国际足联禁赛决定的法律分析——以俄罗斯足球禁赛事件为例

陈新宇 阮嘉禾

一、问题的提出：国际足联禁赛决定的法律争议

俄乌冲突爆发后，国际足联(FIFA)联合欧洲足联(UEFA)于2022年3月1日发布公告，(1)公告具体内容如下：“在国际足联理事会和欧洲足联执行委员会通过初步决定并考虑采取额外措施后，国际足联和欧洲足联今天共同决定，所有俄罗斯球队，无论是国家代表队还是俱乐部球队，都将被暂停参加国际足联和欧洲足联的比赛，直至另行通知。这些决定由国际足联理事会主席团和欧洲足联执行委员会于今天通过，此二机构分别是关于此类紧急事项的最高决策机构。足球在这里完全团结起来，并充分声援乌克兰所有受影响的人。两位主席都希望乌克兰的局势能迅速得到明显改善，以便足球能够再次成为人民团结和和平的载体。”https://www.fifa.com/tournaments/mens/worldcup/qatar2022/media-releases/fifa-uefa-suspend-russian-clubs-and-national-teams-from-all-competitions，2022年9月23日访问。共同决定对所有俄罗斯足球队禁赛。俄罗斯足协向国际体育仲裁法庭(CAS)上诉，后者受理后予以驳回，俄罗斯足协后撤回上诉，该禁赛上诉程序正式终止。而有关该事件的争议未曾停止，主要表现为对这一禁赛决定合法性和合理性的质疑，也即国际足联和欧洲足联对所有俄罗斯球队施加暂时剥夺比赛资格的惩戒，是否具备实体及程序法依据，或反之，是否违反相关体育赛事规范和原则，包括但不限于其组织本身的规则及国际体育法原则等。

在该组织本身的规则层面，根据国际足联的“宪法性文件”《国际足联章程》(以下简称“《章程》”)，对俄罗斯的禁赛依据系第16条，即足联理事会可以不经大会表决，立即暂时对一个严重违反其义务的成员协会予以禁赛。(2)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, Article 16.根据《章程》第14条，“成员的义务”包括遵守国际足联的制度规范及国际体育仲裁法庭的决定、参与比赛、支付会费、定期召开大会、事务独立等九项及一项兜底规定，(3)成员协会的义务包括：(1)在任何时候完全遵守国际足联机构的章程、规程、指令和决定，以及体育仲裁法庭根据《国际足联章程》第56条第1款规定做出的上诉裁决。(2)参加由国际足联组织的比赛。(3)支付其会员费。(4)使其自身的会员遵守国际足联章程、规程、指示和决定。(5)定期召开其最高和立法机构会议，至少每两年一次。(6)批准符合国际足联标准章程要求的章程。(7)建立直接隶属于会员协会的裁判员委员会。(8)尊重《竞赛规则》。(9)事务独立，确保其事务符合《国际足联章程》第19条规定的不受任何第三方的干预。(10) 完全遵守此章程和其他规程产生的各项义务。See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 14.而从本次禁赛公告来看，一方面，国际足联和欧洲足联对于俄罗斯球队究竟违反何种义务本就语焉不详；另一方面，上述各项法定义务似乎均难以直接对应，公告中所谓足球团结、声援乌克兰等措辞与禁赛并无直接关联性。即便是适用具有广泛解释空间的兜底项，也未看到国际足联和欧洲足联对此作进一步说明。

在国际体育法治层面，面对近年来全球化潮流的退却和国际秩序的不稳定，本次禁赛事件在此节点上尤值反思。当政治和体育、政治和法律这些关系在此类颇具影响的国际体育事件中交织呈现，在利益博弈、价值冲突的“动态”之中，相对“静态”的国际体育法核心精神和基本原则是否能、又何以发挥制衡作用？

需要指出的是，法律原则的适当引入可以消除狭义的规则体系的封闭性。同时，其也解决了规则冲突问题。面对规则冲突，实证论仅能在“全有全无”间作出抉择，或又引发另一种法律的不确定性。而原则在具体案件中的面貌是权衡性的，其有效性并不以其未在具体问题中优先适用而丧失。(4)[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2020年版，第257页。故此，本文对上述问题的探讨，将从政治中立、援引先例和比例原则三重基本原则的视角展开，结合对相关实体规则的梳理和法理基础的阐释，对本次禁赛事件作出更深度的分析，并在其中挖掘对于国际体育参与、权利维护及其救济的启示和建议，以期切实提升国际体育话语权，并致力于在体育全球化的新阶段实现更良善的国际体育法律治理。

二、政治中立视角下国际足联禁赛决定的法律分析

(一)政治中立是国际足联应奉行的基本原则

政治中立(political neutrality)是现代国际体育界标榜的基本原则，其底层逻辑是体育运动作为一项人权的根本精神。作为最大的国际体育组织之一，国际足联在《章程》的第3至5条即明确规定了非歧视和中立等条款，体现对政治中立基本原则的奉行。具言之，《章程》第4条“非歧视、平等和中立”规定，“严禁因种族、肤色、民族、国家或社会出身、性别、残疾、语言、宗教、政治观点或任何其他观点、财富、出生或任何其他身份、性取向或任何其他原因而对一个国家、个人或群体进行任何形式的歧视，并受到停赛或开除的处罚。国际足联在政治和宗教问题上保持中立。”(5)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 2.而在欧洲足联等联盟(Confederation)章程中同样规定，在政治和宗教问题上保持中立；禁止一切形式的歧视；具有独立性，避免任何形式的政治干预；确保司法机构的独立性；忠诚、正直、体育精神和公平竞争的原则等需遵守的基本原则。See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 23.虽然该条最后一款写道，“对于受国际足联制定目标(statutory objectives)影响的事项，可以有例外情况”，但该例外情况的达致，根据《章程》第2条，仍是围绕团结、公正、平等等价值实现，以及促进足球运动的充分参与，不离体育人权保护原则之宗。(6)根据《国际足联章程》第2条，国际足联的目标是：(a) 不断改进足球运动，并根据其团结、教育、文化和人道主义价值，特别是通过青年和发展计划，在全球范围内推广足球运动。(b) 组织自己的国际比赛。(c) 制定有关足球运动和相关事项的条例和规定，并确保其实施。(d) 通过采取适当的措施，控制各种类型的足球运动，以防止违反国际足联的章程、条例或决定或比赛规则的行为。(e) 努力确保所有希望参加足球运动的人，不分性别或年龄，都能参加足球运动并获得资源。(f) 促进妇女足球的发展和妇女对各级足球管理的充分参与；及(g) 促进诚信、道德和公平竞争，以防止一切方法或做法，如腐败、使用兴奋剂或比赛。See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 2.

(二)政治中立到政治歧视：禁赛决定中的多重异化

国际足联自身及其管理联盟所制定的章程，均明文强调对成员协会和具体个人的非歧视原则，强调在政治问题上保持中立，以及公平竞争、正直的体育精神。然而，本次俄罗斯足球禁赛事件却在主体、内容及程序方面呈现对该原则的多重异化。

1.主体异化：从民间机构到政治工具

国际足联属于非政府间国际组织，在性质上具有民间性。正是因为国际足联的这一性质，其做出的决定或处罚本质上对国家政府无强制力。(7)沈虹：《国际体育组织处罚决定及裁决的法律效力探究》，载《体育学刊》2011年第3期。其所具有的对联盟、协会、联赛和俱乐部的统一管理权，源于其二百余个缔约成员国本身的承认。具言之，基于成员间对于发展世界足球运动、组织国际足球赛事等共通性利益的追求，其通过契约让渡权利，集合为国际足联自治权的重要内核，由此奠定了国际足联对其成员协会行使禁赛等“民事规训权”(8)邵沁雨：《国际体育组织做出中止会员资格处罚存在的问题与改善措施》，2020年苏州大学博士学位论文，第22页。的法理基础。此外，随着足球运动成为世界第一运动，国际足联当前已成为最具影响力的国际单项竞技体育组织，其决定等具有远超组织内部效力的国际社会影响，由此国际足联虽无强制力，却拥有实然状态下的约束力，导致其惩戒决定等带有像法律制裁一样的“惩罚”外观。但即便如此，国际足联的权力仍然是一种民间权力，且该权力的行使本身以国际公约条例和组织章程、准则等为限。

概言之，国际足联的民间机构特点及“私权力”(private power)属性，使其欲以“公权力”形式干预甚至运作政治缺乏法理基础。诚然，国际体育组织可以基于正义精神，对成员国挑起战争等非人道行径作出反应、表明态度，譬如在二战结束后的1948年伦敦奥运会上，国际奥委会(IOC)即中止了作为战败国的德国和日本的会员资格，两国都被禁止参加该届奥运会，表明对战争的抵制和对和平的追求，从中可见政治因素也会成为国际组织对其成员作出惩戒的重要原因。但问题在于，该种对战争的抵制和对和平正义的追求，并非具体规定于自治章程中而需作延伸解释，因此其中充满自由裁量的空间，易随国际政治和国家政局动荡而被裹挟为政治工具，规则的适用可能因此丧失确定性和可预见性，而该自由裁量的结果，最后还是由一个个拥有正当权益的个体予以承担。

2.内容异化：从价值无涉到价值判断

竞技体育需优化技术判断而减少价值干预，否则只会丢失其本身的性质。因此国际足联在其制度规范与实践操作中，均反对国家政府以国内立法、人员任免等方式对其内部管理施加的干预，以彰显足协的独立性与自治性。但从本次禁赛事件来看，这似乎是一种“你不能干涉我，但我能干涉你”的双重标准。

具言之，国际足联此次公告称，其对俄罗斯足球禁赛是基于完全的团结与和平目的，以使“足球能够再次成为人民团结和和平的载体”。其中存在的问题是，一方面，公告中所谓足球团结、声援乌克兰等措辞与禁赛并无直接关联性。即便是适用具有广泛解释空间的兜底项，也未看到国际足联和欧洲足联对此作进一步说明。实际上，与俄罗斯同在世界杯欧洲区预选赛附加赛B组的波兰、瑞典、捷克拒绝与俄罗斯进行比赛，而上述三国没有一家和俄罗斯存在武装冲突，可能更涉嫌违反会员义务。另一方面，“团结”的说辞具有政治和舆论导向性。国际足联最初希望俄罗斯继续完成赛事，但在遭到波兰等国反对后作出了禁赛决定，可见其眼中“团结与和平”这一目的的暂时性。而真正的团结，不是仅为了自身而站队或扩大对立。

《奥林匹克宪章》指出，将体育政治化的言行不仅是对运动员人权的破坏，更是对体育精神的亵渎，有违团结与合作的时代潮流。这也是为何近年来的禁赛事件多围绕与比赛领域有关的侵权行为、兴奋剂违规及犯罪行为，甚至是球员非体面行为(decent conduct)，而鲜少针对于完全非涉赛的国家政治行为。明显而言，在国际足联就当前的政治状况发表评论并采取特定行动时，其中必然涵盖超越其技术判断职能的价值判断。而当其触角过度延伸时，其本身的专业性和中立性也难以保证。

3.程序异化：从公开透明到暗箱操作

在国际足联的组织架构中，国际足联大会是《章程》规定的最高权力和立法机构，有权更新章程规则。理事会负责做出战略决策及监管国际足联，(9)理事会由1名主席(国际足联大会选举产生)、8名副主席和28名理事组成(副主席和理事由欧洲、亚洲、非洲、中北美及加勒比海地区、南美洲、大洋洲六个地区性组织分配名额)，其权限包括“定义国际足联的使命、战略方向、政策和价值观，特别是在世界范围内足球运动的组织、发展及所有相关事务”等等(第34条)。作为当代世界足球的中心，在理事会中欧洲足联拥有3个副主席席位和6名理事席位，是名额最多的洲。See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Disciplinary Code, 2019, Article 33.理事会主席团作为权力中枢机构享有紧急事项决策权，(10)理事会主席团最多由7人组成，国际足联主席和六大地区性组织的足联主席是法定成员。理事会主席团在两次理事会会议期间，行使需要立即做出决定的理事会职权，国际足联主席有权召集理事会主席团会议，如果不能在合适的时期召集会议，可以通过其他通讯方式通过决定。理事会主席团会议做出的决定立即产生法律效力，并由下次理事会会议批准。See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Disciplinary Code, 2019, Article 38.而最终权力集中于国际足联主席。就本次禁赛决定而言，其被视为“紧急事项”而由理事会主席团作出，并得到理事会承认，以国际足联名义发布，同时表达了主席的愿景。根据前述《章程》第16条，该决策主体与整体流程并无问题，(11)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Disciplinary Code, 2019, Article 16.且正是国际足联内部权力结构运行的体现。但本次理事会主席团会议是以何种方式召开、以哪种表决方式来做出决定，未能通过公开渠道得知。(12)此外，本次禁赛决定由国际足联和欧洲足联共同做出，是因为俄罗斯乃欧洲足联会员。可以推测，国际足联和欧洲足联在这个问题上具有高度的共识。

政治中立是践行国际体育人道主义的必趋之路。政治中立并不意味着政治与体育的完全分离，而恰恰包含其间的良性互动，这在促进国际合作交流的一些体育外交中可见一斑。其目的正如《章程》中所述，即在团结、教育、文化等方面有所促进，亦如张路在1992年欧洲杯期间的评论，“体育应该抚平战争的创伤，而不是往苦难的伤口上撒盐”，这才是国际体育赛事之美。

三、援引先例视角下国际足联禁赛决定的法律分析

(一)先例的理论基础和价值

援引先例是国际体育争端处理中的普遍现象。譬如，与其他领域仲裁相比，国际体育仲裁庭(以下简称“CAS”)在法律适用时对先前裁决的依赖程度就极高，以至于其从个案出发而在实践中累积的规则，成为处理国际体育争端的普遍原则。此种现象亦被视为“LEX Sportiva”的核心证据。(13)杨秀清：《先例在国际体育仲裁法律适用中的指引作用探析》，载《体育科学》2014年第1期。需明确的是，援引先例与遵循先例不同，先例在此不是正式的法律渊源，不能当成法律被直接适用。其仅能在国际体育纠纷中帮助正确解释法律，统一法律适用标准，或适当地填补法律空白。先例本身的重要价值在于维护法律的可预见性和确定性，继而实现体育的公平公正。(14)朱雅妮：《论先例在国际体育仲裁中的指导作用——以CAS为例》，载《武汉体育学院学报》2016年第5期。

(二)禁赛决定的先例及其背离

在既往案例中，国际足联采取的禁赛等惩戒措施，主要基于兴奋剂违规、国家政府过度干预、人权问题，以及与比赛领域有关的非体面行为、侵权行为及犯罪行为等。其中，国家政府干预是国际足联施以禁赛处罚的常见原因。譬如，2007年10月31日科威特所有球队被国际足联作出全球禁赛处罚，原因在于该国政府被称主导了国家足协几个重要职务的选举；2013年7月4日喀麦隆所有球队被国际足联作出暂时禁赛处罚，而在该国选出新足协主席后，国际足联解除了该禁赛处罚。国际足联将政府过度干预与假球、贪污所造成恶劣影响的严重程度视同，一旦发现一国政府不适当干预国家足协的工作，国际足联可能当即作出处罚决定，并且该处罚一般都是最为严重的禁赛处罚。此外，若一国内存在种族歧视等严重违背人权的情况，国际足联往往也会作出最严厉的禁赛处罚，直至该人权问题得到解决。

上述行为的逻辑起点是国际足联保持独立性、中立性的原则性要求，以及对自由、平等体育精神的宗旨性追求。在上世纪国际足联对智利和苏联争议中作出的决定就有其突出体现在西德世界杯预选赛洲际附加赛前，智利皮诺切特发动政变，体育场成了用来关押和迫害阿连德政党的地方。前苏联希望国际足联制裁智利队却未果，时任苏联部长会议主席的柯西金对国际足联说：“更深层次的东西是人性。抛开政见，出于道德和人类的情感，我们不会踏上草坪一步。” 继而放弃了当年的比赛。世界杯历史上戏剧性的一幕由此呈现：1973年11月21日，在智利圣地亚哥体育场，11名智利球员在没有对手的情况下踢进一球，不战而胜，入围了1974年西德世界杯。在该体育纠纷中，国际足联明确表示“足球与政治无涉”。对比今日国际足联对俄罗斯的禁赛决定，可以说与之完全相悖。

而从同样因武装冲突被禁赛的先例来看，伊拉克入侵科威特而被国际足联禁赛，一方面确系此次俄罗斯禁赛决定的先例，即因一国对他国采取军事行动而对其足球进行制裁。但另一方面，在以美国为首的多国部队入侵伊拉克时，现实情况仿佛又被视而不见。更有甚者，1992年欧洲足联将南斯拉夫逐出欧洲杯，但南斯拉夫实则根本未对任何独立国家采取军事行动，而仅是一国内政问题。其中表现出足联在涉政治问题上触角的过度延伸，难道也能作为先例吗？先例的作出应当是令人信服的，并且先例所蕴含的规则本身应当具有稳定性，但国际足联与欧洲足联凭借政治导向和舆情风向对先例或悖反、或玩弄，反而折损了先例的权威和援引先例行为本身的正当性。

四、比例原则视角下国际足联禁赛决定的法律分析

(一)比例原则适用于禁赛决定的必要性

比例原则发端于19世纪初的德国警察法，被德国行政法学鼻祖奥托·梅耶誉为行政法中的“皇冠原则”，类比于诚实信用原则在民法领域的“帝王条款”地位。比例原则最初涵义系公权力之行使应以对相对人造成最低伤害为前提，即“最小侵害原则”，(15)黄学贤：《行政法中的比例原则研究》，载《法律科学》2001年第1期。后续发展出三项子原则，即手段符合目的的妥当性原则、手段所造成损害最小的必要性原则，以及手段对相对人的损害与增进的社会利益相平衡的均衡性原则，但核心仍是目的(ends)与手段(means)之间的关系并强调两者的平衡。(16)See Eric Engle, The history of the general principle of proportionality: an overview, Dartmouth Law Journal, Vol.10:1, p.8(2012).

比例原则现已呈现出普遍化倾向，(17)陈景辉：《比例原则的普遍化与基本权利的性质》，载《中国法学》2017年第5期。亦成为国际体育法领域广泛认可与纪律处罚相关的一项基本原则。一方面，国际体育组织采用的条例或准则中以直接或间接形式广泛采纳比例原则。在2015年《世界反兴奋剂条例》(World Anti-Doping Code)修订中，比例原则被重点加以考虑并最终体现为序言中“条例的制定充分权衡了比例原则和人权原则”，以及经济后果中“经济处罚须在满足比例原则的前提下才能实施”。(18)See World Anti-Doping Agency, World Anti-Doping Code, 2021, Article 47.细观《国际足联纪律准则》(FIFA Disciplinary Code)和《国际足联道德准则》(FIFA Code of Ethics)，比例原则虽未明文出现但却贯穿于处罚措施决定之中，譬如，“司法机构根据违纪行为的客观和主观因素，并考虑到加重和减轻处罚的情况，决定实施纪律措施的类型和程度”，(19)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Disciplinary Code, 2019, Article 24.以及“在实施处罚时，道德委员会应考虑到案件中的所有相关因素，包括行为的性质、阻止类似不当行为的重大利益、违规者对道德委员会的协助和合作……”。(20)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Code of Ethics, 2020, Article 9.另一方面，比例原则也为国际体育仲裁法庭所普遍接受。国际体育仲裁法庭尊重体育组织在纪律处罚方面的自由裁量权，但该自由裁量权的行使必须公正地考虑每一案件的特殊情况并且控制在合理处罚的限度内，只有当纪律处罚与违规行为“显著和严重不合比例”时，仲裁庭方可认定该纪律处罚是体育组织滥用自由裁量权的行为，并对其加以改变。(21)张鹏：《国际体育仲裁中比例原则适用研究》，载《武汉体育学院学报》2019年第1期。

本次禁赛决定亦有必要遵循比例原则的基本约束。国际足联和欧洲足联虽非政府间国际组织，亦不属于传统意义上的公权力部门，但足球运动的影响力和号召力使其“权力”丝毫不亚于国际机构。据国际足联官网数据，国际足联下设欧洲、亚洲、非洲、中北美及加勒比海地区、南美洲、大洋洲六个地区性组织，共有211个会员协会，是目前最大的国际单项体育组织，也是世界足球运动的最高权力机构。(22)See FIFA, Member Association, available at https://www.fifa.com/about-fifa/associations, last visited on April 21, 2022.国际足联超越国家层面享有的“准行政权”带来的自由裁量，不仅影响着足球运动员正常参与体育运动的基本人权，更牵涉一个国家在高水平赛场上同其他国家竞技博弈的民族荣耀。比例原则与自由裁量相伴，越是存在自由裁量的领域，越需对权力行使施加比例原则的限制。正因如此，国际足联和欧洲足联的禁赛决定可运用比例原则作为分析工具，通过在实现“确保世界杯比赛的顺利进行、推动足球成为人民团结和和平的载体并声援乌克兰所有受影响的人”的目标与“暂停所有俄罗斯球队参加国际足联和欧洲足联的比赛”的手段之间进行衡量，来判断禁赛决定对足球运动、体育运动乃至政治活动的影响或者损害是否超过必要、合理的限度。

(二)适当性分析：禁赛决定无助于目标实现

国际足联和欧洲足联选择的制裁手段是否能够实现其正当性目标，是禁赛决定审查需要进行的第一步分析，包括目的本身的正当性分析和禁赛决定是否能够实现该目标。

其一，目的本身的正当性分析。从国际足联官网发布的禁赛决定及其在国际体育仲裁法院提供的声明中，禁赛决定的目标具体表现为两点，一是国际足联必须确保正在进行的2022年卡塔尔世界杯预选赛的日程顺利进行，避免航空限制以及其他国际制裁对俄罗斯球队出国参赛的风险，也减少其他球队、裁判以及赛事组织者的安全风险；(23)See CAS 2022/A/8708 Football Union of Russia (FUR) v.Fédération Internationale de Football Association (FIFA) et al., para.23, 56.二是寄希望于足球成为人民团结和和平的载体，充分声援乌克兰所有受影响的人。(24)See FIFA, FIFA/UEFA Suspend Russian Clubs and National Teams from All Competitions, available at https://www.fifa.com/tournaments/mens/worldcup/qatar2022/media-releases/fifa-uefa-suspend-russian-clubs-and-national-teams-from-all-competitions, visited on April 21, 2022.客观来讲，这两点目的本身确实具有正当性：一方面，国际足联作为世界杯赛事的组织者，充分尊重正在进行的预选赛日程并确保2022年卡塔尔世界杯如期开展是国际足联的应有职责，尽可能消除对比赛有效组织和顺利进行产生干扰的潜在风险因素；另一方面，“和平是人类的永恒期望”，是每个国家乃至国际组织或民间组织应追求的美好愿景，尽管“体育无涉政治”，但和平已然超越一切政治价值判断而附着于体育精神本体之内，故国际足联的这两项目标在此意义上具有正当性。

其二，禁赛决定是否能够实现该目标。适当性分析的核心在于确认所采取的手段与目标相关并有助于目标实现，可形象理解为“是否可以这样做或者这样做是否服务于目标的有效实现”。审视本次国际足联的禁赛决定，本文认为该决定无助于前述目标之实现，除禁赛决定的作出与世界杯预选赛顺利开展关联性不大外，禁赛决定与和平目标之实现关联度也不高。正如《奥林匹克宪章》所描述的，“奥林匹克主义的目标是使体育为人类的和谐发展服务，以促进一个关心维护人类尊严的和平社会”。(25)See International Olympic Committee, Olympic Charter, Fundamental Principles of Olympism, available at https://stillmed.olympics.com/media/Document%20Library/OlympicOrg/General/EN-Olympic-Charter.pdf?_ga=2.69748368.1241477250.1650592980-700828000.1650592980, visited on April 22, 2022.国际足联和欧洲足联的禁赛决定不但无助于缓和当前俄乌战争态势，反而在一定程度上可能加剧体育与政治层面的冲突对立，激发部分民众的抵触情绪。国际体育运动应以和平、团结和公平竞争的精神相互理解，禁赛决定一定程度上建立在对抗和博弈的基础之上，并未在体育与和平之间建构起良好互动关系，反而可能分裂世界足球圈与体育界。

(三)必要性分析：禁赛决定并非侵害效果最小的手段

必要性是指实现目标的各种手段中应选择最为温和、侵害最小的手段，或者说当前手段之外并不存在侵害效果更小的替代手段。本文认为国际足联的禁赛决定并非侵害效果最小的手段，理由包括三点。

首先，如前所述，国际足联禁赛决定的法律依据不足，国际足联和欧洲足联对所有俄罗斯球队施加暂时剥夺比赛资格的惩戒，无论在实体方面还是在程序方面都缺乏法律依据。惩戒规定溢出了国际体育法的原则及该组织本身的规则，对此前文已有论述，不再赘述。

其次，俄乌冲突当属不可抗力情形，国际足联应全面考量有关情形而非直接禁赛。国际体育仲裁院在仲裁实践中明确自然灾害、社会异常事件和国家(政府)行为等客观事由作为不可抗力规则的适用前提，(26)王少聪：《国际体育仲裁中不可抗力规则适用研究》，载《体育成人教育学刊》2021年第6期。本次俄乌战争冲突即属于战争类社会异常事件。根据《国际足联2022年世界杯预选赛规章》(FIFA Regulations for World Cup 2022 Preliminary Competition)第5条的规定，如果成员协会因不可抗力而导致比赛无法进行或被放弃时，国际足联可以决定该比赛是否举行、是否需要重新安排，以及是否需要对预定的比赛进行其他修改。(27)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Regulations for World Cup 2022 Preliminary Competition, 2020, Article 5.质言之，国际足联在应对不可抗力情形时，应通盘考虑比赛重赛的可能性而非单纯取消或禁赛。正如国际足联因俄乌战争选择推迟乌克兰的世预赛附加赛，俄罗斯的世预赛附加赛亦可选择推迟进行。

最后，存在延期比赛、在中立场地进行比赛、以中立身份参赛等侵害效果较小的替代措施，这些都可以实现预期目标。本次世界杯预选赛附加赛在俄罗斯主场进行，可能会增加安全风险，但可以通过延期比赛或在第三方中立场地进行的替代性方案，此举即可减少安全方面的潜在风险。即便国际足联和欧洲足联欲通过此次事件表明对战争的抵制或声援乌克兰受难民众，也可以效仿此前国际奥委会允许俄罗斯运动员以中立身份参加奥运会的决定，以最大程度减少对俄罗斯运动员的影响。

(四)均衡性分析：禁赛决定造成的伤害超过目标实现带来的好处

均衡性是指目的与手段之间合乎比例，即手段造成的伤害不应超过目标实现带来的好处，也即从结果上进行利益衡量以防止出现“大炮打麻雀”等类似的情况。(28)黄学贤：《行政法中的比例原则研究》，载《法律科学》2001年第1期。就禁赛决定而言，无论是对俄罗斯还是足球运动本身均是一场“黑暗的灾难”。

对于俄罗斯国家队而言，世界杯不仅仅是所有国际足球比赛的基石，更是所有体育项目中的重要赛事，直接禁赛无疑对其造成巨大损失。其一，俄罗斯国家队通过十轮小组赛的激烈争夺，获得H组第二名的成绩并顺利进入预选赛附加赛，此时剥夺其继续参赛的权利相当于直接将此前的努力化为乌有。其二，俄罗斯在国际足联中的世界排名也将受到影响，使他们在未来面临更困难的抽签，并使他们参加未来主要比赛的资格变得复杂。其三，失去参加世界杯的机会将使俄罗斯进一步丧失国际知名度和赞助机会，尤其是 “与高水准的对手竞争的机会”和“获得国际经验和提高体育水平的机会”。对于俄罗斯运动员而言，如果其因为政治因素而无法在最高水平赛场上竞技，将是最大遗憾。尤其对于30岁以上的足球运动员而言，这可能是他们职业生涯最后一次参加这种级别足球比赛的机会。

对于足球运动本身而言，禁赛决定将使足球运动附着政治因素而承受其原本不应承受之重，丧失原本的纯粹性。正如国际足联章程中写道，“国际足联应促进友好关系。(a)成员协会、联盟、俱乐部之间，官员和球员之间的友好关系；及(b)在社会中为人道主义目的”。(29)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 5.禁赛决定这种“选边站”的行为非但不能促成国家之间的友好合作，反之，是以一种极端的方式割裂世界足球圈及足球文化。

五、国际足联禁赛决定的法律救济

足球本身蕴含着巨大的国际利益和经济利益，各方在利益追逐与分配过程中难以避免体育纠纷的产生，本次俄罗斯足球禁赛事件的核心即俄罗斯、乌克兰及其他国家之间的利益冲突。体育纠纷的专业性、技术性和实效性，决定了纠纷解决需要特殊的规则和多元化的制度构建。

(一)国际体育仲裁作为核心救济措施

体育仲裁是解决体育纠纷的关键制度，也是国际足联指定的纠纷解决路径。一方面，《章程》第56条和第57条规定有“国际体育仲裁法庭”和“国际仲裁法庭管辖权”，即“国际足联承认总部设在洛桑(瑞士)的独立的国际体育仲裁法庭(CAS)，以解决国际足联、成员协会、联合会、联赛、俱乐部、球员、官员、足球经纪人和比赛代理人之间的争端”，(30)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 56.“对国际足联法律机构通过的最终决定以及对联合会、会员协会或联盟通过的决定提出的上诉，应在收到有关决定的21天内向CAS提出”。(31)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 57.另一方面，国际足联明确禁止体育纠纷诉诸于普通法院，即“除非国际足联条例有特别规定，否则禁止诉诸于普通法院。也禁止就所有类型的临时措施诉诸普通法院”。(32)See Fédération Internationale de Football Association, FIFA Statutes, 2021, Article 58.这主要是由于诉讼程序中法官欠缺体育纠纷的专业知识、冗长的诉讼程序难以适用体育争议迅速解决的要求等，体育仲裁能够相对快速中立地满足体育纠纷解决的诉求。

国际足联禁赛决定公布之后，俄罗斯足协发布声明，表态将就国际足联和欧洲足联取消俄罗斯国家队参加国际比赛的决定向洛桑体育仲裁法院提出上诉。目前国际体育仲裁法庭已经驳回俄罗斯足协关于临时措施的申请，而俄罗斯足协也已撤回对禁赛决定的上诉。当然，本文前述已经分析，国际足联的禁赛决定可能并不符合政治中立、接引先例原则以及比例原则，通过仲裁程序亦有一定胜诉可能。

(二)国际体育调解作为辅助救济措施

作为国际体育纠纷解决的权威机构，CAS于1999年5月18日引入调解程序(Mediation)，作为体育仲裁的辅助性措施。尽管在本次禁赛事件中，俄罗斯足协和国际足联未选择以调解方式解决此次纠纷，本文认为该种方式亦可作为国际足联禁赛决定的备选救济措施。

一方面，国际足联禁赛决定属于CAS调解的适用范围。原则上CAS调解是针对提交给CAS普通程序的纠纷，有关体育纪律的纠纷诸如兴奋剂问题、由体育权威机构(如国家奥委会、国家体育联盟和国际体育联盟)的决定引起的纠纷以及假球、腐败等被排除在调解程序之外。本次禁赛决定并不涉及体育纪律方面的处罚，而是源于违反义务而被暂停会员资格，属于CAS调解的范围。

另一方面，CAS调解有助于达成双赢的局面。无论是诉讼还是仲裁，法官和仲裁员都承担着裁决的职能，而非提出或帮助当事人找到他们争议最好的解决方案。但是，调解的目标在于协调当事人各方的意愿和利益，能促进达成具体的纠纷解决方案，提高了纠纷解决的效率。本次国际足联禁赛决定的利益冲突缘起于俄罗斯和乌克兰的战争冲突，除禁赛决定之外还存在其他替代性方案可供各方参考。对于俄罗斯足协而言，可以选择在中立场地进行比赛、以中立身份参赛，既最大程度维护运动员参与比赛之利益，也可以保证一定经济利益；对于国际足联而言，俄罗斯足球队在以往世界杯比赛中多有不俗表现，如在2018年俄罗斯世界杯中获得第七名，让其参与世界杯有助于增加比赛的激烈程度，从而更好地为观众提供一场视觉盛宴；对于普通民众而言，替代性措施既可一定程度反映其政治主张，但也不至于过分伤及运动员的利益。

(三)国际体育合作作为长期发展路径

国际体育中的禁赛事件并不鲜见。本次国际足联禁赛事件确乃体育全球化背景下的一面棱镜，折射出国际体育中的利益冲突之势及国际体育法治的捉襟见肘之境。在该情况下，广泛的国际合作是当下国际体育法发展的必趋之势。现代的国际体育赛事中，真正法律问题与赛事规则之间的界线越来越模糊。(33)姜世波：《国际体育法的未来发展趋向初探》，载《武汉体育学院学报》2011年第3期。对于身涉体育纠纷的国家主体而言，这一方面要求走好体育仲裁或调解的纠纷解决路径，以应对极不正确、不公正而造成权益损害的个案；另一方面也要求以专业化的谈判、双边多边合作等方式达成国际体育共识，希冀在国际体育本身的规则框架内形成纠正错误的解决方案。

本次国际足联的禁赛决定影响广泛，体现了该组织设定体育规则的外溢。申言之，实践中的国际体育组织行为逻辑随国际局势动摇、同实体规则背反，亦表明了国际体育法规则的必要演变。这对于参与国际体育的国家主体而言，启示着对体育领域的合作从理念向规则、从政策向法律的转向，以切实提升体育法治话语权的国际影响力。其中，一要注重涉外法律人才队伍的建设，以熟稔的知识体系和专业的法律技术，在谈判、缔约、仲裁及调解等多场景中扭转西方体育话语思维、争取本国正当体育权益，共建良善的国际体育法规则；二要重视国内体育法的体系性建构和国内体育组织的制度化运行。此举有利于推动国内体育法治成果的国际化，塑造更公平公正的国际体育秩序。

余 论

对于事件本身而言，通过本文分析可得，国际足联联合欧洲足联对俄罗斯足球队的禁赛决定在实体和程序正当性上尚有欠缺。对于国际体育法而言，理论和实践表明，颇具影响力的非政府间国际体育组织在国际体育法秩序中发挥着重要作用，而其行使强大权力的依据在于组织自行制定的各类规章。如国际足联制定内部章程，决定全球统一的体育赛事规则，掌握着国家队、俱乐部或运动员的参赛准入权，并对组织成员违反义务的行为施加各类处罚。随着竞技体育日趋全球化，此种国际体育组织的“自治法”逐渐成为体育法的核心部分。然而，实践中该等组织的行为逻辑随国际局势动摇，同法律原则和实体规则背反，这类情况也并不鲜见，造成了国际体育法秩序的混乱。

毋庸置疑的是，体育全球化需要法律治理。规则导向应当成为国际体育治理的恒久追求，这是国际体育法发展的底层逻辑。更值得强调的是，法律治理意味着：体育规则本身的正当性，以符合比例原则等基本法律原则；体育赛事适当的政治中立，以保证规则运行的稳定性和可预期性；体育纠纷的多重救济，以保证正当权利的实现以及国际体育的公平性。

一方面，对于体育运动而言，《奥林匹克宪章》明确表示“反对将运动和运动员滥用于任何政治和商业的目的”，保持政治中立是其能在全球范围内最大程度地凝聚共识，打破隔阂，减少割裂，获得认可的重要保证，正如前阿森纳主教练、现国际足联世界足球发展总监温格所言，表现好的球队专注于“竞争”而非“政治示威”。过度政治化和双标化只会消减体育运动自身魅力，甚至作茧自缚。

另一方面，对于运动员而言，借用容国团的名言“人生能有几回搏”，优秀运动员的黄金年龄稍纵即逝，若其因为政治因素而无法在最高水平赛场上竞技，将是最大遗憾。即便要考虑体育国籍原则，也应注意比例原则和提供合适的参赛途径和机会，使其仍然有施展才华的空间。

政治的归政治，体育的归体育，法律就是其间的区分线。