新时代地方公立高校债务纾解研究

奚 宾，陈文帅

(河南工业大学 经济贸易学院，河南 郑州 450001)

1999年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，拉开了高校扩招的序幕，当年全国普通高校招生160万人，随后，招生数量逐年增加，2020年普通本专科达967万人(数据来源于教育部网站)。为了满足教学需要，公立高校纷纷大规模扩建，形成了巨额债务，部分部属和经济发达地区公立高校资金来源有保障，化解了债务，然而大多数地方公立高校却无法化解债务，成为高校管理者无法回避也难以解决的问题。公立高校作为非营利性组织，其资金来源主要为政府财政补助，其他收入均受政府限制，由扩招而进行的校区扩建的费用理应由政府承担。然而，现实中公立高校的债务仍置于学校名下，形成的巨额利息支出仍主要依靠挤占教师收入偿还，从而出现了“公立不公”的现象。大量债务降低了高校财务的弹性，导致体制机制僵化，无法吸引优秀人才，对在岗教师也缺乏激励，部分高校甚至运营困难，人才流失，学生管理混乱。地方公立高校的债务困境势必会影响人才培养的质量，也将直接影响未来经济社会发展的质量，理应引起政府和社会的高度重视，必须尽快采取措施纾解债务，让地方公立高校回归到人才培养的核心任务上来。

1 地方公立高校建设和运营资金来源

公立高校属于非营利组织，其办学经费主要依赖财政拨款，具有准公共产品性质。公立高校收入主要包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等6个方面，其中最重要的收入为财政补助收入，但不同的公立高校资金来源存在较大差异。

1.1 财政补助收入

包括财政教育拨款、财政科研拨款和财政其他拨款3类。地方公立高校缺乏其他收入来源，对财政补助收入的依赖偏高。2019年我国政府教育投入占GDP比重为4.04%，低于全球平均水平的4.9%，位列全球110位，说明我国教育经费投入水平总体较低。从高等教育经费支出情况看，北京、江苏、上海、广东、浙江位列前五，与其经济地位相匹配；湖北和陕西两个教育强省紧随其后，而高考人数第一大省的河南位列第17，各省市存在较大差异，多数经济欠发达地区的公立高校办学经费紧张。

1.2 事业收入

公立高校第二大收入来源为事业收入，包括学费收入、杂费收入、餐费收入以及宿费收入等。为推进中国高等教育的快速发展，我国于1996年依据《中华人民共和国教育法》出台了《高等学校收费暂行管理办法》，规定“国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府。由省级教育部门提出意见，物价部门会同财政部门根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力进行审核，三部门共同报省级人民政府批准后，由教育部门执行。”该收入主要为学校开展教学、科研及其辅助活动取得的收入，多数“双一流”大学具有明显优势，事业收入的增长都比较明显，而地方公立高校受到各种条件约束，涨学费提议屡屡破产，导致此项收入相对较少。

1.3 其他收入

财政补助收入和事业收入占到地方公立高校收入的绝大部分，其他4项收入因学校而存在一定差异。21世纪以来，原有部属院校多数划归地方，从主管部门和上级单位取得非财政补助收入大幅度缩减。多数地方公立高校虽然也有校办企业，但在充分市场竞争条件下，多数企业经营情况并不理想，附属单位上缴收入非常有限，甚至学校补贴附属单位的情况更为常见。由于公立高校的公共产品性质，开展经营活动受到诸多条件限制，容易造成社会的质疑，除了少数部属院校可以利用其自身的资源获取较多事业收入外，多数地方公立高校经营收入并不多。对于财务状况欠佳的地方公立高校，投资收入和利息收入几乎可以忽略不计，捐赠收入也只有少数名校或拥有知名校友的公立高校可以获取，故公立高校其他收入具有很大的不确定性。

2 地方公立高校债务困境形成的原因

我国地方公立高校建设和运营经费主要依赖财政补助收入和事业收入，在没有负债的情况下，多数公立高校的收入可以勉强维持运转，一旦公立高校有新校区或其他大型项目投入，则其收入无法满足当期需要，必定依赖银行贷款或其他融资，形成债务，并影响公立高校的发展。据中国人民银行估计，截至2005年底，高校贷款余额已达2 001亿元。财政部和教育部于2010年出台了《财务部教育部关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，强调按照“谁贷款、谁负责”的原则，省级财政和高校主管部门统筹负责本省份高校债务化解工作，中央财政建立地方高校化债奖励补助机制，积极引导地方有关部门和高校化解债务风险。从实践来看，经济相对发达地区地方政府承担了部分地方公立高校债务，其他多数地方公立高校的债务仍未得到有效化解。

2.1 多数地方政府财政困难，难以在短期内化解掉巨额的存量债务

中央和地方财权与事权不匹配，导致多数地方政府财政支出大于收入，难以安排足够资金化解地方公立高校建设所积累的巨额债务。即使经济发达省市也不能一次性解决辖区内全部公立高校的债务问题，通常其会优先解决重点公立高校的债务，其他高校部分解决或者根本不解决。经济欠发达地区政府对公立高校的支持非常有限，每年安排的财政资金很难完成计划，甚至出现一些地方政府不能满足学校正常运营的资金需求，教师的各类奖励绩效无法到位，还出现扣发和延迟发放精神文明奖等项目的现象，更不用说解决高校债务问题，导致该问题一直久拖不下。

2.2 多数地方公立高校事业收入增长有限，不足以在短期内偿还本金

除了少部分知名高校利用优势资源提高事业收入外，其他大部分地方公立高校难以大幅度提升该项收入。由于国务院2007年曾发生“限涨令”，要求五年内学费不得上涨，2012年各地上调学费，但来自社会质疑和反对的声音导致上涨困难，直到最近两年，部分省市才开始小幅度上调学杂费，然而，上调幅度仍无法抵挡同期其他成本的上升。从各省市学费标准来看，越是经济发达地区，高校学费的标准越高，而经济欠发达地区不仅学费低，而且调整起来相当困难。部分地方公立高校利用原校区或其他场所引入国外大学进行合作办学，变相提高学费标准，一定程度上缓解了高校的财务紧张局面，然而，中国高校也为此付出了高昂的成本。

2.3 存量债务财务成本较高，制约了还本付息的进度

中国人民银行数据显示，2000年—2010年期间，中国贷款基准利率一直保持在6%以上，2011年短暂下调并反弹，随后利率稳步下调，近五年来利率保持5%以下的低位运行。公立高校新校区建设主要集中于21世纪初，当时社会融资成本都比较高，虽然部分高校偿还了部分本金，但存量债务仍然面临较高的财务成本。部分地方公立高校由于债台高筑受到融资约束，在建设后期不得不以远高于同期贷款利率的成本向非银行机构或教职工进行融资，以解决不断增加的建设资金需求。据统计，部分地方公立高校的财务成本高达10%，每年需要偿还的利息就使其不堪重负。由于缺乏财务规划或其他利益原因，多数地方公立高校并没有动力进行存量债务重构，以降低财务成本。

2.4 公立高校运营成本不断攀升，降低了偿还债务的能力

随着物价的不断攀升，学校的各项运营成本随之上升。占高校运营成本较大比重的用人成本最近几年不断提高，为了引进人才，公立高校需要不断提高各项待遇，如购房补偿、科研启动金及科研奖励等，越是偏远的城市，该项支出越大，引进人才的层次越高，则标准越高。虽然“双一流”高校的显性收入并不高，但优秀人才还是将其作为优先选择，利用这些高校所提供的平台，可以很快出成果，迅速成长为本领域内的专家，借助影响力参与各类评审或者参加其他社会活动，即可快速实现利益兑现。“双非”高校没有平台优势，只能提高即期收入，会加大当期的财务困难。不同地区的高校差异较大，为了留住人才，内地公立高校需要不断提升在校教师的待遇，近几年“孔雀东南飞”情况已显示出东南部学校待遇的优势，内地公立高校的人才加速外流。而来自其他行业报酬的隐性竞争也整体上促进高校营运成本的上升，新的不断增加的成本降低了公立高校的偿债能力，造成存量债务难以在短期内偿还。

2.5 多数地方公立高校需要新增项目，挤占了偿还债务的资金

随着公立高校规模的不断扩张，以及学生对居住、餐饮、文体设施和教学科研条件需求的不断提高，高校需要随着社会变化不断增加新的项目。中国的经济社会环境已发生了深刻变化，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，学生对校园居住生活和学习环境的要求越来越高，装空调的宿舍、现代的食堂、高标准的操场、具备先进功能的实验室等都成为高校的必要基础设施。为了吸引优秀的学生报考，地方公立高校之间展开竞争，为满足不断增加的新的需求，其不得不在基础设施方面追加投入，然而，这些投资并不能获取相应的现金流入，占用偿债资金成为主要选项之一。

3 新时代地方公立高校债务纾解的对策

新时代，中国的人口红利已基本消失，依赖低廉人力成本的发展经济的时代已一去不复返，以创新驱动的高质量发展成为未来发展的新动能。2016年以来，供给侧结构性改革成为中国经济社会发展转型升级的动力，人才是决定改革的关键所在，地方公立高校又是承担人才培养任务的重要主体。债务已成为制约地方公立高校发展的重要瓶颈之一，然而，单一依赖政府全部解决债务的方案实践证明是非常困难的，只有多措并举、开源节流、创新机制才能纾解高校的债务困境。

3.1 加大财政投入

中国经济高质量发展需要高素质人才，而地方公立高校承担着人才培养的主要任务。多数地方公立高校的发展和运营主要依赖政府财政投入，为了促进地方公立高校的发展，政府应不断提高对高校的支持力度，化解前期积累下来的债务。中央政府和地方政府应共同成立专门的债务清算工作组，梳理前期地方公立高校债务情况，按照其承担的人才培养任务分步分批对债务进行清偿或豁免。对于近期不能偿还的本息，在高校与金融机构进行存量债务重构降息后，通过向金融机构贴息的方式进行展期，直至债务完全化解。新增项目原则上按照市场化方式进行非债务融资，政府也可以下发文件，按照PPP方式提供部分资金，以吸引社会资金参与地方公立高校建设。

3.2 适当提高学费

中国地方公立高校学费调整幅度远低于居民收入增长幅度。中国居民2000年和2020年的人均可支配收入分别为6 280元和32 189元，增长率达500%，同期大学学费调整幅度却相对较低，一般专业本科学费由4 000元提升至5 200元左右，增长比例仅为30%，学费与人均可支配收入的比重由63.7%下降至16.2%，学费调整空间很大。随着家庭供养大学生人数急剧下降及家庭收入的不断提高，供养大学生已不再成为家庭的负担，反而是多数家庭的优先选择，大学学费提高已基本不会影响居民生活质量，但对于改善地方公立高校财务状况及提升教学质量却显得尤为重要。根据家庭收入的现实情况重新核定新的学费标准，并根据收入增长情况动态调整学费，能够较高增加学校的事业收入，部分抵消不断增加的运营成本。通过提升学费化解存量债务，减轻学校财务负担，从而安排更多资金提升教师待遇和改善教学科研环境，促进人才培养质量提高，有助于支撑地方公立高校高质量发展。

3.3 盘活存量资产

虽然受到债务问题困扰，但地方公立高校存量资产的数量不容小觑，盘活存量资产可以解决或者部分解决存量债务。地方公立高校进行新校区建设背负大量债务，然而，多数公立高校存在一个或多个老校区，部分公立高校的老校区不再承担教学和科研任务，出售即可解决债务问题，即使不出售，按照市场化原则选择合适的对象出租也会有较高的收入。虽然公立高校旧址属于教育用地，但地方政府可以通过更改土地性质转化为商业开发用地，提高土地的价值并进行出售，从而借助市场的力量解决债务问题。大量公立高校还有校办企业，多数至今仍未理顺产权关系，导致资产流失，亟待进行体制改革，明确责权利关系，按照市场化运作要求企业上缴利润，亏损企业及时关停或拍卖。除此之外，多数公立高校都拥有高标准的实验室、专利技术等，鼓励其向社会开放，为社会服务，创造收益。因此，做好顶层设计，挖掘有价值的资产，增加收入来源，能够缓解地方公立高校财务紧张局面。

3.4 重构存量债务

近20年来，社会融资成本整体趋势是下行的，表明近期社会资金是充裕的，融资市场竞争相对充分，因此，可以向原融资方议价，或者引入更多金融机构，进行存量债务重构，降低财务成本。地方公立高校具有较高的信誉，理论上不会破产，并且每年都有稳定的收入，虽然存在还本的压力，但付息基本是可以保证的，因此，对于金融机构而言，地方公立高校的债务都是优质资产。地方公立高校财务部门需要参照同等资质事业单位核算融资成本，或者直接与商业银行及其他金融机构询价确定成本，向原融资方提出低成本债务置换方案，或可引入其他金融机构进行存量债务重构，从而达到降低财务成本的目的。在当前环境下，地方公立高校债务的利率可以控制在4%甚至更低，与已公布的公立高校财务成本6%～7%相比，存在较大的下行空间。

3.5 善用金融工具

即使存在大量债务，在面临巨大竞争压力情况下，地方公立高校仍要筹措资金加快发展，但多数地方政府要求公立高校不能新增债务，从而导致高校陷入困境。事实上，中国金融市场体系已日趋完善，灵活多样的金融工具为地方公立高校提供了新的选择。地方公立高校的良好信誉使多数金融机构都将其列为优质客户，并愿意为其设计个性化的金融产品，满足新增项目或运营管理的融资需求。只要高校拥有稳定的生源，就有稳定的现金流入，金融机构即可创新性地设计非债权类金融产品，为地方公立高校提供资金投资于相关项目。参照自来水等公共产品的融资模式，地方公立高校既可以不新增债务，又可以为新项目融资，另外也不挤占偿债资金，解决了发展困境问题。