高质量推进西部陆海新通道骨干工程——平陆运河建设研究

侯名芬

平陆运河项目，全称是西部陆海新通道（平陆）运河项目。在国家大力推进西部陆海新通道建设的大背景下，2022年8月28日平陆运河项目在广西钦州市开工建设，预计于2027年2月建成①矫阳：《西部陆海新通道骨干工程平陆运河开工建设》，《科技日报》2022年8月29日，第1版。。项目建成通航后，平陆运河将大幅提升西部陆海新通道运输能力和效率，成为广西内陆及我国西部地区地区运距最短、最经济、最便捷的出海通道，为推动新时代西部大开发、构建新发展格局、形成中国-东盟命运共同体等，注入强劲动力。

一、平陆运河建设的重大意义

平陆运河作为西部陆海新通道骨干工程，是新中国成立以来第一条人工运河，也是我国继京杭大运河之后一千多年来的第一条运河。这条运河承载着广西各族人民的百年梦想，事关广西乃至我国整个西部地区通江达海、向海图强，事关西部陆海新通道长远发展、永续利用，意义重大。

（一）从历史视角看，平陆运河百年梦想

广西地处我国西南边陲，濒临北部湾却苦于没有出海口。作为百年梦想的平陆运河，寄托了无数广西人的希望，将打造我国广袤的西部地区“最短出海口”。平陆运河是广西内河水运规划中重要的一条出海通道，被称为广西的“世纪工程”②覃雪花：《平陆运河开启通江达海新篇章》，《当代广西》，2022年第17期，第1页。。

早在100年前，孙中山先生就在《建国方略》中提到过“钦州”，提出把钦州建设成为“南方第二大港”，并联通珠江、西江及北部湾的“平陆运河”的构想。孙中山先生感叹道：“虽其北亦有南宁以为内河商埠，比之钦州更近腹地，然不能有海港之用。所以直接输出入贸易，仍以钦州为最省俭之积载地也。”

新中国成立以后，从50年代开始，国家和广西（广东）就没停止过对建设平陆运河的勘察和论证。上世纪90年代初，广西交通厅编写了《平陆运河工程建设前期工作立项报告》。但由于工程难度大、资金需求大等因素，一直处在前期研究、筹备阶段。后期因为种种原因，平陆运河工程始终处于搁浅状态。延续至今，直至2019年国家发展改革委印发《西部陆海新通道总体规划》文件，这一百年梦想才得以实现。

（二）从现实视角看，平陆运河正当其时

建设西部陆海新通道，是党中央、国务院为推动新时代西部大开发形成新格局作出的重大战略部署，是加快形成国内国际双循环新发展格局的重要举措。国家高度重视西部地区南向出海大通道——西部陆海新通道（南向通道）的高质量建设。平陆运河作为西部陆海新通道建设的骨干工程，将为我国广袤西部地区开辟新的路径最短的出海通道，为我国西部地区经济融入国内国际双循环新发展格局提供重要的基础设施支撑。

2019年8月，国家发展改革委出台《西部陆海新通道总体规划》，西部陆海新通道建设上升为国家战略。《规划》明确提出“推进沟通广西西江至北部湾港的平陆运河研究论证”。此后，该项目又被接连纳入国家“十四五”规划纲要、《国家综合立体交通网规划纲要》和《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》，将其纳入“四纵四横两网”国家高等级航道布局。2021年9月，国家发展改革委印发《“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案》，再次明确表示研究建设平陆运河。2022年3月，交通运输部印发《关于扎实推动“十四五”规划交通运输重大工程项目实施工作方案》，将西部陆海新通道（平陆）运河工程列入加快建设交通强国“十四五”重点项目（第一批）予以推进。

广西作为平陆运河所在省区，坚持把平陆运河作为头等项目、头等大事、头号工程，克难攻坚、积极推进。2022年3月17日，平陆运河项目正式立项。8月28日，项目在广西钦州市灵山县旧州镇钦江河道——马道枢纽宣告开工建设。至此，百年梦想照进现实。

（三）从未来视角看，平陆运河影响深远

建设中的平陆运河，全长约135公里，起点位于广西横州市西津水库的平塘江口，沿沙坪河向南跨越分水岭，经灵山县陆屋镇入钦江南下至钦州沙井出海。建设内容主要包括航道工程，马道、企石、青年3个梯级航运枢纽工程，沿线跨河设施工程以及配套工程。整个项目估算总投资727.3亿元，按照通航5000吨级货轮内河I级标准建设，工期约54个月③周献恩，覃升，李雪芝，白金发，吕英鹰：《贯通江海 八桂图强--平陆运河建设推动广西向海经济发展战略深入实施》，《广西日报》2022年8月29日，第5版。。

平陆运河承载着实现广西江海联运、向海图强的宏大梦想。平陆运河的航运效应是显而易见的，以首府南宁为例，经平陆运河出海比从珠江口出海要缩短航程约560公里④周献恩，覃升，李雪芝，白金发，吕英鹰：《贯通江海 八桂图强--平陆运河建设推动广西向海经济发展战略深入实施》，《广西日报》2022年8月29日，第5版。。项目建成后，广西将形成“一河贯通、八桂向海”⑤周献恩，覃升，李雪芝，白金发，吕英鹰：《贯通江海 八桂图强--平陆运河建设推动广西向海经济发展战略深入实施》，《广西日报》2022年8月29日，第5版。发展格局，更好的释放“海”的潜力、激发“江”的活力，对于广西服务和融入新发展格局、实现高质量发展具有重大而深远的意义。

不仅如此，平陆运河将为我国广袤西南、西北地区开辟新的路径最短的出海通道，缓解长江、珠江通过能力紧张局面，增强水运通道抗风险、降成本能力，对于促进中国—东盟经贸合作也具有十分重要的战略意义。它开辟了我国与东盟间贸易往来的便捷水运通道，除发展航运之外，平陆运河还具有供水、灌溉、防洪、改善水生态环境等功能，影响深远，意义重大。

二、西部陆海新通道平陆运河项目建成后预期效益分析

广西是我国西部唯一的沿海地区，同时还是中国对东盟开放合作的前沿和窗口。根据《西部陆海新通道总体规划》，西部陆海新通道设置了东中西三条主通道，出海口都是广西北部湾，这足见这条出海通道的重要性。作为其骨干工程的平陆运河，经济效益、社会效益、生态效益、开放效益将进一步显现出来。

（一）经济效益：物流成本大为降低

自古以来，运河就是经济繁荣的代名词，凡是有运河的地方就有经济带。比如京杭大运河经济带和湘桂运河（灵渠）经济带等，带动了当地经济腾飞。广西平陆运河亦是如此。

由于地理位置和地形的原因，我国西部地区大宗货物依托西部陆海新通道，主要是通过海铁联运方式在广西北部湾出海。但由于西部地区各个水系大多处于分散、割裂的状态，未能真正打通南向水运大动脉，所以物流成本一直居高不下。平陆运河建成通航后，广西内陆及中国西南、西北地区便拥有了运距最短、最经济、最便捷的南向出海大通道，江海联运效率进一步提高。货运量按常规方法预测，至2035年货运量9550万吨，至2050年货运量将达到12000万吨，在考虑诱增运量的理想情况下，2050年运量将达到1.5～1.8亿吨⑥《关于"世纪工程"平陆运河，你想知道的都在这儿》，交通发布（中国交通报社官方帐号）：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1742422918471513436＆wfr=spider＆for=pc。。相比从珠三角出口，距离缩短了整整560公里，如此一来，平陆运河的优势就大大显现出来。根据估算，预计可使西部陆海新通道沿线地区运输费用节约52亿元／年以上⑦庞革平，郑壹：《平陆运河开工建设》，《人民日报》2022年8月29日，第1版。。平陆运河的修建，无疑将大幅提升西部陆海新通道运输能力，大大降低物流运输成本，对西部地区经济社会发展和开发开放的带动效应更加显著。

（二）社会效益：乡村振兴加快推进

平陆运河所经过的大部分地区是广西南宁、钦州的农村，对乡村振兴的贡献无疑是巨大的。据测算，平陆运河建设可为沿线农村约65万亩农田提供用水保障，大幅提高沿线灌区质量，增强农业比较效益；通过对运河开挖出来的土石方综合利用，预计可新增耕地指标835.7公顷，进一步巩固粮食安全基础⑧矫阳：《西部陆海新通道骨干工程平陆运河开工建设》，《科技日报》2022年8月29日，第1版。。还可以扩大有效投资，带动农村剩余劳动力就业，有效保障民生。此外，平陆运河建设还可以提升沿线城镇防洪能力，有效缓解城乡区域防洪压力。

在推进新型城镇化建设方面，平陆运河还能通过人口与产业的集聚，促进沿线新城镇发展，六景、沙坪、新福、陆屋等乡镇将成为平陆运河沿线大镇，人口规模可以达到30万人以上，为北部湾城市群建设奠定基础。

（三）生态效益：绿色发展更加凸显

随着双碳减排提上日程，我国面临着生态环保与经济发展的双重压力。作为最环保、性价比最高的运输方式之一，内河水路运输成为各地企业的首选。当前长江与西江所承载的运输压力日益增加，而平陆运河的建设，便成为我国西部地区开辟距离最短、更经济更便捷的出海水运新通道。不考虑新能源使用的情况下，估计2035年、2050年平陆运河相对于现状运输方式能够减少碳排放分别约66.3万吨、88.5万吨⑨周晓欧，丛润泽，高成岩：《平陆运河：开启新征程上的"运河时代"》，《中国水运报》2022年8月28日，第1版。。

据介绍，平陆运河建设将秉承“绿色发展，生态优先”的理念，通过定制LNG绿色能源船舶等内河航运方式，引领交通运输行业结构性减排；通过形成生态护岸和生态涵养区，推动沿线山水林田湖草海湿地整合开发；通过提高河道自净能力和环境容量，有效促进改善区域生态环境，成为世界级高水平保护的生态运河、绿色运河。

（四）开放效益：对接东盟更为便捷

平陆运河开辟了我国与东盟国家之间贸易往来的便捷、高效的水运通道，将有力促进RCEP框架下中国-东盟经贸合作全面发展，极大释放江海联运的优势和潜力，有利于推动广西面朝大海、向海图强，促进加快建成北部湾国际门户港、国际枢纽海港。

三、西部陆海新通道平陆运河项目建设存在的问题与风险分析

平陆运河从规划设想到开工建设，历经百年沧桑，之所以反复论证、审慎决策，迟迟未能付诸行动，其中耗资巨大、工程复杂、风险犹存是最主要的原因。

（一）工程耗资巨大

开凿一条人工运河，无疑需要消耗大量的人力、物力、财力。平陆运河项目估算总投资727.3亿元，其中静态投资704.6亿元，建设工期54个月。⑩周晓欧，丛润泽，高成岩：《平陆运河：开启新征程上的"运河时代"》，《中国水运报》2022年8月28日，第1版。而这笔钱，仅仅是针对项目本身及相关配套工程而言，并不包括配套的移民安置、路网建设、城市更新等，也不完全包括河道上的桥梁、涵闸等拆除、重建。这项世纪工程，涉及面广，耗资巨大。

（二）实际收益难料

平陆运河建成之后，西部地区的物流有相当一部分将从广东出海改变为经平陆运河出海。理论上讲，每年可为企业节约运输费用52亿元以上⑪庞革平，郑壹：《平陆运河开工建设》，《人民日报》2022年8月29日，第1版。。但是，由于种种原因，“广西货不走广西港”情况依然存在，整个西部地区的货物从北部湾港出口仍然存在较大难度。即使节约500多公里的路程，但综合运输成本并不见得比从珠三角出口要少。如果平陆运河货运量达不到一定规模，投入与产出比太低，则实际收益难以预料。

（三）流域水量不足

根据《工程可行性研究报告》，平陆运河开通后，随着货运量发展以及船舶过闸效率的提高，运河航运用水量远期将达40立方米/秒。⑫周晓欧，丛润泽，高成岩：《平陆运河：开启新征程上的"运河时代"》，《中国水运报》2022年8月28日，第1版。由于平陆运河的上游——郁江（邕江）、西津水库水量有限，调节能力不足，为确保平陆运河通过5000吨级船只，不可避免地从西江流域截取水量。

（四）生态环境影响

人工运河的建设会或多或少影响到区域的生态环境保护，甚至在一定程度上破坏流域内的动植物资源。随着平陆运河的建成，郁江流域的鱼类和钦江流域的水生物很快就通过了运河的通道，进入彼此的水系。如果不能科学处理，很可能导致原有水生物种灭绝、减少，甚至造成不可逆转的灾难。此外，平陆运河项目建设过程中的开挖、爆破等施工行为以及通航后繁忙的水上运输，也会对沿途江河水质带来不利影响。平陆运河主要运输货物为煤炭、矿石、水泥、集装箱等，随着通航量的增加，突发水污染事故风险也会相应增大。若发生船舶溢油、矿物及或危险化学品泄漏事故，将会对水源地产生重大影响。

四、推进西部陆海新通道平陆运河项目高质量建设的建议

（一）加强统筹协调，促进辐射带动

一是强化全过程组织领导。要充分发挥平陆运河建设管理指挥机构的作用，统筹研究解决平陆运河建设、营运中的重大问题。要高标准设计，坚持适度超前的原则，对标国际一流，留足未来发展空间；高质量建设，坚持质量第一、安全第一原则，按时间按节点推进工程项目，防范、控制好各种风险挑战；高效能营运，提前通盘考虑建成之后的管理、利用问题，最大限度发挥平陆运河经济、社会、生态效应。

二是强化全方位协同联动。要加强与国家相关部委汇报，及时报告平陆运河项目建设过程中遇到的重大问题，积极争取国家层面协调指导和政策支持。加强与西部陆海新通道沿线省份的协作联动，扩大海铁联运班列数量和质量，全面扩大平陆运河在新通道中的影响力，强化共商共建共享的合作局面。进一步加强与“一带一路”、粤港澳大湾区、长江经济带等国家战略的互动，协调好方方面面的关系。建立平陆运河联席会议制度，统筹抓好沿线码头布局、产业规划、工业园区建设以及区域物流运输组织体系建设等。

三是强化全领域辐射带动。依托平陆运河的辐射带动效应，助力广西实施西部陆海新通道、自由贸易试验区、强首府、北钦防一体化等战略，重点建设南宁面向东盟开放合作的区域性国际大都市和钦州西部陆海新通道战略枢纽。坚持以人为本，切实做好沿线区域内群众的征拆、搬迁、安置工作，并与乡村振兴有机衔接，实施乡村建设行动，改善农村人居环境。

（二）加强基础配套，实施有效衔接

一是推进配套工程建设。要加强运河上游和沿线多联式现代化港口、码头的修建，布局建设大型集装箱泊位，加快陆水换装区规划建设。按照内河I级航道技术等级标准，组织拆除或重新修建、改建运河上不符合航运规定的桥梁、建筑物。积极实施运河沿线全域土地综合整治、提水灌溉等配套工程，切实落实项目耕地占补平衡义务，不断优化运河沿线土地利用布局。科学、合理布局土石方综合利用点，通过回填造地、加工利用等多种途径，实现工程土石方综合高效利用。

二是推进向海路网建设。要着眼西部陆海新通道建设，加快打造广西现代化向海交通网和集疏运体系，提高西部地区腹地通达北部湾港口、平陆运河的通行效率，切实缩短港口、运河与腹地的时空距离。规划、打包西部陆海新通道、平陆运河重大项目，如升级改造运河沿线既有交通线（桂海高速、六钦高速、国道325等公路和黎钦线、南防线、钦北线、南北高铁等铁路），规划建设新的交通线（新湘桂高速铁路、贵阳-钦州货运铁路、崇左-钦州铁路、钦州-玉林铁路等），实现公铁水等多种交通运输方式的无缝衔接。

三是推进沿线城镇建设。要加快横州市南乡镇、新福镇，灵山县旧州镇、陆屋镇，钦北区平吉镇、大垌镇，钦南区久隆镇、沙埠镇等沿线城镇相关基础设施及配套设施的建设。重点加强陆屋镇特大镇建设，加快形成集水路、陆路、铁路为一体的交通枢纽。以陆屋镇为基础，适时设立广西平陆市或钦州市陆屋区。配套推进钦江“一江两岸”建设，串点成线，由线及面，形成百里绿色廊道。加快钦州市区应急供水工程或第二水源工程建设。

（三）加强产业聚集，发展向海经济

一是加快形成经济走廊。要进一步盘活和提高土地利用效益，科学定位沿运河产业园区，促进沿线产业布局优化并形成平陆运河经济走廊。在沿线产业园区，重点打造新一代电子信息、生物医药、高端装备制造等战略性新兴产业，大力发展现代物流产业，实现一、二、三产业互动融合发展。重点谋划布局一批集仓储配载、临港加工、货物运输、销售展示于一体的现代产业园区，把运河沿线打造成连片的“向海经济”产业带、贸易带。

二是加快发展腹地经济。要加强与西部陆海新通道、西江经济带之间的区域联动，加大飞地园区、“无水港”等合作共建力度。全力推进平陆运河物流中心建设，建立健全珠江—西江流域各内河港口与平陆运河之间的物流体系，为平陆运河发挥航运枢纽作用提供重要支撑。大力发展周边县域经济，促进经济要素有序流动，加速培育发展新动能，助推沿线工业产业提质增效，逐步形成“向海图强”高质量发展新格局。

三是加快实施乡村振兴。要抢抓西部陆海新通道（平陆）运河发展政策的新机遇，积极申报并争取一批乡村振兴项目落地实施。依托现有资源优势，大力发展沿线乡村“临水”“通航”“向海”特色产业，因地制宜推进各类生产要素优化配置，不断壮大村集体经济。树牢通江达海、靠水吃水、山水联营的理念，大力培育特色农业龙头企业，走好规模化、特色化、品牌化绿色发展道路，带动沿线农业更强、农村更美、农民更富。挖掘运河文化特色，保留乡村农耕元素，因地制宜推进旧房改造，循序渐进建设“美丽乡村”。

（四）加强政策扶持，强化要素保障

一是加大资金投入力度。要继续多渠道筹措资金支持平陆运河项目及其配套工程建设。积极争取国家层面尽快设立西部陆海新通道（平陆运河）建设投资基金，推动更多国家政策性开发性金融工具（基金）投放到位。积极统筹地方政府专项债、一般债券等资金，支持平陆运河交通、物流、产业项目建设。对平陆运河配套供水、沿江道路、内河港口码头等工程建设和生态补偿、资源开发等开发运营，给予规划上、政策上、资金上的支持。

二是加大要素保障力度。积极争取国家有关部委办局在能耗、用地、用电、煤炭指标等方面给予倾斜，建立“不受指标限制项目清单”，为平陆运河经济带建设腾转必要的发展空间。推动支持钦州申报建设国家级石化产业基地，在石化项目布局、能耗指标单列等方面给予优先支持和保障。强化科技支撑与人才培养，为平陆运河将来的开通运营储备相关技术和人才。

三是加大制度创新力度。要积极争取国家支持实施平陆运河沿线土地综合整治试点，对重大项目国土空间规划用地指标审批给予特事特办。推动建立平陆运河经济带内河型保税区，受权拥有转口贸易、出口加工、仓储运输等功能，成为RCEP框架下面向东盟的桥头堡。加强内河管理协同发展，逐步建立人才交流培养机制、业务协同合作机制、信息资源共享机制、渡船检验协调机制、联合应急反应机制、联合宣传机制等。

（五）加强保护利用，树立运河品牌

一是坚持生态保护、绿色发展。要以河畅、水清、鱼翔、岸绿、景美、低碳为目标，将通航、治水、复绿、造景、循环、安全等理念贯穿于项目设计、建设和运营全过程，统筹保障平陆运河建设空间需求，确保项目建设与生态环境保护协同共进。科学规划建设绿色滨水风光带，建设生态廊道（绿道），形成“多廊+多点”景观格局。合理设置过鱼设施和鱼类增殖站，恢复江海水域的连通性。并在沿线两岸预留1公里的生态涵养区，保护沿线生物多样性，实施保护性开发、开发中保护。

二是坚持历史保护、文化传承。要探索以海上丝绸之路、平陆运河文物等各类文化遗产为主体，启动建设平陆运河文化公园和专题博物馆，构建运河记忆体系。加强对运河沿线的文物保护，做到运河建设与文物保护融合发展、双向促进。将运河周边景观风貌作为保护对象，重点加强对横州伏波庙、宝华山应天寺；灵山泗峡坳抗日烈士墓园、双寿堂古建筑群；钦州故城遗址、久隆古墓群等历史文物的保护利用。注意加强对古树名木的保护和非物质文化遗产的传承。

三是坚持文旅融合、开发利用。要挖掘平陆运河文旅融合资源，鼓励开发文博创意产品，打造运河主题精品线路，大力发展运河商贸、文化、旅游、休闲、康养等绿色服务业。在沿线建设乡村体验设施，提升住宿、餐饮、购物等相关业态要素水平和服务品质。重点打造茉莉花小镇、陈皮小镇、古荔庄园小镇、玉兰花小镇等特色小镇，树牢运河城镇、运河产品、运河节庆、运河文艺等运河品牌。借助现代传播技术，进一步讲好历史运河、文化运河、烟火运河故事。