是科研项目经费科目中报销频次最高的经费，也是最容易实行经费包干的科目。在试点基础上可以逐步推广到其他科目，解决会计审核的务实性问题。

包干制下科研经费使用的一个难题是如何对经费使用过程进行有效监管，建立健全可追溯的结算方式。可以尝试实施一卡一项目的科研经费结算方式，即一科研项目唯一对应一张银行卡，与项目研究相关的费用支出不需要通过单位财务部门，而是通过该项目对应的银行卡由项目负责人自行支付，项目研究期内每一笔经济业务的真实性、相关性、合法性由项目负责人对其负责。此银行卡结算情况将作为财务验收内容之一，以便以后查账。这种结算方式对探索符合科研创新活动规律的科研经费管理机制，实现真正意义上的经费包干具有重要意义。

2.3 票据管理的前瞻性和经费监管的防御性

随着我国票据市场的发展，现行国家发票管理的信息化手段已经完备，相关制度也基本健全，2021年国家税务总局发布了《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》，将发票电子化改革推向了新阶段，同时也加快了财务数字化管理的转型速度。从面对面的现场报销转向背靠背的键盘服务、指尖服务，从手工报账到电子票据，从线下审批到移动审批，从纸质文件到电子签章，从凭证归档到电子扫描，打破审批时间和地域空间限制，通过电子发票系统与财务核算系统、档案管理系统的对接，高效完成凭证审核、票据查验、报销付款、归档存查等会计流程，充分利用信息化建设手段，缓解科研人员报销压力，减少资源浪费，提高社会效益和经济效益。因此，科研经费票据管理的前瞻性首先应该体现为票据的电子化和无纸化，提高项目承担单位财务信息化建设水平，为科研项目经费包干制的实施提供技术支撑。

《科学技术进步法》第67条规定：“虚报、冒领、贪污、挪用、截留用于科学技术进步的财政性资金，依照有关财政违法行为处罚处分的规定责令改正，追回有关财政性资金和违法所得，依法给予行政处罚；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”因此，建立健全“包干制”下包括经费监管在内的全套科学制度是包干制下财务管理顺畅运行的根本保障。

科研经费管理的本质是对科研项目所批复的预算进行管理，属于一种控制行为，必须有相应的监督机制来保障。在包干制下建立和完善科研经费监管体系，首先必须扩展监督对象，使之不仅包括项目组成员的科研进展情况，而且包括科研管理部门的项目管理情况和财务部门的经费管理情况，对科研立项、经费下拨、资金使用、执行评价等全过程进行规范控制和阳光监督；其次是必须进一步完善监督机制，加强事前控制和事后监管，减少项目实施周期内的评审、检查、审计等活动，切实减轻科研人员的事务性负担，从注重过程考核转向注重结果评价；最后是必须创新监督方式，对虚报、冒领、贪污、挪用、截留等违规行为进行整理，逐步建立完善科研经费负面清单，明确经费使用的禁止性行为，增强科研人员经费包干使用的合规性。

3 结语

科研经费包干制是我国科研经费管理改革的重大举措，是推进科研领域“放管服”落地的创新变革。如何用好包干制这个推进器，让好制度落地生效是科研管理部门的重要任务。本文立足科研经费包干制的实施条件，从项目负责人、财务部门、科研第三方多个维度提出了实现包干制管理的解决思路，以期为包干制的有效实施提供参考和借鉴。