突发事件属地管理中的应急决策困境——基于重大传染病事件的考察

文 宏，林 彬

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641)

2007年颁布实施的《突发事件应对法》充分借鉴和吸收了“非典”疫情防控的经验教训，改变了以往“分灾种、分部门”的应急管理原则，确立了“分级负责、属地管理”的综合应急管理体制。然而，此种“分级负责、属地管理”的应急管理体制，在面对2020年新冠肺炎疫情防控时，部分暴露出垂直管理与属地管理之间协同不畅的问题，应急管理体制的属地管理原则与决策权限资源支撑要素之间存在落差。2021年5月13日，在中央部委层面，新成立了隶属国家卫健委的疾病预防控制局，赋予该局制定传染病防控和公共卫生监督政策、规划指导疫情监测预警体系建设等职能。在突发事件的应急管理中，应急管理决策如何应对非常态的突发事件，属地管理原则如何能够有效落实落地，成为突发事件应急管理中需要思考的时代命题。

一、问题提出

我国突发事件的应对与管理，按照分级负责、属地管理为主的基本原则，要求各地方政府以属地的资源和能力应对发生于辖区内的事件，从而明确“谁主管、谁负责、谁处理”的职责分工体系。其中，属地管理作为与垂直管理相互补充的一项制度安排[1]，目的在于明确和压实事件发生地政府的管理边界与责任。这主要表现在：一方面，属地管理具有信息优势，能够有效整合资源，可以迅速指挥应对，有利于因地制宜、切实解决实际问题；另一方面，该原则明确了属地领导应将地理空间作为责任与追究的依据，有利于各级各地政府压实监管责任，防止出现推诿扯皮和转嫁责任等问题。以往的突发事件案例处置的经验表明，事件发生地政府的属地管理在应急管理中发挥了重要作用，成为能够有效处置应急管理事态的第一道防线。

属地管理已成为当前政府管理的重要原则，广泛用于各级政府管理主体、各类公共事务之中。现有研究中，很多学者关注了属地管理原则在政府日常管理中的应用场域和实施状况，阐释属地管理原则泛化使用的现状，突显基层管理主体的责任认定与资源支撑之间的不均衡。如在信访维稳、环境保护、安全生产等常规任务中，上级政府不断通过规范过程管理、落实垂直管理改革措施实现对下级政府的控制[2]，加剧下级政府权力和责任之间的失衡，常被上级政府作为转嫁工作、甩锅推责的工具，导致属地管理原则难以发挥应有功效。与此同时，部分地方政府也会有相应的应对措施，利用自主性空间[3],采取向下分摊任务[4]、吸纳社会主体共同推进[5]、形式上完成[6]、消极避责[7]等手段，进一步加剧了属地管理原则在基层政府管理中的虚置。而在政府非常态应急管理研究中，地方政府虽然可以随着突发事件的危机程度作相应调整，但属地管理原则往往更适用于固态、静态和低流动性情境，遵循该原则的应急决策就容易滞后于变幻莫测的突发事件[8]。再加上属地政府在事件应对初期依据的法律法规并没有很强的操作性[9]，仍需要更高层级政府或有关部门的介入[10]，市县两级政府的属地管理作用难以得到充分发挥。进一步而言，当面对发生概率低、风险不确定性很高、灾难后果严重的新型突发事件或者巨灾风险时，事件发生地政府通常难以有效履行属地管理责任，面临属地责任与权限资源支撑不够的决策困境。

当前有关属地管理的研究，详细梳理了属地管理与垂直管理之间的差别，阐释了两者之间的优劣势，多关注靠近基层的政府在日常管理中的权责失衡问题，从纵向政府层级的视角，分析上级政府下放事权与转嫁责任，较少匹配相应的权限与资源支撑，导致责任属地、基层兜底的现象，深度剖析应急管理中的属地管理责任落地难等问题；同时，也关注了地方政府在日常管理与常态化应急管理中落实属地责任时的种种异化现象和应对行为，强调应急管理决策中更高层级政府介入的重要性与必要性。总体而言，现有研究多关注有执法权的街头官僚，较少关注市县层级的地方政府如何落实属地管理责任以及分级负责的实践命题；多关注常态的应急管理，重点剖析常态管理情境的权限与资源支撑，较少关注巨灾发生之初的决策情境，地方政府在急需及时决策时如何有效实施常态与非常状态的治理情境转换命题；较多关注相对确定性的风险决策情境，较少关注面临非常严重的信息不对称与决策权限资源支撑不足时如何有效进行风险决策，切实履行属地责任。为此，本文以重大传染病事件为例，围绕影响属地管理中应急决策的关键要素，考察事件发生地政府的属地管理过程，依据突发事件应急决策涉及的治理情境、采取的流程和运用的法律规定予以分析和论证，希望能够梳理政府属地管理面临的应急决策困境，为优化我国突发事件应急管理体系提供相应的政策建议。

二、文献回顾与分析框架

突发事件属地管理中的应急决策议题，按照属地管理的原则，事件发生地政府承担部分应急决策的责任，在具体实践中，经常会出现承担属地管理的地方政府“无错但有责”的情形。学界通常认为：应急决策是一种在不确定条件下对非常规突发事件的风险研判，需要在信息资源与事态发展不明确的状态下，进行非常规应急处置。突发事件应对初期，决策者需要进行危机研判和应急处置。在危机研判方面，应急决策须准确判断事件严重程度，需要准确的信息源和通畅的信息渠道来保障信息的完备程度[11]。在应急处置方面，决策者需要更全面、更有效的行政手段来应对，要求行政体系能够匹配相应的管理权限和资源调配等事项。然而，当前权力相对向上收紧，很多行政权限和资源支撑以条线垂直管理为主、地方属地管理为辅。由此，属地管理中应急决策困境的研究，总体上围绕危机研判和应急处置两个主要方面展开。

应急决策中的危机研判以决策信息为依据，信息的充分性和明确性是危机研判准确的重要基础。应急管理决策通常有迫切的信息需求[12]。然而，决策责任事关重大，决策流程相对复杂严谨，与此同时突发事件也极易发生变化，导致常规的信息传递机制与应急管理中的信息要求之间出现张力，应急决策容易陷入“心有余而力不足”的“信息悖论”之中[13]。一方面，突发事件的处置具有较强的专业性，具有一定的科学认知门槛，专家的科学研判信息协助危机研判的过程存在客观障碍。危机事件的突然发生，往往需要属地政府的应急决策迅速跟进、及时处置。而应急决策过程中，政府往往需要借助专家智慧和专业力量，基于科研人员的专业知识以及相关的实验数据，开展危机研判工作[14]。而严谨的科研结论，需要专业的实验程序或科学的论证过程，是一个相对严谨的复杂行为，需要相对应的时间给予保障，这就导致危机处置的及时性要求与科学研究程序的复杂性不匹配，使得很多危机事件的科学辅助有的并未严格遵循论证程序，或更多借助专家的过往经验或感觉，与理想中的专家辅助作用存有一定的距离。另一方面，政治上的成本收益考量会影响政府的应急决策过程。应急决策存在科学考量和政治考量的权衡，科学考量是医疗卫生体系的专业性判断，政治考量是正式制度与非正式制度下的规则流程要求[15]。在应急管理的决策实践中，科学考量和政治考量并非完全兼容，二者之间的协同效率影响了信息辅助危机研判的实际效果。主要表现在对危机事件的发展变化难以准确判断，地方政府应对突发事件的结果通常难以预估，危机处置结果与资源投入成本评估之间存在着不确定性，按照属地管理原则，地方政府必须迅速做出决策、组织协调救援力量和资源[16]，导致地方政府即使在高度不确定的情况下，也倾向于用相对充足的资源投入研判危机，应急决策的科学性受到政治考量的冲击。

应急决策中的应急处置以决策权限为基础，权限的明晰化和确定性是危机处置的重要支撑。常态的行政管理决策多依托系统性的科层组织，借助层级的上下互动，实现命令传递和权限的分配。科层组织具有明确权力关系和等级层次结构，中国政府体制混合了法理权威与卡利斯玛权威，核心是行政体制内权力、资源和人事安排向中央政府集中统合，再以严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图[17]。在中央与地方之间，中央政府拥有最高决定权和资源支配权，下属各级政府只有政策命令下的执行权和授权范围内的治理权。在应急管理决策中，面对高度不确定的决策结果，属地政府往往需要匹配处置相应等级突发事件所需的资源和能力[18]，但政府层级间、部门间往往统筹协调程度不够，难以实现指令清晰、上下联动、整合力量和资源[19]，模糊的属地化管理又加剧了责任与能力不相匹配的问题[20]。一方面，熟悉一线情况的地方政府往往决策权限不足，不具有应对突发应急管理短期所需的资源支撑，也无法跨越层级直接实施某项政策，跨越权限调动相应的资源，忽略程序执行某个决定，与所面对紧急的决策情境相违背，在突破常态的处置能力时，面对既有的决策压力，受制于决策权限与决策程序，难以采取有效且及时的应对举措，只能被迫采取“外松内紧”式的应对策略，应急决策策略的精准性与决策权限的有限性之间存在张力。另一方面，央地关系存在决策权与执行权的相对脱离，呈现出中央管辖权与地方治理权间的紧张[21]。尤其是在危机情境下，地方政府需要及时有效地处置突发事件，承担着较为明确的问责风险压力。面对高风险弱激励性的应急决策事务，地方政府的主动性偏低，在面临解决实际问题能力不足以及资源支撑有限的情况下，主观上多谨慎决策，严重时甚至会消极避责、推诿或缺位[22]。当地方政府面对治理难度过大、问责压力过高的突发事件时，如防控重大传染病的管理，多围绕责任问题相互推诿，在组织内部“击鼓传花”，呈现“有组织的不负责任”[23]，没有积极作为的动力基础，属地政府的应急决策容易处于警惕和规避责任的状态，导致属地政府的应急决策在危机决策的主动性与事故问责的严厉性之间存在张力。

三、属地管理中应急决策的困境表现

重大突发事件通常发生概率极低，发展变化迅速，难以预测，且拥有巨大破坏力。地方政府需要按照属地管理原则采取应对措施，解决应急决策面临危机研判和应急处置两方面的难题。然而，应急决策需要及时获知有关事态发展的信息需求，也需要拥有应对事件的相应权限，匹配相应的资源，同时须兼顾多重目标，容易出现“要管没权，不管‘背锅’”的问题，表现出典型的应急决策困境状态。

(一)危机认知的模糊性与政府响应的及时性之间难以匹配

面对风险源复杂、专业程度很高的新型突发事件，在事件发生初始，对于危机认知是相对模糊的，需要一定的程序和时间研判。然而，属地管理的相关规定，要求突发事件发生地的政府必须第一时间响应，及时作出相应的决策，有效处置。这就导致危机认知的相对模糊性与政府响应的及时性之间存在张力。本文关注到的重大传染性疾病，通常具有传播速度快、感染范围广、防控难度大的特征，极大威胁人民生命安全和扰乱社会秩序。疫情防控特性要求事件发生地的地方政府必须及时做出响应，从源头入手，抓小抓早，才能有效控制疫情的蔓延外溢。然而，面对一种全新的、未知的传染性疾病，地方政府对危机的认知是相对模糊的，在严重缺乏相关事件的基本信息与专业认知的情况下，对传染病事件的防控行为，需要借助于外部力量辅助决策，很大程度上取决于相关专家的专业判断，基于公共卫生部门对事件性质和危险程度的科学认知；与之相对应，遇到新型疾病类型，专家能够获知的信息也相对较少，同样需要经过科学的研究论证过程，对疫情多停留在初步认知和可能性的判断，较难提供充足的科学证据以及防控疫情的有效指引。因此，地方政府认知传染病的过程是渐进性、模糊性的，认知程度也存在初期的不充分性。

与之相对应，地方政府的危机研判过程较为复杂，需要遵循相应的规范及程序。根据《突发公共卫生事件应急条例》第二十九条的规定，只有省级以上人民政府卫生行政部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，才有权负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。据此，对于新型传染性疾病的风险评估，主要应由省级以上人民政府卫生行政部门指定的专业技术机构来实施，县级或者地市级人民政府无权委托专业技术机构来实施。因此，属地政府对突发事件的应对通报，通常会滞后于专业人员的研判。地方政府对突发事件的定性及严重程度的判定，多是依据相关专家或机构认定判断的转述，难以直接有效地指导当地政府决策。可见，地方政府面对重大突发事件，难以快速、准确地研判突发事件的风险类型和危险程度，影响了政府及时施策，很难满足应急决策及时性的要求。

(二)应对结果的不确定性与资源投入的高要求之间难以匹配

在重大突发事件应对初期，地方政府通常难以准确评估事件的严重程度。事件发展态势及未来发展的趋向，都存在着非常大的不确定性。然而，此类突发事件的应对处置所需要的投入是极其巨大的，需要耗费巨量的社会成本，这对属地管理中的应急决策提出了更高要求。重大突发事件中，以具有人传人特性的传染病事件最为典型。重大传染病通常具有传染性、潜伏性、致病性、变异性等风险特性，造成损害的可能性很高，但是事件严重程度及发展趋势很难事先确定，这就导致地方政府只能不计成本地防控。而地方政府属地管理的辖区多具有人口多、流量大、功能多等特性，属地管理的复杂性与系统性不言而喻。梳理以往重大突发公共卫生事件的应急处置，我们发现：在20世纪以前，地方政府的应对难点受限于医疗资源和诊疗技术，医疗技术的难题居多；而当前地方政府的应对难点，不仅受限于对新型传染病的科学认知与治疗手段，还受制于人类活动的频率及范围。如今，人类活动频率更高、城市之间联系更为紧密，人群之间、城市之间相互交往频繁，相互联系日益增多，传染性疾病的传播可能性骤然增大，危害也随之明显加大，地方政府的处置结果不仅取决于自身的应对能力，而且与传染病的潜伏状况及发病状态密切相关；当前国际交往增多，可能出现的境外输入、病毒变异等问题，为地方政府应对结果带来了更多不确定性。这都对政府的应对提出了更高要求和严峻挑战。

在政府应对方面，如在新冠肺炎疫情应对初期，我国同时采取找出传染源、切断传染路径和救治易感人群三种防控方式，需要投入大量资源用于监测预警、物资储备、物流保障和医疗救治等，其中包括对超千万人口的特大城市进行“封城”，政府免费救治感染者，在全国范围内采取社区封控措施等，投入了巨大的显性成本和隐性成本，遏制了疫情的扩散，实现了疫情的有效控制。同时，还需要在确保疫情防控的基础上，非常迅速地推进复工复产，实现疫情防控与正常生产生活之间的平衡。这些均需要实现整体层面的国家动员，投入巨量的社会资源给予保障。换言之，地方政府为了应对重大灾难，不得不投入很高的防灾减灾成本，面对不确定性的危机结果，均需要以国家强大的应对能力，投入充分的资源进行保障，两者之间的平衡一定程度上也造成了地方政府属地管理的决策困境。

(三)应对策略的针对性与决策权限的有限性之间难以匹配

在突发事件应对中，地方政府的实施策略，需要切实针对现实难点，有效地解决棘手问题。应对措施是否有效，取决于是否具备相应解决问题的能力，这很大程度上取决于地方政府的决策权限，以及在此基础上能够调配和使用的各类资源。地方政府对突发事件的管理权限，来自上级政府的委托授权或按照相关规定的法定授权。由于地方政府行政行为的复杂特性，法律很难实现每个具体行政行为的确定性规定，因此，相应的法律依据和条件多是针对普遍行政处置状态的一般性行为。面对突发事件，地方政府需要处置的是各种行政活动的例外状态，通常需要额外的资源支持和权限保障。然而，相关法律依据也多是面对一般性行政行为的规定，赋予地方政府的权限和条件相对模糊，导致事件发生地政府通常缺乏足够的权限，无法调配更多的资源给予保障。

按照属地管理的原则，地方政府需要及时发布监测预警信息，在很多突发事件中，地方政府常常被质疑存在信息滞后或预警失灵问题，这很大程度上在于现行的法律规定并未赋予地方政府相应的属地管理权限，或不同的法律存在着不同的规定，使其无法针对具体情形有效预警。如在重大传染病防控中，《突发事件应对法》第四十三条明确规定：“突发事件发布预警的主体是县级以上地方各级人民政府，有权发布相应级别的警告，宣布进入预警期”。但根据《传染病防治法》第十九条第二款的规定，有传染病预警信息发布权限的主体，属于国务院卫生行政部门和省级人民政府，如果县级和地市级人民政府没有获得授权，就无法在本行政区域内发布警报和宣布进入预警期。相应地，如果国务院卫生行政部门或者省级人民政府没有公开发出预警，没有向县市级政府和疾病预防控制机构发出预警，那么县市级政府就无权依据传染病预防、控制预案，采取诸如停产、停业、封锁等针对性的预警措施。不难发现，两部法律在预警权限的行使上模糊不清。此外，《突发公共卫生事件应急条例》第三十九条第一款规定，县级以上各级人民政府在应急预案启动前，应当根据突发事件的实际情况，采取必要的应急措施。但“应急预案”启动之前的“必要措施”的表述较为模糊，并没有明确地方政府可以采用何种措施。而地方政府的决策权限更多来源于上级的授权，如国家卫健委发布公告称已经国务院批准同意，将新型冠状病毒传染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。此时，各省级政府才得到授权进行属地管理，可以发出传染病预警和公布疫情情况，启动突发公共卫生事件应急响应，成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部，采取限制人员流动等有力措施。可见，事件发生地政府的属地管理缺乏相应的决策权限，导致所采取的措施一定程度上难以满足应急决策的针对性需求。

(四)危机决策的主动性与事故问责的严厉性之间难以匹配

突发事件的属地管理要求非常明确，对事件处置的每个环节必须完成的事项以及需要达成的目标均做出了具体规定。属地管理原则同样明确了事发所在地政府的责任边界，硬性规定地方政府必须主动作为，积极采取各种措施，有效处置突发事件。与此同时，政府应对突发事件同样有着严格缜密的决策要求，事件发生地政府责任重大，有很大的决策压力，具有典型的低容错性。然而，受制于突发事件应对过程的复杂性、变动性、未知性等特性，地方政府往往会基于保守的考量，最大限度规避责任的理性立场，倾向于遵循周全的程序，按照规范处置突发事务。这种避责导向的决策逻辑，多囿于前文所提及的突发事件危机程度难以认定、应对结果充满不确定性、地方政府难以制定针对性应对策略以及地方政府存在决策权限不足等客观情况。

随着监督制度的逐步完善，问责力度也在不断强化。一旦发生突发事件，造成或可能造成不利结果及不良影响，地方政府及其领导人面临着较高概率的问责结果。在部分突发事件的处置过程中，地方政府参与事件处置的积极性和主动性受到影响。面对风险决策，更多是基于避责的视角，采取谨慎稳妥的原则，推进危机处置过程。如新冠肺炎疫情初期，有专家提出“未发现人传人”“未发现明确的人传人证据”等结论，地方政府官员并不倾向超越此种专业判断，提前做好各类预案，积极主动做好更周全的应急准备，导致公众并没有获知更多的危机信息，难以匹配属地政府的防疫决策需求，无法对疫情防控提供明确有力的指导。与此同时，上级政府对突发事件进行追责的标准和依据相对模糊，可能出现过度关注地方政府应对不力的事实结果，而忽视事件处理的客观难度，这导致问责关注的是应对结果而非应对过程，考量的并非是官员的治理行为而是岗位职责，于是“仓促问责、广泛追责”。如《突发事件应对法》赋予各级政府在应对重大突发公共卫生事件时可以采取必要措施的权力，但多数地方政府在做出决策时仍然迟疑犹豫，这其中既有责任担当的问题，也有法律规定模糊的问题；如若地方政府的应对结果未达预期，就很可能受到处罚。可见，问责力度过大和追责泛化加剧了属地责任承担者的回避心理甚至隐瞒推诿行为，地方政府的应急决策会处于两难境地。

四、结论与建议

在突发事件的属地管理中，通常会呈现出“变化的风险、有限的权力与固化的责任”“事前无法参与、事后却要负责”的特点。现有研究更多从全信息视角来评判应急决策，相对忽略应急管理的具体决策情境。面对未知的突发事件演化结果，在信息不对称的情形下，地方政府该如何科学决策值得研究。本文聚焦应急决策中的危机研判和应急处置需求，围绕信息和权限两个决策要素，试图展现突发事件属地管理面临的决策困境。研究发现，突发事件属地管理中的应急决策，通常面临着突发事件不明确时无依据、危机程度过高时无权限、危机决策紧急无资源支撑的状况，但是追究相应责任时，却更多归为属地责任。地方政府的尴尬处境具体呈现为危机认知的模糊性与政府响应的及时性之间难以匹配、应对结果的不确定性与资源投入的高要求之间难以匹配、应对策略的针对性与决策权限的有限性之间难以匹配、危机决策的主动性与事故问责的严厉性之间难以匹配的障碍。

通过分析重大传染病事件，化解地方政府属地管理中的应急决策困境，需要采取完善法律法规、健全应急管理机制等举措，优化重大突发事件的应急决策体系。一方面，进一步完善《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规，赋予地方政府启动突发事件应急响应“阀门”的权限，可由各级医院上报，规定时间内信息必须直达，保证信息不阻滞,并将突发事件的预警信息发布权授予更为适宜的地方政府，提升地方政府属地管理的防控能力和决策灵活性。另一方面，构建问责与激励相平衡的应急管理机制，细化岗位职责，精准管控过程，明确灾难问责的标准和依据，综合考量官员履职的具体行为而非针对岗位进行问责，避免单方面强调属地责任，从而保障地方政府真实、及时、全面、准确、有效地采取应对策略的积极性与主动性。

地方政府属地管理中的应急决策是一个复杂的系统工程，具有特定的治理情境，本文侧重于描述与分析属地管理困境中的关键要素和具体表现，期待未来可以结合具体突发事件防控的全过程，参与特定案例的决策观察，进一步“深描”，明晰地方政府属地管理决策困境的因果机制。