关于聚焦政策资源服务创新发展的研究与实践——以常州财政为例

卞丽萍

(常州市财政局，江苏 常州 213022)

抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。党的十九届五中全会提出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强。”这为科技自立自强和科技强国建设指明了方向。

面向“十四五”，围绕常州市“国际化智造名城、长三角中轴枢纽”城市定位和“532”发展战略实施，探讨财政领域如何立足自身职能、优化资源配置、聚力重点攻坚，扎实构建科创长效投入机制，有力推动科技“放管服”改革，积极引领协同全社会资源集成，加快把科技创新“关键变量”转化为高质量发展“最大增量”，已成为当前常州深入实施创新驱动发展战略、充分发挥科技创新支撑引领作用的重要课题，对常州重塑城市创新发展新格局，加快打造长三角特色鲜明的产业科技创新中心，纵深推进苏南国家自主创新示范区建设具有十分重要的意义和作用。

近年来，国内学者已经围绕财政促进科技创新发展进行了较为广泛的讨论和研究。谢晓俊等[1]认为，政府政策支持是科技创新的重要保障，良好的政策激励有利于促进科技创新意识，培育成熟的科技创新市场，营造良好的风险科技投资环境。王波等[2]认为，在创新驱动发展战略下，提升财政政策促进科技创新的有效性，应立足中国经济由要素驱动和投资驱动向创新驱动转向、由需求管理模式向供给管理模式转变的现实国情，通过理清财政与科技市场和企业的关系，在尊重企业创新主体地位与发挥市场对资源配置起决定性作用的基础上，明确财政政策的行为边界与施力原则，优化政策体系，破除钳制性瓶颈，充分发挥财政政策调控的支撑性、引导性和保障性作用。车德欣等[3]认为，实行差别化政策管理是提升政府财政科技支出促进企业技术创新的重要前提，应立足市场化原则分类施策，尽可能提高财政科技支出与企业技术创新的契合度。尚洪涛等[4]认为，政府补贴对企业创新产出“量”与“质”存在持续激励效应，且对创新数量的促进效果更显著，此外高市场竞争有利于创新补贴的高效使用和合理配置。

现有研究偏向于学术研究，对优化完善常州地方科技创新发展政策的指导有限。本研究在借鉴前人研究成果的基础上，旨在立足“十四五”期间常州市财政在科技创新和支撑科技促进经济发展上的创新举措，精准把脉，问“症”创新举措在实施过程中存在的问题，并提出相应的对策建议，从而推动创新资金聚力增效，靶向服务打造常州创新发展新格局。

1 常州财政支撑科技创新促进经济发展的创新举措

“十四五”期间，财政部门将深入实施创新驱动核心战略，积极落实财政政策提质增效、可持续投入要求，进一步推动财政政策向科技创新倾斜、财政资金向科技创新聚焦、使用绩效向科技创新发力，将科技创新打造成为支撑城市创新发展的“最硬核力量”。

1.1 构建新一轮科创政策体系，财政资金投入力度空前

“十四五”期间，财政设立400亿元科创资金，通过落实市委市政府“实施意见30条”“创新政策20条”，予以强有力的科创投入保障，通过政府引导撬动全社会创新投入达2 000亿元，大力推动科技创新和实体经济深度融合，激活发展新动能，为科技创新打造更加开放包容的创新创业环境[5]。

“饱和式”投入保障资金需求。充分调用各级财政预算内财力安排、土地出让及国有平台安排等全要素政府资源，从“后补贴”转向“前激励”，与龙头企业、辖市区联合采用奖补、直投、基金等方式，形成全方位、立体式创新发展支持新格局，并突破兑现资金按财政体制分担的传统模式，按政策绩效实行市、区财政1∶1匹配共担，实现资金“饱和式”投入。2021年全市投入科创财政性资金约103亿元，以确保创新政策落地见效，营造良好科创“生态圈”。

“全链式”驱动赋能创新活力。靶向出击优化创新生态环境，围绕人才引育、载体构建、园区建设、平台打造、企业培育、产出应用、金融服务、生态营造等方面，推出以《常州市创新发展专项资金管理办法》为统领，29个实施细则全覆盖的制度体系[6]，精准支持科技创新载体、重大研发平台建设、集聚全球创新要素、重大研发项目前期扶持等，推动政策链、产业链、创新链、人才链、资金链、生态链深度融合和集成发力，打通从基础研究至产业化应用的完整创新链条，推动全社会创新再提速、再突破，畅通“双循环”，激活新动能。

“直达式”兑付提高奖补效率。市创新委员会办公室、市财政局联合制定了《常州市创新发展若干政策兑现流程》，通过规范创新发展政策直达兑现路径，构建创新发展专项资金“直达式”兑付机制。专项资金原则上由市级财政统一调度使用、统一兑现拨付，实现财政资金由市级财政直达项目单位，做到精准直达受益对象。同时按照“应免尽免、能免尽免”的原则，结合专项资金具体政策特点，精简项目申报环节，优化政策兑现流程，增强政策操作便利，其中免申报项目实行“非申即享”政策，通过与税务、人社、住建等部门数据共享等方式，筛选审核流程，开通申报审核“快速路”，提升受益主体体验感。

中联e管家是帮助工程机械行业客户进行设备管理的智能化平台。支持手机与电脑使用。该平台集工业物联网、互联网、云计算、大数据技术于一体，通过采集真实的设备数据并对数据进行深入分析，为客户提供设备异常、开工情况、操作异常、工况等分析统计数据。提供实时的设备定位、轨迹，并按厂家规则计算出精准的保养提醒等等。达到为客户降低设备使用成本，提高使用效率，创造高利润价值的目的。

“绩效式”导向提升政策成效。引领探索科创资金管理“最优解”，按照“花钱必问效、无效必问责”的原则，对创新发展专项资金实施全过程绩效管理。强化部门绩效责任意识，建立贯穿绩效目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用、信息公开等预算绩效“全过程”管理链条。制订创新发展专项资金绩效目标，建立绩效全周期跟踪和动态评价调整机制，深化绩效评价结果，不断提升创新驱动发展战略决策的科学性、有效性和可持续性，确保财政科创资金使用聚力增效。

1.2 构建财政金融联动新模式，财政资金支持方式再创新

在保障财政科技投入的同时，优化财政科技投入方式，探索适应创新链需求的财政金融联动体系，将财政资金与社会资本、金融资本合力投向创新联动机制，全面提高创新资源配置的市场化程度。

设立100亿元的龙城科创发展基金。采取“母-子基金”方式运作，持续激发市场活力，重点支持常州十大先进制造业产业集群及八大高成长性产业链，为产业链、创新链融合发展打造“创新+资本”双动力。

设立60亿元的天使投资母基金。通过参股市场化天使投资子基金为初创期科技型企业提供融资支持，通过加大基金让利、建立专项奖励资金和风险补偿资金池等政策，引导社会资本加大对种子期、初创期科技型企业的融资支持。

组建“一产一金”科创基金。探索设立科技创新基金，围绕常州重点产业集群，积极招引国内外知名基金管理机构来常设立各类产业创新子基金，构建“一个产业集群+一个创新平台+一支科创基金”的联动发展模式。

设立重大科创平台专项基金。建立“企业主体+人才团队+产业基金”的拨投联动发展模式，在每年建设的重大科技创新平台中，选择10～20个企业研究院、重点实验室，给予重点投资支持。

设立1亿元的创业贷款担保基金。支持创新创业贷款，对初创企业和个人建立“基金+银行”风险分担机制，对符合条件的贷款根据实际发放利率分别给予50%或者全额贴息。

1.3 构建创新生态支撑体系，财政科研领域“放管服”再提速

进一步加大财政科研领域“放管服”改革力度，破除创新体制机制藩篱，优化项目资金管理，健全服务支撑体系，最大限度减少对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，激发各类主体创新的激情和活力，促进创新潜能“最大化”释放。

推动事业单位性质的科研机构改革。为提升科研单位创新热情，对参与建设的事业单位性质的科研机构、大学附属教学科研单位等，鼓励设立多元化投资的混合制运营公司；赋予科研机构、单位等在经费使用、运营管理及科技成果转让、许可、作价投资等方面的自主权，可授予下属创投公司最高3 000万元的投资决策权，实行财政科技资金负面清单管理。常州市第一人民医院发挥自身在科研、临床应用等方面的优势，与细胞治疗生物科技项目公司进行战略合作，即是该政策落地的首次试水。

优化科技专项资金项目管理。为释放科技人员创新活力，提升科研绩效，修订出台《常州市科技计划项目管理办法(试行)》[8]，遵循创新规律，破除体制机制约束，进一步优化科技项目管理，将技术路线决定权和经费使用权充分赋予科研人员。扩大预算调剂权，科技计划项目实施过程中，项目负责人在研究方向不变、研究目标不降的前提下，经备案，可自主调整研究方案和技术路线；项目负责人在项目总预算不变的情况下，在预算范围内可按照科研活动实际需要自主调剂费用支出，由项目承担单位办理调剂手续。提高项目间接费用核定比例，500万元及以下部分由原先最高20%提高至30%，500万元至1 000万元部分由原先最高13%提高至25%，1 000万元及以上部分由原先最高10%提高至20%。改进项目资金留用处理方式，完成合同书任务，通过验收的项目结余资金不再收回，留归项目组用于后续科研活动支出，或由项目承担单位统筹安排用于科研活动的支出。

建立创新容错机制。充分尊重科技创新规律,保障科研人员的合法利益。在勤勉尽责、未谋私利的前提下，因技术路线选择失误或其他不可预见原因，导致难以完成科研项目任务目标的单位和项目负责人予以免责，不计入信用记录。

健全科创服务体系。推行“互联网+科创服务”，创新服务方式，简化服务流程。新建常州市创新政策速兑平台，打造集创新政策发布、宣传、申报、审核、兑现等多功能于一体的数字化云平台。通过政策全量集成、快速查询、精准推送，让“数据多跑路，群众零跑腿”，实现政策一键查、兑现一网办。截至2022年6月底，已通过该平台兑现12批“青年人才生活居住双资助政策”金额4 933万元，惠及青年人才近6.4万人次。此外，依托现有常州市创新创业服务平台，构筑集政策服务、商城服务、金融服务、交易服务四位一体的综合服务体系，搭建线上线下、互联互通、覆盖全市的综合型双创网络服务体系，为科创企业发展提供多元化、多层次、多渠道、全方位的服务。

2 目前创新政策实施过程中存在的制约因素

当前，虽然常州市推出的一系列科技创新支持政策取得了一定成效，但在政策实施过程中，还存在同质化竞争加剧、信保产品融资效能发挥受限、信息共享瓶颈制约等不利因素，一定程度上影响了常州市科创政策效应的发挥。

2.1 同质化竞争影响政策激励效应

“十四五”开局以来，各地不断加码科创扶持政策,项目招引、人才招引竞争愈发激烈。部分政策，如人才政策，在项目补助、生活补贴、购房补贴、子女教育等内容上，各地趋于同质化。虽然常州“十四五”人才双创政策持续加码，补助对象范围拓宽且补助标准提高，但受周边城市人才政策同质化竞争影响，在一定程度上降低了常州政策环境的吸引力，减弱了常州创新政策的激励效应。

2.2 银行考核机制及风控偏好影响信保产品融资效能

为助力科技型企业融资，常州设立信保基金、“创新贷”等信贷风险补偿资金池，通过对合作银行贷款损失实行风险共担机制，引导金融机构加大对科技型企业投放无抵押、无担保的信用贷款。因科技型企业自身风险性较高，加上信保基金产品主导无抵押信用贷，银行贷款的风险也随之变高。虽然政府信保产品对不良贷款给予80%的信贷风险补偿，但是部分银行分支机构因上级对其不良贷款的考核要求，依然“不敢贷、不愿贷”，影响信保产品实施效果。

2.3 信息共享瓶颈影响科创服务支撑效果

目前，新建的常州市创新政策速兑平台，将现有常州市创新创业服务平台、常州市科技管理综合服务平台、常州市智慧市场监管一体化平台等部门自建系统进行整合，提供创新政策统一申报入口、统一登录认证、统一办理状态反馈、统一数据统计分析等功能。但因各信息平台开发时间与部门业务需求的差异，数据标准不统一，导致数据通道尚未完全畅通，影响科创数据应用的高效整合与共享。

3 聚焦政策资源服务常州“十四五”创新发展的相关建议

为进一步推动全社会参与创新发展的积极性和主动性，充分发挥市场在创新发展中的决定性作用，更好发挥政府作用，切实保障各项创新政策有效实施、高效落地，提出以下几点建议。

3.1 “量体裁衣”定政策，“精准滴灌”科技创新

实施绩效跟踪和动态评价调整机制，适时优化科创政策，提高政策精准度。立足城市产业发展定位和目标，紧紧围绕产业发展薄弱环节和亟须突破的瓶颈，聚焦创新发展的痛点、难点、堵点，问计于企、问需于企、问效于企，因地制宜、因企施策，探索实施特色化、个性化政策，为产业发展“量体裁衣”，从而减少地区间同类政策竞争造成的“内卷”，将有限的财政资金在创新这个刀刃上用足用好。如围绕人才政策，应着力从产业人才实际需求角度设计引才政策，探索“套餐式”政策供给，人才可根据自身意愿和实际需求，自主选择政策组合，既能精准施策，又避免资源浪费。同时，完善城市生产、生活、生态的各个要素。

3.2 政银联动拓深度，破解科创企业融资难

积极对接省级银行金融机构，加强政银政策联动，推动金融机构实施内部差异化考核激励机制，适当放宽政府信保基金产品风险管理要求，在信贷政策、贷款流程、审批机制、考核机制等方面予以支持，提高银行分支机构放贷积极性，加大对科技型企业的融资支持。探索政银企合作新模式，建立银行等金融机构参与重大科技创新平台和科技创新项目评审的新机制，深化政银企联动，打通金融“血脉”。合作的金融机构全程参与创新平台和项目的征集及评审活动，并为入选平台和项目的企业提供融资等“点对点”金融服务。

3.3 互融互通架平台，健全科创协同服务体系

将常州市创新政策速兑平台与常州市创新创业服务平台、常州市科技管理综合服务平台、常州市智慧市场监管一体化平台等市级创新资源平台进行深度融合，规范数据标准，打通关键信息与数据节点，积极构建创新创业资源、全链条金融产品、技术产权交易等大数据库，推动创新、创业资源与资本互融互通，打造科技、人才、金融互融互通的双创公共服务平台。同步加强市级创新平台资源与省级政务服务、科技管理服务、金融服务等创新平台资源对接，赋能常州科创服务体系，为常州创新驱动发展战略的深入实施提供更大资源保障。

总之，当前全球科技创新空前密集活跃，新一轮科技革命和产业变革正在加速演进，科技创新成为重塑企业核心竞争力和市场竞争格局的关键变量。唯有抢抓和用好当前历史性发展机遇，立足常州科技创新发展实际，集成优化政策，提升政策效能，打造政策高地，才能为打造常州创新发展新格局提供重要支撑和有力保障。