浅析大数据背景下信息化建设需要关注的两个问题

张振国

(内蒙古自治区大数据中心，内蒙古 呼和浩特 010000)

近些年，随着机构改革，各省相继成立了省级层面大数据统筹管理机构，例如，内蒙古自治区大数据中心、天津大数据管理中心、贵州省大数据发展局、上海大数据中心等，这意味着从国家层面开始重视数据资源整合、系统的统筹合并及建设，进而消除数据孤岛，为智慧城市的建设提供了有力抓手。

各地大数据匮乏的核心症结在于各级部门未能充分认识到大数据的重要性，缺乏汇集大数据的意识和动力，而关键则是缺乏相应的大数据相关机构。

大数据管理机构的成立表明，相关政府部门已充分认识到大数据的重要性，专职机构的设立也能真正敦促各级各部门更重视大数据建设，进而为当地智慧城市的建设提供源源不断的燃料。

在实践中，多元关联的大数据能发挥更好的效用，但是由于各级各部门从部门利益出发，宁愿让数据“烂在自己手中”也不愿共享数据。这一方面导致了一个个的“数据孤岛”，难以实现数据的互联互通，另一方面，相互割裂的数据事实上根本不是大数据，只能被称为“小数据”。

具体到各省、市正在积极地推进智慧城市建设，大数据无疑更是关键中的关键。例如，内蒙古从自治区政府层面成立了呼包鄂乌一体化智慧城市建设领导小组，具体指导、协调4市跨地区、跨部门、跨层级业务协同和数字赋能，如火如荼的推进政务数据汇聚，内蒙古大数据中心在其中承担着重要职能。然而，从各地智慧城市建设的具体实践来看，最大痛点和瓶颈也正是数据的难汇聚和数据的匮乏[1]。而数据的难汇聚突出的原因就是省级政府部门对数据资源技术权限管控力度不够，导致数据接口不同、数据流失等等一系列问题，最终使得数据难以汇聚，发挥不了数据资源整合的作用；数据的匮乏深层次原因主要体现在部分信息系统应用率不高，甚至有些部门数据宁可靠层层表格填报，也不使用信息系统，这样导致系统数据更新不及时、不准确，在统筹系统时，数据无法使用，导致数据匮乏。

困扰数据资源整合难、数据匮乏的深层次原因是信息化建设与应用中存在的数据资源技术权限管控力度不够、信息系统应用率不高，笔者就两个问题产生的原因、原因剖析及解决思路谈一些粗浅的认识。

1 数据资源技术权限管控力度不够的问题

近年来，我国“依法治国”建设取得重大进展，现阶段，促进政府信息资源开发利用与跨部门数据共享的政策体系日益完善。相关法律法规建设成就主要有：2007年颁发指导性文件：《中华人民共和国政府信息公开条例》《政府信息公开工作要点》，虽然尚未形成国家级法律法规，但体现了我国政府对信息公开的重视。2015年8月，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，明确提出要在2018年前建立国家级统一开放的政府数据平台，进一步加强开放政府数据意识。近年来，我国各地政府也相继出台了一些地方政府数据开放共享的指导性文件，例如上海市于2014年颁布的《上海市政府信息公开规定》以及《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》等地方性政策。2017年5月1日，《贵阳市政府数据共享开放条例》正式施行[2]。这是全国首部政府数据共享开放地方性法规，也是我国首部设区的市关于大数据方面的地方性法规。可见，我国虽未形成系统的政府部门数据开放协调法律布局，但各地方政府积极参与数据开放共享建设，数据共享的法律建设取得显著成效。

1.1 问题描述

我国政务信息系统的建设主要以招投标的形式确定开发企业，大多是国营或民营企业，而国有企业中标后很多核心技术部分也是依托有竞争力的民营企业完成，因此大多数政务信息系统和数据资源的技术管控权限掌握在开发企业手中，而且是在民营企业中。在推进政务信息系统整合对接、数据资源共享、新应用系统建设、系统运维过程中，开发企业的话语权很大，易产生以下问题：①对与己不利的事项选择性配合、消极应对、变相阻挠，例如在推进数据资源共享过程中，两个系统数据互通时，就会发生数据接口不一，数据标准不一，不能直接共享等问题，开发企业在数据和接口等问题中总使用一些现有标准边缘保护性的措施。②在系统升级改造时漫天要价，如某些政务系统根据行政业务的发展需求，在原有基础上要升级，但原有架构在开发企业手中，大部分情况只能继续使用原开发企业，这时价格总是会比市场高一些。③管控不严时，甚至会利用系统产生的数据资源变相牟利。很多开发企业为民营企业，开发是临时组成的项目团队，成员素质不一，任职情况复杂，在数据管控中很难约束，政务数据丢失甚至以之牟利的情况常有发生[3]。

1.2 原因剖析

1.2.1 信息技术支持服务部门的作用没有充分发挥。系统使用部门、信息技术支持服务部门、开发企业对系统和数据的管理边界没有科学划分，如有的厅局或部门将系统建设、管理、运行维护全部交给了开发企业，有的部门甚至连政务信息系统应用和数据处理也委托开发企业驻场人员负责管理，客观上造成了开发企业对信息系统和数据资源的技术管控权限很大，很容易发生数字资源归属问题“迷失”的假象。

1.2.2 系统建设投入不足，开发企业利用系统和数据资源从其他渠道牟利。随着信息化的发展，很多行政业务需要改变方式，需要建设政务系统或者配套上级系统建设需求，很多时候临时性的建设没有预算，配套性建设地方财政还有困难，因此部分政务信息系统建设时投入不足或没有投入，开发企业为占领某个业务市场或介入某个行业，通过低价或免费建设承揽业务，建成后通过垄断此项业务的数据或接口等来站稳脚跟，利用系统和数据资源通过承揽新系统建设业务、提供数据接口服务等其他渠道牟利。

1.2.3 软件代码解读权掌握在开发企业手上。这客观上形成信息系统建设上线后只能由原开发企业运维管理，一旦开发企业不支持此政务信息系统，行政部门就“玩不转”，工作不顺畅或者工作效率下降，甚至容易引起社会性事件。

1.3 解决思路

1.3.1 发挥信息技术服务部门的作用。科学划分政务信息系统使用部门、信息技术服务部门、开发企业间的管理边界，把政务信息系统管理的技术权限掌握在信息技术部门手中，如信息技术服务部门要作为政务信息系统技术管理方(作为政务信息系统管理“三员”中的一员和系统数据库的管理员、安全员)参与政务信息系统的管理和运行维护，配合使用部门开展系统应用指导和培训，指导督促开发企业履行系统技术运维职责。

1.3.2 政务信息系统建设预算设计要科学合理。新建系统时，一定要做好事项梳理和需求分析，科学合理的设计建设预算，给开发企业留出合理的利润空间，避免企业因无利可图而另辟他径。配套建设政务信息系统时，地方行政部门一定要统筹考虑，协调好配套资金，莫让某些企业钻空子，引起后续不必要的麻烦。

1.3.3 建立政务信息系统开发管理平台和机制。建议统一建设软件系统开发管理平台(如代码管理平台)，要求政务信息系统开发企业依托平台进行代码编写和修改，全过程留痕，验收合格后将系统代码存入信息技术服务机构统一的代码资料库，为后续运维保障提供数据支撑。当软件上线后需要运维工作，软件开发企业无法或不履行运维职责时，别的具有相关资质的企业也能替代。

2 信息系统应用率不高的问题

信息系统其实就是一个数据管理工具。它能够输入数据、存储数据、处理数据、输出结果，控制数据流。说白了就是对数据进行管理和分析。提高信息的利用率，一般指有效的信息占全部原始信息的百分率。这个百分率越高，说明信息工作的成效越大。反之，不仅在人力、物力上造成浪费，还使有用的信息得不到正常的流通。因此，必须提高信息系统的应用率，同时，必须重视用科学的定量分析方法，从大量数据中找出规律，提高科学管理水平，使信息充分发挥作用。

2.1 问题描述

近年来，随着社会信息化的发展，各级政府、行业主管部门建设了众多的政务信息系统，其中有缺乏统管机构的原因，但也不乏赶时髦，除教育、社保、医保、住房、民政等用户刚需的系统外，很多政务信息系统只是在建成初期使用率较高，随着时间的推移，应用率逐步走低。利用率不高造成系统数据鲜活度、准确度下降，反过来会让系统管理和使用者不愿意使用，形成恶性循环，久而久之，系统利用率越来越低，有的甚至成为“僵尸系统”。特别是面向基层或社会公众的服务类系统、需要基层定期填报数据的治理类系统，出现这类问题的概率更高。这样就为政务信息系统数据的真实性、时效性埋下了隐患，政务信息系统间的数据共享难以实现，数字城市的建设更是遥遥无期[4]。

2.2 原因剖析

①很多治理类政务信息系统的功能和架构主要从管理者角度去设计，采用的是自上而下推进执行的行政管理思维，对终端用户的需求考虑不多甚至几乎不考虑。系统建成后常以行政命令方式要求基层用户填报数据和使用系统，客观上形成了“被动用”“强迫用”的系统应用生态，这样导致设计和后续实际的应用脱离，系统必须用但满足不了所有要求，所以电子表格必须填，而且还要盖章签字，所以部分部门要求基层系统填报一遍，电子表格报送一遍，纸质版盖章送一趟，无形中加大了基层用户工作量，一旦推进力度下降，就会形成没人用的局面，系统面临着空转、空运维，浪费了国家的资金，无法通过绩效考评工作。②很多政务信息系统都有独立App，用户下载安装后才能使用，但其功能是电脑版的阉割版，不完善，访问速率也不高，用户体验感差，导致用几次就不愿意用了，形成办事效率差的局面，贴不近老百姓的生活，贴不近基层工作的核心。③系统功能和内容与用户需求还有不少差距。特别是服务类系统，如教育的中小学生报名系统，民政的婚姻、丧葬、救助等系统，人社的社保服务系统，医保系统等等，服务事项、功能和资源内容的丰富度、优质性不够，用户没有获得感，和基层工作者、普通群众的内心要求还是有差距，一旦没有行政推动和要求，会导致基本上没人用的场景。

2.3 解决思路

2.3.1 做好政务信息系统开发前的事项梳理。事项梳理包括治理事项梳理、服务事项梳理和用户需求梳理，要充分考虑管理者、使用者等各类用户特别是终端用户的需求，让各类用户都能从政务信息系统应用中有所收获，愿用、乐用系统，这样才能让政务信息系统真正活起来，让数据收集从“填报式”变为“伴随式”，使政务信息系统数据成为真实鲜活的有用数据。

2.3.2 充分发挥微信等即时通信软件的作用。当前，移动应用已成为主流，除涉密或敏感信息类系统外，建议其他政务信息系统与微信、云闪付、支付宝等主流软件对接，用户通过微信即可便捷登录系统开展各类应用，有利于提升系统利用率。当前全国防止疫情蔓延，卫健委系统使用政务信息系统与微信对接，各类场所码应运而生，不用下载App，扫码即能明确各类信息包括核酸性质、码的限制信息等，有效、快速地遏制了疫情的蔓延。

2.3.3 扩展治理类政务信息系统数据支撑服务范围。充分发挥各类治理类政务信息系统用户数据的作用，利用数据平台等技术手段，与各类服务类系统(包括应用较广的市场化服务类系统)对接进行数据比对，一方面为服务类系统提供真实可信的用户数据支撑，另一方面也通过服务类系统应用助推治理类系统提高应用率，提升数据鲜活度和准确度。

2.3.4 不断完善服务类政务信息系统功能和资源。面向公众提供公益服务的各类信息系统，如教育公共服务平台，要结合教育发展的形式，减少学生课后补课的负担，提升线上公共服务能力，将优质的资源筛选后发布到平台上，供需要学习的同学提升能力；民政养老系统要结合社会养老的发展趋势，社区养老要在系统中逐步完善，和社区工作结合提升养老服务能力，提高老人生活监控预警机制，使社区工作者能第一时间了解老人情况。因此要建立长效运行和运营机制，根据用户需求及时完善服务功能，提升数据资源质量，规范有序对接各类市场化的优质服务类系统，为用户提供更加便捷贴切的服务，不断增加用户黏性[5]。

3 结束语

“谁掌握了数据，谁就掌握了主动权”。如今，世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在技术研发、数据共享、安全保护等方面进行前瞻性布局。也正因此，我们需要进一步加强顶层设计和统筹协调，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，解决数据整合和系统的统筹合并及建设痛点、瓶颈，避免数据资源技术权限管控力度不够、信息系统应用率不高的问题，使多元关联的大数据能发挥更好的效用，进而为智慧城市的建设提供源源不断的燃料。